城鎮化背景下的國土資源規劃管理探討

文／馬波 單縣自然資源和規劃局 山東單縣 274300

引言：

國土資源規劃管理，即對國土資源開發與經濟建設展開總體部署，以期實現社會、經濟、生態效益的協同提升。在城鎮化背景下，對國土資源規劃管理工作提出了越來越高的要求，比如需遵循“因城制宜，因時制宜”的基本工作原則。與此同時，由于國土資源規劃管理是一項系統化的工作，工作內容較多，工作過程較為復雜，因此從現狀來看此項工作仍存在一些有待解決的問題，比如：城鎮建設用地開發過度、鄉村集體土地產權主體不夠明確等[1]。為解決相關問題，提高國土資源規劃管理工作質量成效，促進城鎮化建設事業可持續發展，鑒于此本文圍繞“城鎮化背景下的國土資源規劃管理”展開分析探討意義深遠。

1.城鎮化及國土資源規劃管理相關內容概述

1.1 城鎮化

城鎮化，為農村人口轉化為城鎮人口的過程，通過城鎮化率可將城鎮化水平高低反映出來，即一個地區常住城鎮人口在該地區總人口所占比重。在國家及地區發展過程中，城鎮化是一項有利舉措。在具體運作過程中，需由政府主導，在政府投資和商業開發有機結合的基礎上，使城鎮化朝向良性方向不斷發展[2]。此外，在城鎮化建設發展過程中，其重點在于提升農鄉格局，優化綜合配套設施，發揮各崗位工作人員的職能作用，進一步促進城鎮現代化發展。

1.2 國土資源規劃管理

國土資源規劃管理，指的是將國家國土或一定地區當作整體，以自然特點及經濟條件為依據，在一定時期范圍內制定開發利用國土資源、治理及保護環境的總體規劃方案，并對相關地區生產力、城鎮及人口提出合理配置意見或建議，促進城市經濟發展、資源優化配置、環境相協調的一項活動。顯然，在國土資源規劃管理工作開展期間，需結合土地整治任務及要求，將人口、資源、環境三者之間的關系協調好[3]。此外，還需認識到在國民經濟、社會發展長遠計劃中，國土資源規劃是基礎工作之一，需注重長遠計劃的制定，在提升國土資源規劃管理工作效率及質量的基礎上，進一步為城鎮化建設事業發展提供有效保障支持。

2.城鎮化背景下國土資源規劃管理工作基本原則分析

城鎮化是國家各地區現代化建設進程的必經之路，基于城鎮化背景下要想做好國土資源規劃管理工作，則需在實際工作開展期間遵循一些基本工作原則。具體而言，主要工作原則如下：

2.1 合理規劃及適當超前原則

基于城鎮化建設工作開展期間，農村土地利用規劃為藍本，會對城鄉主骨架的構成產生較大程度的影響，同時還會影響功能區域、生態環境、基礎設施等情況，國土資源規劃管理工作中，土地開發作為基礎部分，需遵循合理規劃基本原則，并體現出適當超前的特點。比如，在實際規劃工作開展期間，需結合地區自然資源條件、生態環境情況、經濟發展趨勢等，在綜合分析、合理規劃的基礎上，確保國土資源規劃管理計劃方案的可行性及科學性得到有效提升，并適度超前實行，帶動城鎮化建設事業穩步、可持續發展。

2.2 因城制宜及因時制宜原則

基于城鎮化背景下，要想做好國土資源規劃管理工作，相關城鎮地區則需以自身具體情況為依據，對發展目標、方向加以明確。尤其是在小城鎮構建及開發工作開展期間，需結合自身自然環境條件及社會經濟情況，確保其開發工作的合理性及科學性[4-5]。總體而言，需遵循“因城制宜及因時制宜”的基本原則，展現城鎮個性特點，優化國土資源規劃管理工作計劃方案，進一步提升整體規劃管理工作質量成效。

