數字政府建設背景下檔案數據治理的內在邏輯與實踐進路

汪建軍

摘 要：我國數字政府建設已漸入新發展階段，新時期背景下探討檔案數據治理的路徑與方法具有突出的實踐意義。文章圍繞供需關系，分析數字政府建設背景下檔案數據治理的內在邏輯與現狀；從供需矛盾出發，分析數字政府背景下檔案數據治理的不足；從數據匯集流動、數據挖掘運用層面，提出數字政府建設背景下檔案數據治理的實踐進路。

關鍵詞：數字政府；數字政府治理；檔案數據

分類號：G270.7

The Internal Logic and Practical Approach of Archival Data Governance under the Background of Digital Government Development

Wang Jianjun

（ China Nuclear Power Engineering Co.， Ltd ， Shenzhen， Guangdong 518172 ）

Abstract： China’s digital development has gradually entered a new stage， and it is of outstanding practical significance to explore the path and method of archival data governance in the context of the new era. Focusing on the relationship between supply and demand， the internal logic and current situation of archival data governance under the background of digital government development are analyzed. Starting from the contradiction between supply and demand， this paper analyzes the shortcomings of archival data governance in the context of digital government， and puts forward the practical approach of archival data governance under the background of digital government development from the level of data collection， data flow， and data mining and application.

Keywords： Digital Government； Digital Government Governance； Archival Data

黨的十九屆四中全會首次提出“推進數字政府建設”，“堅持數據賦能”原則、“充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用”等需求比以往任何時期更為迫切。[1]《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》將“深化電子文件資源開發利用，建設數字檔案資源體系，提升電子文件（檔案）管理和應用水平”作為“加強重點共性應用支撐能力”的重點內容，突出檔案數據資源在數字政府治理中的基礎支撐地位。對此，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》亦有所銜接，指出檔案工作要主動融入數字政府建設。數字政府建設背景下，數字檔案精準化服務[2]、檔案制度構建[3]、檔案職能延伸[4]等問題受到學界關注，但尚無研究將數字政府與檔案數據治理問題相結合。由此，本文秉持檔案數據賦能數字治理的新使命[5]，探討如何有效銜接政府發展新形態需求，基于數字政府建設背景分析檔案數據治理的路徑與方法。

1 數字政府建設背景下檔案數據治理的內在邏輯

數字政府建設背景下檔案數據治理主要關注檔案數據治理過程及其成果如何賦能數字政府建設，其內在邏輯圍繞供需關系推進，外化體現為政策期求與反饋供給。

1.1 政策期求邏輯：持續跟進，細化拓展

數字政府建設的相關政策是政府治理思想方法的外化載體，體現著數字政府建設對檔案治理的相對宏觀靜態的需求。縱向來看，數字政府治理愈發依賴于規范化、體系化的數據，政策演進中亦能發現檔案數據正不斷參與數字政府治理之中。[6]以“政務公開”為切入點，可以發現檔案數據治理正不斷細化、拓展，從特定的檔案領域細化至精準的治理環節。

政策間斷松散期（1992—2002年），即數字政府建設初期，政策偏重宏觀指導，重要文件都未涉及具體的檔案數據。此后，隨著數字政府建設的不斷深入，各項政策的針對性逐漸強化，檔案數據立足“政務信息開放”“民生”的服務圖景顯化。政策發布低密集期（2002—2014年），對內，流動檔案數據的合法性開始得到關注，并在國家電子政務工程建設項目中發揮記錄監督作用；對外，檔案數據作為民生信息、文化資源的價值受到關注，“數字化”“開放”成為紙質檔案資源對接數字政府信息公開需求的主要做法。政策發布高密集期（2015—2019年），電子政務建設邁入“集約整合、全面互聯、協同共治、共享開放、安全可信”的“數據管理”新階段[7]，檔案數據治理面緊隨政府簡政改革和數據技術運用的深入，拓展至社會、醫療等領域，并積極服務于數字政府治理。檔案數據及其管理系統的參與和證據合法性都先后得到定論，數字政府對數據的規范化、體系化要求日漸提高。政策發展新時期（2020年—至今），中央深入推進檔案數據開放，2021年全國政務公開領導小組名單中首次出現國家檔案局領導[8]，對檔案數據的政策安排基本符合數字政府加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用的原則。總體來說，檔案數據本身的治理、開放是提升數字政府治理效能的重要一環，對照數字政府建設要求，關注政府系統內部檔案數據體系建設、挖掘利用，是數字政府建設背景下實施檔案數據治理的主要邏輯。

