基于“技術-制度”分析模型的檔案治理效能類型研究

于英香 張期勇 唐啟

摘 要：國家治理體系和治理能力現代化建設對檔案治理效能提出了新的要求，技術與制度作為不同維度，在檔案治理中發揮著不同作用。文章基于“技術-制度”分析模型，立足于檔案治理不同實踐領域，深入檔案治理內部分析檔案治理效能類型。該模型從“建設基礎、現實水平、與同行業其他領域比較”三個方面，基于技術與制度的強弱，將檔案治理效能劃分為低效治理型、技術依賴型、制度依賴型、高效治理型四種類型，借以闡釋不同組織檔案治理效能差異化的原因，進而指出“強技術-強制度”是檔案治理效能的“理想型”并將檔案治理導向善治。

關鍵詞：檔案治理；技術創新；制度變遷

分類號：G279.2

Research on the Types of Archival Governance Efficiency Based on the “Technology-institution” Analysis Model

Yu Yingxiang1，2， Zhang Qiyong1， Tang Qi1

（ 1. School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444； 2.Electronic Records Management Research Center of Renmin University of China， Beijing 100872 ）

Abstract： The modernization of national governance system and governance capacity has put forward new requirements for archival governance effectiveness， and technology and institution， as different dimensions， play different roles in archival governance. Based on a"technology-institution" interaction analysis framework， this paper involves different practice areas of archival governance， penetrates into archival governance， and provides a typology of archival governance effectiveness. The model explores the differentiated interaction effects of technology and institution from three aspects： development foundation， development level in reality， and comparison with other fields in the same industry， and classifies archival governance effectiveness conditions into four types： inefficient governance， technology-dependent， institution-dependent， and efficient governance， so as to explain why different organizations have different archival governance effectiveness conditions， and then points out that "strong technology and strong institution" is the "ideal type" for archival governance effectiveness and leads to good governance.

Keywords： Archival Governance； Technological Innovation； Institutional Change

作為推進檔案治理體系和治理能力現代化的重要舉措，“技術應用”“制度完善”等關鍵詞與“檔案治理”的聯系日益緊密。當前，檔案界基于技術嵌入檔案治理的研究主要包含兩個方向：一是從微觀層面分析技術如何賦能檔案治理[1-2]；二是技術在檔案治理過程中的具體應用[3-4]。“制度建設”被認為是促進檔案治理現代化的核心路徑之一，研究主要從三個方面展開：一是檔案治理理論辨析中包含制度元素，普遍認為治理能力是制度效果的表征[5-6]；二是檔案治理實踐中重視制度強化[7-8]；三是檔案治理現代化和檔案治理效能提升路徑中的制度依賴[9-10]。

既有研究成果呈現出三個特點：第一，多以整體、宏觀、全局視角分析檔案治理問題，缺少具象到差異化治理領域內部的研究；第二，技術作為歷史唯物主義中活躍的生產力因素，沒有受到與“制度”相匹配的關注；第三，多數研究將制度與技術作為獨立的分析維度，兩者對檔案治理的組合作用被忽略。即使有學者將制度與技術置于同一層面，但未關注制度和技術是如何影響檔案治理效能的，也沒有嘗試將二者結合起來。基于此，本文立足于檔案行業中不同領域治理現狀，基于“技術-制度”分析模型，深入檔案治理內部，剖解檔案治理效能的不同類型，以期深入認識檔案治理的內在機理。

1 檔案治理效能的“技術-制度”分析模型

1.1 檔案治理效能分析中的技術維與制度維

國家治理現代化語境下的檔案治理效能是多元治理主體圍繞治理現代化目標所進行的制度改革的有效性及取得的治理效益的綜合反映。[11]治理現代化目標的實現離不開技術創新。在“技術-制度”分析模型中，“技術”是指應用于檔案事業，以提升檔案治理效能為目標的技術手段；“制度”則是指規制檔案治理主體行為和檔案治理實踐活動，具有激勵、約束和保障作用的各種規范的總和，包括正式制度（法律、法規等）和非正式制度（價值觀念、習慣、文化認知等）。[12]在檔案治理效能類型分析中，技術是檔案治理能力的外在表征，以技術水平直觀反映治理能力的高低；制度則代表檔案治理的內在保障，以顯著的正式法律規則和隱蔽的非正式理念思維影響檔案治理效能的發揮。