2.3 統籌安排及系統謀劃原則

從城鄉建筑層面分析，土地為重要載體部分，在合理用地的基礎上，才能夠促進城鄉建筑事業可持續發展。如果城市發展過程中，需占用大規模的土地資源，則會使投資環境產生較大程度的變化。在投資環境發生變化的情況下，會增加投入，且會使土地占有率擴大，進而產生相應的連鎖反應[6]。并且，在市場經濟持續發展的大環境下，居民收入水平大幅度提升，各地農民對工作條件、生活環境也有了更高的要求，這對城鄉土地發展提出了越來越高的要求。因此，需遵循統籌安排及系統謀劃基本原則，確保國土資源規劃方案的協同性及科學性，加強土地開發管理，解決征地問題，提升國土資源規劃管理工作質量水平的提升，并促進城鎮化建設事業可持續發展。

3.城鎮化背景下國土資源規劃管理工作現狀問題分析

如前所述，國土資源規劃管理是一項系統化的工作，尤其是在城鎮化背景下，對此項工作提出了越來越高的要求。從現狀來看，此項工作仍存在一些有待解決的問題。具體而言，主要問題如下：

3.1 城鎮建設用地開發過度

從現狀來看，一些城市的地方政府部門重視采取城市擴大規劃區域的形式，對大量的農村土地進行征收，用于經營發展城市建設用地，以此帶動城市化開發建設事業發展。但是，在此情況下，會導致城鎮建設用地開發過度，使“三農”權益受到嚴重侵犯[7-8]。與此同時，在城市化建設進程不斷加快的大背景下，會在很大程度上使城市的土地規模增加。從我國農村土地來看，實行的是公有制，既往工作中，政府將鄉村集體土地征用為城市發展所需的國有土地較為容易。但是，如果城鎮建設用地開發過度，則會加大國土資源規劃管理工作的難度，使此項工作的質量成效難以得到有效提升。

3.2 對城鎮化建設長遠發展不夠重視

在對基層財政單位轉讓土地過程中，其目標在于獲取巨大的財務利潤，此目標具有一定的短視性及近期性，從中可知基于土地出讓工作環節，一些地區的鄉鎮政府對經濟收益過度重視，這就與公共利益最大化的基本準則相背離，容易出現利用壓低建設用地成本，對農民投資加以吸引的短期行為，使農民公共利益保障缺失。此外，在上述問題影響下，容易導致我國鄉鎮耕地開發制度的實行受阻，難以利用社會主義市場機制對非農建設用地行為起到良好的制約作用，也難以將農民公共利益最大化的政府限制手段展現出來，從而阻礙城鎮化建設事業長遠穩步發展。

3.3 未能明確鄉村集體土地產權主體

從我國國家層面分析，農村土地管理制度中，集體所有人是管理的核心內容。基于集體所有制背景下，具體享有農村土地資源事實不夠明確。在耕地方面，村民享有名義上的成員權，而對于處分權則歸屬于村小組，或者鄉小組[9]。而對于村民的土地承包權來說，可將村民對耕地的侵占及支配情況直接反映出來，然而此類侵占及支配同樣會受到一定程度的限制。村民處在集體中享有農村土地承包經營權，若農村勞動力流轉在原本集體當中分離，會導致農村土地權無法轉移現象的出現。尤其是在農村土地管理制度不夠完善的情況下，會出現村民“人走權失”的現象，且“退出權”大大弱化，進一步使農民的農村耕地權利難以得到合理有效的保障。此外，由于農村集體經濟組織者、代理人一般和政府機構的領導相關，或處于被領導角色，且由于農業集體財產權會受到農村土地所有權的制約，因此農村集體經濟組織者、代理人難以使農戶權益得到合理有效的保障。加上政府部門在農村土地管理制度設計過程中，側重農戶集體利益及人權的保護，對農民集體所有中個人權益的保護不夠重視，在此情況下，若共有權益管理制度不夠完善，則現有的農戶私有權益則難以對公有權利起到有效監督作用。總體而言，在未能明確鄉村機體土地產權主體的情況下，會引發征地層面的問題，進而影響國土資源規劃管理工作質量成效的提升。