1.2 反饋供給邏輯：關注民生，各有側重

數字政府建設進程中，檔案治理始終面向政府民生服務等場景。開放公共數據、建立電子檔案是建設數字政府的兩大重點任務[9]，自20世紀90年代起，檔案部門持續參與“三金工程”“政府上網”“互聯網+政務”等數字政府建設實踐，并開展了綜合化有效探索。從內部來看，檔案長期作為控制工具用于組織治理，在數據時代其控制精度、廣度要求適應性提高。從外部來看，檔案數據治理強調采用協同路徑治理數據，鼓勵檔案部門以公眾需求為中心，依托數字政府體系或數字檔案館系統，傳輸原始檔案數據或檔案數據產品，以服務數字政府不斷開放的信息共享格局。例如，江西省數字檔案館依托江西檔案云中心與7個應用系統開展政務服務類電子檔案接收、查檔等工作。[10]總體來看，檔案部門重視檔案數據賦能場景與領域的豐富及拓展，在面向企業服務、基層治理、決策宣傳等方面都取得了相應的成效。但在調研31個省份后，發現檔案部門信息服務在數字政府平臺中仍處于服務力度較弱的狀態。[11]

立足行業建設的橫向政策是檔案部門考慮數字政府需求后的供給形式之一。現階段，各省檔案事業“十四五”規劃緊靠數字政府治理各有謀劃，側重點各不相同。通過檢索、分析各省對標出臺的“十四五”規劃文本發現，山西省、甘肅省等關注開放環節檔案數據與政府信息公開的協調性；湖北省、江西省、山東省、北京市等聚焦檔案數據服務，重視檔案數據、數據服務在區域內外的共享與供給；遼寧省、浙江省、云南省等側重檔案數據的集中歸檔、規范管理、安全保存；湖北省、江西省、黑龍江省關注檔案數據系統、平臺建設與對接。此外，各省規劃細致程度也存在差異，新疆維吾爾自治區、西藏自治區、遼寧省、陜西省僅提出輔助政府決策的建設目標，浙江省的規劃則較為詳盡，在資源數字化、有效存儲、安全防護等方面都做出相應指示。檔案部門的數據治理工作走向基本符合政府數字化轉型的要求，并隨著數字政府建設各項工作的推進調整治理方法，積極利用數字政府平臺發揮自身的民生服務功能。然而，檔案數據治理與數字政府建設在政策層面仍存在接口較寬的問題，實踐層面的針對性服務等問題有待深入探索。

2 數字政府建設背景下檔案數據治理的供需沖突

數字政府建設新階段，異常重視數據融匯、共享開放與開發，對檔案部門數據治理的要求也基本符合該目標，匯集資源開展體系建設、不斷挖掘推進資源開發利用成為檔案數據治理的重中之重。

2.1 檔案數據流動速度較為緩慢

數字政府數據是一個快速流動的活躍體系，檔案數據是其中的重要組成部分。國家數據局成立后，檔案數據供給將面臨合流競爭的生存發展環境。國家數據局的成立意味著政府對數據資源的整合和管理更加重視，來自不同領域、不同系統的數據將在共同的平臺上融合，形成更綜合、全面的數據資源。檔案數據也由此與其他數據源相互連接，為政府決策和公共服務提供更多維度和深度的揭示、研判，從而促進更智能化的政府運作。檔案數據較高的價值密度和較強的價值活性[12]顯現均依賴于其流動性。因此，打破數據壁壘是數字政府建設背景下檔案數據開展治理的必由之路。但檔案數據自身生存環境條件不算上佳，數據數量增長規模膨脹、數據質量不合規、標準不規范等問題頻出。此外，由于檔案數據兼有憑證、參考決策、預測、資產等價值，其中可能包含敏感信息，需要在流動、存儲等各項環節對檔案數據實施高于其他類型數據的安全措施。檔案數據治理涵蓋多個部門、數據源和系統，導致數據整合和共享的流程相對復雜，難以實施。