技術和制度作為提升檔案治理效能的重要維度，兩者互為依存。第一，制度支撐檔案治理的內在協同，是助推檔案治理體系和治理能力現代化的有力保障。檔案治理通過制度協調各主體的關系，維護治理秩序，從而增強治理的有效性和合法性[13]；技術是檔案治理的外在能力體現，它不僅是治理手段和方式，更是內化于治理理念和制度中，被組織化、制度化的技術[14]。第二，制度具有普遍性、抽象性，技術更傾向于具體性、應用性。宏觀的制度影響技術的前進方向和發展過程，微觀的技術反作用于制度的結構和運轉模式，兩者組合共同構成檔案治理的整體邏輯。第三，制度具有相對滯后性和穩定性，對檔案治理效能的影響較隱蔽；而技術具有靈活性和創新持續性，對檔案治理效能的影響具有實時性和顯著性。

1.2 “技術-制度”分析模型

本文將“建設基礎”“現實水平”“與同行業其他領域比較”三個方面作為“技術-制度”實力強弱的判斷依據，通過技術與制度的治理要素組合，構建了具有四個象限的檔案治理效能類型矩陣。其中，橫軸為檔案治理“技術維”，縱軸為檔案治理“制度維”，兩者有強弱兩種狀態。強弱不同的技術與制度形成了不同的關系組合，最終產生了四種檔案治理效能類型，即“弱技術-弱制度”下的低效型治理（A）、“強技術-弱制度”下的技術依賴型治理（B）、“弱技術-強制度”下的制度依賴型治理（C）以及“強技術-強制度”下的高效型治理（D）。

2 “弱技術-弱制度”下的低效型檔案治理（A）

2.1 類型分析

低效型檔案治理是技術與制度“雙弱”且長期處于雙向阻滯狀態而形成的結果。就技術維度而言，體現在技術基礎設施薄弱、技術應用循舊保守、與行業內其他領域比較相對落后；制度維度亦然，體現在制度建設基礎較差、制度缺位程度嚴重、制度建設落后于行業內其他領域。在檔案治理過程中，檔案治理主體對先進的治理技術和治理手段缺乏敏感性，對完善的治理制度和進步的治理理念缺乏積極追求。此時的技術與制度在檔案治理場域中形成一種“你不動，我不動”的默契，在低水平的發展區位演變成弱持平。兩者一旦困囿于這種阻滯狀態，必然將檔案治理導向低效、失能。此類現象多存在于我國基層檔案治理領域，尤其是廣大鄉村地區。

2.2 典型案例——鄉村檔案治理

鄉村檔案治理是檔案工作賦能鄉村基層治理，助力鄉村振興，服務于國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。然而，大多數鄉村存在經濟發展水平較低、管理能力落后、高質量人才缺失等普遍性問題，導致記錄和反映“村莊沿革變遷、管理治理的村級檔案，無論從現有體量、覆蓋面，還是從檔案資源結構、管理的連續性和規范性、利用的廣度和深度來看，都可說是國家檔案事業的短板”[15]。鄉村檔案治理發展的實然境況與應然指向有所偏離，“整體而言，鄉村檔案管理機制相對較弱，村間管理水平也是參差不齊”[16]，檔案治理能力較低、治理體系不完善。

究其原因，技術與制度的雙向阻滯限制了鄉村檔案治理效能的提升。一方面，鄉村技術普及率較低，治理技術和手段落后且單一，新技術應用不足導致制度變遷缺乏動力，治理過程中存在著漏洞和監管不足等問題。另一方面，較低水平的制度建設不僅在治理過程中無法體現制度優勢，而且無法提供合適的制度環境，阻礙著新技術應用和創新。例如，鄉村扶貧檔案治理因屬國家治理末端，對國家治理與檔案治理的頂層設計和宏觀規劃響應稍顯遲鈍，加上鄉村基層檔案理念的薄弱，導致其在檔案監管方面缺乏相應制度規范[17]；同時因多數鄉村地區信息技術應用基礎薄弱，導致難以利用先進技術對扶貧檔案工作形成有效監管。可見，鄉村檔案治理中表現出了技術應用水平低、制度框架缺略以及技術升級應用、制度更新完善的基礎和動力缺失等問題，治理過程中兩者無法相互產生正向激勵，健康的、良性的互動難以形成，最終將檔案治理導向了低效。

3 “強技術-弱制度”下的技術依賴型檔案治理（B）

3.1 類型分析

技術依賴型檔案治理是“強技術-弱制度”結構中技術發展水平高于制度形成的結果。此類檔案治理中技術應用的基礎條件好、現實水平高，而制度建設則相對薄弱、制度完備程度不高，當這種失衡達到一定程度時，檔案治理就會在單一技術維度上產生路徑依賴。然而，由于技術的快速更新和發展，技術依賴型檔案治理存在治理體系建設難度大、治理的可持續性和可靠性得不到保障等問題。此類型廣泛存在于非國有企業檔案治理領域。