3.4 土地征收補償費標準缺乏合理性

從現狀來看，以《中國農村土地管理條例》相關規定為依據，在征集耕地面積賠償經費方面，主要費用包括：其一，土地補償費；其二，安置補助費；其三，當地附屬物及青苗賠償費。與此同時，對于征集農田土地補償費，應為此地被征集前3 年年均生產總值的6 倍到10 倍之間。對于其中的安置補助費，需≤被征集前3 年年均生產總值的15 倍。土地補償費與安置補助費總和需≤農村土地被征集前3 年年均生產總值的30 倍[10]。如果現狀下我國農村一般每畝種植一般的經濟作物年生產總值＜1 千萬，需以政府整地補償安排形式，土地補償和安置補助費最高標準僅為3 萬元，遠比市場價格低，而且難以確保農戶原有經濟生存水質的有效維持及提升。因此，需采取有效措施，提升土地征收補償費標準的合理性及可實施性。

4.城鎮化背景下國土資源規劃管理工作具體優化措施分析

為解決國土資源規劃管理工作現狀存在的問題，提高規劃管理工作質量成效，則需以城鎮化為依托，落實有效的優化措施。具體而言，主要優化措施包括：

4.1 制定合理科學的土地資源利用規劃方案

“不以規矩，不能成方圓。”為解決城鎮建設用地過度開發問題，需以制定合理科學的土地資源利用規劃方案為先決條件。一方面，管理工作人員需充分重視國土資源規劃管理工作的開展，加深對國土資源規劃工作和社會經濟發展兩者之間關系的認識，以現狀下國內國土資源規劃管理工作問題為依據，將完善的國土資源應用計劃編制出來，確保國土資源開發使用問題得到有效解決。與此同時，在國土資源管理計劃方案編制前期，需以目前國家城市化發展、行業結構調整的發展目標為依據，在對我國國土資源開發潛力進行深入分析調查研究的基礎上，確保土地資源效益得到最大程度的發展，并有效促進我國城市化發展速度及社會效益的協同提升。另一方面，需以新城鎮好建設的規劃及實施方案為依據，結合新城鎮化的具體需求，將完善的土地資金使用規劃方案制定出來，為市場需求起到有效指導作用，協助政府對用地結構進行合理調整，并將有限的用地資金利用好，適當重復開發用地行為得到有效預防控制，確保在國土資源規劃管理工作開展期間，能夠對土地利用基本任務充分明確。此外，針對城市化政策范圍內的土地面積及生態用地，進行合理科學計算研究的基礎上，確保土地資產利用價值得到有效提升。當然，基于管理工作開展期間，需對土地的基礎性政策認真貫徹，認真分析土地的利用情況，對于限制用地情況，需以相關法律法規為依據，規范處理，以此確保土地利用效率得到有效提升。總之，需制定合理科學的土地資源利用規劃方案，解決城鎮建設用地開發過度問題，確保國土資源開發利用的合理性及科學性，以生態用地為基礎條件，適當發展用地需要，進一步促進國土資源規劃管理工作有效進步及發展。