2.2 檔案數據治理服務面向的領域相對狹窄

檔案數據治理是以檔案數據功能、價值發揮為導向的動態行為過程。數字政府建設將檔案視為一種重要資產，以應用賦能為導向，強調領域、場景有效牽引，實現檔案資源價值轉化是協調檔案數據治理各個環節的主要邏輯。盡管數字政府建設強調應用賦能，但檔案數據治理的應用領域仍相對狹窄，存在一種“檔案”對“檔案”的現象，即只有在明確需要檔案數據時，才會關注和利用它們。導致該現象的原因主要有三點：一是檔案數據多源復雜，具有較高的對口價值，使得其應用場景更為專業化、特定化；二是在數字政府建設中，相較于更具緊迫性、更加活躍、更易獲取的實時數據、交易數據等數據類型，檔案數據只有在特定需求下才會被考慮；三是政府業務對后端數據關注不足，相關部門對檔案數據價值和應用場景認知不明確，檔案部門數據服務主動拓展意識不足。由此觀之，尋求檔案數據治理立命顯身的基點，并以此推動突破阻滯尤為關鍵。

2.3 檔案數據治理服務面向的場景不夠突出

以亮點服務場景為靶向開展數據治理，是數字政府建設背景下檔案數據治理實現價值、獲取資源、不斷發展的重要路徑。服務場景方面，盡管檔案數據治理大力關注數據開放、共享利用，但總體而言，檔案服務場景仍以民生為主，并未出現較大的拓展創新，多為線下場景的線上轉移，未能有效體現檔案數據蘊含的歷史、經濟等價值。檔案數據治理通常側重于整理、存儲和保護數據，亟須發揮創新精神與思維，打破傳統管理模式的限制，將思維延伸至數據的創新應用。服務方式方面，檔案部門通過提供查檔接口或相關系統模塊對接、協同等方式服務數字政府建設，尚未規模化開展精準服務。隨著數字技術的深入運用，政府內部組織、職能發生變化，集中式的數據中心、政務數據管理機構將與常規部門機構并存，虛擬化的政府形態將與實體機構共生，算法審查、首席數據官等與數據治理相關的崗位職能將成為檔案數據重要服務對象。檔案數據治理應緊隨需求調整方向，積極協調數據采集、分類等前端環節，為其提供針對性的接口調用、數據訂閱、下載等服務，為數字政府建設供給跨界、跨時、跨場景、跨業務的職能聯動靈活服務，從而不斷彰顯其價值。

3 數字政府建設背景下檔案數據治理的實踐進路

本文基于數字政府建設背景，從數據匯集與挖掘運用兩個建設重點出發，分析檔案數據治理以安全流動帶動整體建設、利用決策服務緊扎服務基點、賦能內外突出治理亮點的實踐進路。

3.1 建構數據匯聚網絡，強化數據內外供給

促進數據安全流通。數字政府及其改革受阻于需求、系統、管理、服務碎片化，強化數據安全流動、破除數據孤島是數字政府建設的重中之重。加強和改進檔案數據安全流通工作，需以“總體國家安全觀”為指導，在技術上利用區塊鏈等技術解決數據要素脫漏、安全內容隱私泄露、數據安全傳輸匯聚等問題；在制度上健全檔案數據流通審查制度，構建合理可行的檔案數據規范流通模式，以《中華人民共和國數據安全法》為指導，協助數字政府頂層規范制度建設，構建縱橫交錯的數據流通整合網絡；在行動上把握政府機構非實體化發展、構架虛擬空間新格局的機遇，扮演好數據、數據規則供給者的角色，推動檔案數據價值的長期發揮。