3.2 典型案例——非國有企業檔案治理

技術的發展與應用對企業檔案治理效能提升作用顯著。在面臨檔案治理困境時，大部分企業首選高效的技術化解決方案，著重關注治理平臺建設、技術系統完善、專家人才參與度等技術性因素。[18]一方面，非國有企業具備更為敏銳的市場嗅覺，一旦市場上出現的新技術或新方法可能利于削減成本或提高收益，企業出于對效率的追求會積極嘗試應用。另一方面，我國檔案制度建設與檔案治理效能的緊密聯系主要體現在體制內檔案治理領域，非國有企業視角下的檔案治理存在一定程度的制度建設薄弱和制度缺位問題。換言之，非國有企業檔案治理中存在技術應用優勢與制度建設劣勢，這“一優一劣”導致了非國有企業檔案治理能力提升策略倒向重視技術、忽視制度的不平衡狀態。

技術依賴型檔案治理不僅難以實現檔案治理效能的最優化，還會導致技術崇拜和過度管控、技術碎片化等技術性風險。一方面，非國有企業過度關注新技術帶來的經濟效益，往往忽視技術倫理，容易引發隱私侵犯、數據泄露等風險；同時，技術創新、開發與應用成本高昂，不計成本的“技術大躍進”只會增加治理成本，進而削弱檔案治理效能。[19]另一方面，非國有企業檔案治理領域缺少統一的法規標準，不同企業運用不同的技術手段易導致技術和數據碎片化。技術的快速迭代發展不斷向制度建設提出新要求，企業檔案治理過程中暴露的問題也亟須制度發揮強力作用，而制度卻難以給出回應。技術依賴型檔案治理模式下，非國有企業對技術過分依賴，短期內雖能取得一定的治理效果，但忽視了技術與制度的協調發展，長遠看不利于檔案治理效能的升級。

4 “弱技術-強制度”下的制度依賴型檔案治理（C）

4.1 類型分析

制度依賴型檔案治理是“弱技術-強制度”結構中制度發展水平高于技術形成的結果。在此類檔案治理領域中，“弱”是相對于制度建設程度而言，并不意味著技術缺失或者絕對水平很低。在國家話語體系中，檔案治理體系由檔案制度及其運行環境要素構成，檔案治理能力是檔案制度執行力的集中體現[20]，制度與檔案治理具有不可割裂的緊密關系。在以科層制為理論基礎的政府機關中，檔案工作同樣建立在科層制基礎之上，其在體制、制度、原則等諸多方面，都與科層制的理論邏輯環環相扣。[21]因此，機關檔案治理中制度性因素較技術而言擁有較大優勢和影響力，這也使之成為制度依賴型檔案治理的典型代表。

4.2 典型案例——機關檔案治理

機關檔案治理中的制度依賴具有豐富的發展內涵和目標，始終堅持“制度—制度優勢—治理效能”和“依法治理”兩條制度建設向治理效能轉化的邏輯路線[22]，主要表現為重視治理制度和治理理念的系統性建設，以構建整體性、統一性、普遍性的檔案制度網絡為目標，強調制度應用和理念制約，以制度程序和治理流程為手段規制檔案治理中各主體的行為。從實踐層面來看，機關檔案治理更依賴制度建設驅動，輕視技術對促進制度實施的重要性，即使檔案制度建設中有提及以技術作為執行手段將制度優勢轉化為治理效能，但對新技術手段和治理工具的重視程度遠遠不夠。例如，新修訂《檔案法》增設的“監督檢查”一章中，只強調了傳統語境下的檔案監管方式，缺乏信息時代背景下檔案行政監管的相關條款，而單一的監管手段會降低多元主體監督行為的參與性和有效性。[23]

檔案善治需要完善且系統的制度規范，但過度強調制度建設也會導致制度治理僵硬、形式主義和“留痕主義”等治理弊端，長此以往不利于檔案治理效能的提升。[24]這主要體現在機關檔案治理領域中的正式制度和非正式制度兩個方面。其一，機關檔案治理對新技術的應用往往會考慮是否有相關制度與之配套，如果沒有，檔案部門一般持保守觀望態度。例如，電子文件單套制提出了十余年，試點單位越來越多，但機關檔案治理仍然對單套制持謹慎態度，導致機關檔案治理效能發揮在雙套制的“枷鎖”中受限。其二，機關檔案治理主體因制度依賴和約束，對技術發展和社會變化不敏感，在新技術更新方面往往會錯失先機。其二，機關檔案利用服務工作中存在著重藏輕用、重資政而輕公眾利用等固有理念，這些理念成為檔案治理能力提升、治理效能升級的思維障礙，反映在實際工作中表現為主體創新積極性不高、理念更新緩慢、對新技術的接納滯后等問題。