4.2 提升土地管理隊伍綜合素質水平，重視城鎮化建設長遠利益目標的實現

在國土資源規劃管理工作開展期間，相關管理人員發揮著非常重要的作用。因此，為實現城鎮化建設長遠利益，除了優化頂層設計以外，在國土資源規劃管理工作開展期間，還需提升土地管理隊伍綜合素質水平。一方面，國土資源規劃管理工作單位需注重人才培養工作的開展，通過定期培訓教育活動，提升管理人員理論知識及管理實踐專業能力水平，確保在崗管理人員能夠完全勝任國土資源規劃管理崗位工作，結合國土資源管理工作現狀，提升此項管理工作的可靠性及標準化程度，并通過各項考核制度的完善、監督管理體制的完善，規范、約束管理工作人員工作行為，使國土資源管理工作質量水平得以全面提升。另一方面，當地政府部門需對城鎮化建設長遠發展充分重視，加強政府部門與國土資源規劃管理工作部門之間的溝通交流，定期引進國土資源規劃管理專業人才，發揮人才的專業作用，將目光放長遠，根據現有法律法規，使農民公共利益保障得到有效滿足，發揮農民公共利益最大化的政府限制手段，為城鎮化建設事業長遠穩步發展打下扎實的基礎。例如，在提升土地管理隊伍綜合素質水平的基礎上，發揮管理崗位工作人員的專業能力素養，合理利用大數據分析技術，對國土空間規劃設計方案的質量進行有效控制及檢測，確保國土空間規劃的產品治療得到有效提升，進而為國家社會經濟健康、安全發展保駕護航。

4.3 對土地所有權加以明確

基于城鎮化背景下，國土資源規劃管理工作中，土地征收是非常重要的工作環節。為確保土地征收工作順利有序開展，明確土地所有權至關重要。針對“耕地農民共有”，需劃分成“農戶按份共有。”針對農業集體的各成員，需享有按份分割耕地所有權的權利；針對農戶按份共有的耕地使用權，可以合理延續，或者合理抵押、轉移以及贈與等等，以此使人、地關系加以明確。在實習農戶按份共有制度方面，需實施股份合作制，以此體現此項制度實施的規范性，農戶可采取股份的方式，對用地加以管理及控制，使“公權”對“私權”的影響處于合理、合法的范圍當中[11-12]。總體而言，通過上述措施的落實，可以使集體土地流轉不便的產權制度得以改進，能夠提升土地流轉及交易市場的成熟度，使農村土地得以優化配置，進一步有效提升國土資源的利用價值。

4.4 適當提升土地征收支付價格，完善土地市場運營機制

為提升土地征收補償費標準的合理性，需適當提升土地征收支付價格。從現狀來看，國內賠償目標普遍偏低，對于土地征收補償目標設置過程中，需對農業用地的經濟效益及社會效益加以考慮，同時參考地塊區位條件及周圍投資環境對農業土地價值產生的影響，對于農業土地征稅的賠償事項進行細化，使賠償領域得到合理擴展，進而確保村民的正當權益得到有效維護。與此同時，土地征收補償標準提出、確定的基礎上，當地政府部門需對被征收地塊的各類要素進行整體考慮，如自然資源要素、經濟區域要素、自然環境條件要素等等，針對被征地塊進行公正分等定級處理，并構建合理科學的用地價格評估模式，以經營性土地的轉用及市場價值為依據，對土地征收補償區域及賠償準則進行規范設置。

除此之外，在城鎮化背景下國土資源規劃管理工作效率要想得到有效提升，當地政府部門還需結合國際市場變化情況，對土地市場運行管理機制加以完善，使土地資產和基礎設施資源能夠實現有效整合運作，進而使國土資源環境實現得以開發。當然，還需構建完善的土地市場運行管理機制，使我國各地區土地資產得到公開、合理利用，使城鎮化背景下國土資源規劃管理工作實現可持續發展。比如，在合理利用市場機制的基礎上，通過拍賣會組織工作的開展，使地塊買賣活動公開、透明化，并對完善的信息發布及咨詢系統進行優化構建，創造公平競爭的條件，使公司土地信息順利發布，為后續國土資源合理科學開發利用提供有效參考依據支持。

結語：

綜上所述，基于城鎮化背景下，國土資源規劃管理是一項系統化的工作，工作內容多，且工作復雜程度高，實際工作過程存在一些問題，需在遵循相關工作基本原則的基礎上，確保土地資源利用規劃方案的合理性及科學性，明確城鎮化建設長遠利益目標及土地所有權，適當提升土地征收支付價格，并完善土地市場運營機制等。總之，相信從以上方面做好，國土資源規劃管理工作質量水平將能夠得到有效提升，進一步為我國城鎮化建設事業穩步、可持續發展奠定堅實的基礎。