國家數據局組建背景下，檔案數據流動呈現出向內向外的雙頭流動趨勢。在內部端，可依照數字政府治理需求匯聚檔案信息，對照滿足檔案數據全周期真實性、完整性、可用性和安全性目標，綜合理論、技術、規范等要素，建構可控制數據內容、規模、類型、風險的防護體系，從而為數字政府治理提供可靠的信息生態，安全驅動檔案及其他數據的橫縱流通。在外部端，貫徹數據共生共用理念，利用智能審核、智能合約等技術促進可開放數據內容、控制權的智能開放，規范數據獲取主體、方式、條件、行為；向外輸送檔案數據及其衍生產品，推進檔案數據協同管理；以檔案元數據標準為抓手，強化數據質量，推動政府部門間的數據流動；強化技術、標準研究，借助歸檔標準前端控制數據質量，提升數據間的互操作性與協調性。

3.2 構建治理示范案例，循證協同檔案數據

檔案部門應采取相關舉措，改變檔案數據應用領域狹窄、“需要檔案數據才關注”的現象。一是鼓勵檔案部門與其他部門和機構合作，尋找新的應用場景；二是加強對政府決策者及公眾的宣傳和教育，提高其對檔案數據潛在價值的認知；三是積極推動檔案數據應用示范項目建設，并推廣其成果，向政府部門和公眾展示檔案數據治理的價值。

大數據時代，數字政府貫徹“循數決策”理念，高度重視數據的決策價值。檔案數據作為累積性的高價值密度結構化數據，是高質量的決策數據。對此，檔案部門可建設優化檔案數據決策智庫，以檔案專題數據庫為重點，篩選技術類數據、平臺類數據、核心決策數據，分層對接數字政府治理的底座、中層與高層。在決策智庫的基礎上，嘗試以精準感知、聚類、測量、滿足和監測的決策需求為導向，依托循證技術，聚合各類現象數據，分析細化治理議題，將治理決策按照決策內容重要性、時間等排列組合，遵照“有證知證用證”和“無證創證用證”的循證準則，開展數據甄選、歸類及證據整合。[13]此外，準確定位公眾需求，確定決策治理的基本方向，收集、提取、建構社會場景中的原始檔案數據，形成可推演、可體驗的數據場景和數據庫存，為決策過程提供依據，為決策結果提供論據支撐。

3.3 推動治理賦能內外，提升政府服務水平

數字政府建設背景下，以公民為中心的精細化治理，目的在于為社會和公眾提供更高效、優質、個性化的公共服務。大數據時代，政府系統內外互動強化，公民表達社會治理訴求已成為常態，如何將分散化的個體訴求組織為正式完整的治理議題，豐富數字政府建設形式與內容，是亟須解決的問題。檔案數據內容內外兼具，是溝通公眾與政府服務建設的數據橋梁，以“場景拓展”作為檔案數據治理的服務場景，不失為一種思路。一方面，如民生檔案等與公眾生活息息相關的數據，蘊含了社會中人民最根本的需求導向、價值取向、發展方向，也內在包含了社會自身發展存在的矛盾、問題、需求和方向。[14]不僅如此，檔案機構在后現代背景下對少數族群數據的關注研究以及檔案機構遺存的巨量管理數據，有助于數字政府解決歷史遺留問題和現實技術、治理等疑難。另一方面，網絡平臺痕跡的檔案化收集、管理，也可幫助數字政府治理內容細化、方式革新，建構科學畫像，了解民意并精準反饋，協助拓展政府治理場景。

關注檔案數據生產價值發揮。隨著國家對數據要素市場化配置系列改革的持續推進，數據作為新的生產資料，經開放或授權后可以進入市場交易。在政策框架下，檔案部門可以利用多源數據的融合開發，向數據要素市場提供可交易的數據產品與服務，開辟檔案數據價值實現的更多空間。[15]數字政府治理模式下，政府數據開放和利用成為有機連接數字政府、數字經濟與數字社會的重要紐帶，遵循公開為常態、不公開為例外的原則，改變單向、低效的數據供給服務現狀是實現數據增值性運用，創造社會財富的重要環節。在此背景下，檔案數據治理從“利用檔案”向“賦能利用”轉變，即從提供數字（化）檔案向提供檔案數據發展，持續開放檔案數據，并使其具備可計算、可編輯制作、可建立索引等能力，賦能公眾的再利用[16]，是檔案數據治理各個環節應當共同關注的問題，是檔案數據賦能內外的重要形式，也是提高政府數據服務能力的重要助益。

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