5 “強技術-強制度”下的理想型高效檔案治理（D）

5.1 類型分析

高效型檔案治理是技術與制度強強聯合、良性互動的結果。此類檔案治理實現了制度建設和技術應用的有機結合，強調制度重要性的同時，關注現代技術有機融入現有治理體系，最大限度發揮制度對技術的策勵和技術對制度的助推等正向互動作用[25]，促成技術與制度的高質量融合與統一發展。兩者的健康關系、良性互動催生出高水平的檔案治理效能，是檔案治理中“技術-制度”結構的理想狀態。

技術與制度良性互動是促成高效檔案治理的必要條件，這主要體現在兩個方面。其一，技術創新和應用是檔案善治的重要組成部分，技術變革在重塑治理結構、更新治理理念以及提升治理能力和協同能力中具有重要作用。[26]現代化的檔案善治需要科學、高效、透明的治理過程，而檔案治理流程再造無疑需要技術的支持。其二，制度建設是檔案善治的基礎和保障，這既是治理現代化發展的必然要求，也是我國檔案事業性質的必然指向。離開了制度監管和調控，技術的治理效能發揮則變得難以控制，而“強技術-強制度”良性互動關系可以有效創構技術與制度相互補充、縱橫編織的檔案治理機制。

理想型的檔案治理表現在三個方面：第一，檔案治理通過治理技術應用、技術平臺搭建、治理流程技術化管理等方式，將治理動力傳導至制度運行。同時，制度維度的思維統一、理念共識及政策貫通對治理行為產生約束和保障，技術與制度互制互促，在高位形成合力。第二，檔案治理中良好的技術基礎為技術創新做好鋪墊，技術更新迭代助推制度變遷，而制度的積極調適為技術創新提供穩定環境，并不斷拓寬技術應用的制度空間。第三，技術全面參與檔案治理并嵌入治理體系和組織系統，持續地將技術優勢轉化為治理優勢和組織績效；制度通過組織形式逐步將技術應用制度化，以提供技術高效運轉的合法性空間，從而統籌檔案治理，共同推進檔案治理能力提升和效能優化，如圖1所示。

5.2 典型案例——華為檔案數據治理

華為技術有限公司的檔案數據治理（以下簡稱“華為數據治理”）[27]，充分展現了當完備的治理制度體系與高新技術實現有機、合理、良性互動時，高效的檔案治理如何成為現實。華為數據治理的核心體現在數據治理框架圖中（見圖2），將這一框架拆析成制度和技術兩個模塊更能深刻理解華為的數據治理之道。制度模塊首先通過頂層設計統一認知思維，即數據是企業的戰略資產，其次梳理數據治理政策和標準，最后完善流程管理與組織保障。技術模塊中最醒目的是IT平臺保障，隱含的技術手段滲透在制度模塊中的每一個部分，其目的是依托信息技術確保數據治理標準化和規范化。華為公司利用技術平臺創建約束性數字代碼，強制要求所有的數據管理規則都在統一的治理平臺落地，從而達到數據治理融入技術實施流程的目標。[29]華為數據治理的實踐將技術與制度較好地融合在治理體系中，一方面提升了業務運作效率，另一方面夯實了企業有效內控的基礎，為業內數據治理提供了典范參考。

6 結 語

本文構建了檔案治理的“技術-制度”分析模型，基于檔案治理不同實踐領域，將檔案治理劃分為不同類型，分析了檔案治理場域中效能不一的現象，闡釋了檔案治理系統中技術與制度的組合關系，以深入檔案治理內部，剖析出各類檔案治理升級阻滯的關鍵難點，進而提出針對性的策略措施。

對于A類低效型檔案治理，應雙管齊下，強化技術與制度建設基礎，縮小與其他領域之間的差距，小步伐、快頻率提升檔案治理效能。針對B類技術依賴型檔案治理，更應注重制度建設，克服強調技術治理的路徑依賴，發揮技術創新倒逼制度變遷的功能，并擴大制度調適機制的彈性，主動優化制度建設環境。C類制度依賴型檔案治理效能升級需要削弱對制度的依賴性，擴大治理中技術應用的制度性空間，嘗試設計有利于技術創新和應用的制度規范。對于D類行業內較好地實現了技術與制度協調發展的治理案例，應當總結經驗，擴大成果推廣。

檔案治理的內在發展邏輯和運行機理具有復雜性和多樣性。本文基于“技術-制度”分析模型對檔案治理效能類型展開分析，試圖為我國面臨的檔案治理難題提供新思路和新方法，但對于各個類型的劃分和特征分析仍然是粗線條的，未來仍可從這一視角對檔案治理進行更深入而具體的探索。

*本文系國家社科基金一般項目“大數據背景下檔案數據管理創新研究”（項目編號：18BTQ092）階段性研究成果。

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