行政訴訟檢察監督制度的改革闡述分析

李 丹

遼寧名望律師事務所，遼寧 沈陽 110013

隨著司法體制改革的不斷深化，2017 年修正的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）對行政訴訟檢察監督制度作出了具體規定。但是，從行政訴訟檢察監督實踐工作來看，仍然在行政訴訟檢察監督方式、案件受理、行政訴訟審判、行政訴訟執行等方面存在一些問題，難以滿足新時代下行政檢察監督的新要求。為此，我國要基于法治國家建設高度，積極推進行政訴訟檢察監督制度改革，強化檢察機關法律監督職能履行。

一、行政訴訟檢察監督制度的現實意義

（一）有利于完善行政檢察監督體系

行政訴訟檢察監督是我國檢察監督機制中涉及群眾切身利益最廣泛的檢察監督職能，是制約和監督行政權力、形成完善監督體系的重要環節。我國行政監督體系分為內部監督與外部監督，審計、檢查和復議屬于內部監督，檢察機關監督屬于外部監督，與具有自我糾錯功能的內部監督相比，檢察監督更加重視保護社會公共利益，強化對行政機關行使職權合法性的約束。通過深化行政訴訟檢察監督制度改革，能夠有效解決行政訴訟中的若干問題，進一步完善我國行政檢察監督體系。

（二）有利于促進依法行政

行政權是我國權力配置中滲透于人民群眾社會生活各個方面的權力，權力越集中越容易滋生腐敗問題，對民眾權益造成損害。行政機關是執行各項行政法規規章的主體，行政機關擁有龐大的工作人員隊伍，其中個別工作人員存在不作為、亂作為的現象，未能依法履行自身職權，阻礙著依法行政的實現。而通過深化行政訴訟檢察監督制度改革，能夠發揮出檢察機關的監督職能作用，約束行政機關人員的日常工作行為，倒逼行政機關人員依法開展行政工作，有效遏制違法亂紀現象，形成對行政執法的外部監督制約機制，促進行政機關依法行政。

（三）有利于維護司法公正

行政相對人的合法利益在受到侵害時，可通過行政訴訟途徑尋求救濟和保障，借助行政審判維護合法權益［1］。但是，在行政訴訟中存在著個別審判人員徇私枉法、執法不嚴、裁判不公等問題，而僅依靠法院的內部監督約束機制也不足以保證審判權的公平行使。同時，從行政機關與行政相對人的地位上來看，行政機關享有國家法律賦予的行政權力，行政相對人處于被管理地位、服從地位，兩者在地位上存在較大差距。一旦法院審判權依附于行政權，則導致行政相對人的合法權益無法受到保護。為此，深化行政訴訟檢察監督制度改革，讓檢察機關為處于弱勢的行政相對人提供救濟，并對行政訴訟進行全面監督凸顯其必要性，有利于約束審判權的依法行使，維護司法公正。

二、行政訴訟檢察監督制度存在的問題

（一）檢察監督方式問題

現行《行政訴訟法》對檢察機關監督行政訴訟案件的方式作出了具體規定，即行政抗訴與檢察建議書兩種方式，但是在檢察監督工作實踐中，這兩種監督方式卻存在一定的執行短板。在抗訴監督方面，現行法律法規僅對檢察機關的抗訴職能作出原則性規定，缺少操作細則，使得抗訴職能履行缺乏明確依據。同時，檢察機關只有在法院判決生效后經過審查發現存在違法違規情形時才能履行抗訴職能，且抗訴職能只能由上級檢察院履行，不僅增加了上級檢察院的工作量，而且還可能無法得到期待的抗訴結果。在檢察建議書方面，這種監督方式相對柔和，常作為協同監督手段，行政機關或法院在收到檢察建議書后常常拖延時間，或在限期內不作出正面答復，影響檢察機關在行政訴訟中的監督權威性［2］。

（二）行政訴訟案件受理監督問題

現行《行政訴訟法》采用列舉法明確界定法院受理與不予受理行政訴訟案件的類型，可讓法院受理人員直接引用法條決定是否受理行政訴訟案件，避免因主觀判斷影響受理結果。但是，在行政訴訟案件的受理中，列舉法的適用范圍較窄，使得部分行政訴訟案件無法進入到訴訟程序。如，行政機關常用行政裁決手段進行執法，產生了大量的行政裁決類案件，按照現行法律規定，行政裁決類案件不能進入行政訴訟程序。如果行政相對人在行政裁決中受到權益損害，是無法通過行政訴訟法律途徑得到權益保護的。在行政訴訟案例受理范圍的影響下，使案件受理程序缺乏檢察機關的參與，無法履行檢察監督職權。

（三）行政訴訟審判監督問題

行政訴訟審判監督是行政訴訟檢察監督制度的核心，鑒于我國現行法律法規的規定，檢察機關須遵循謙抑原則，由行政相對人提起申訴后才能參與審判監督，且在作出審判結果后啟動再審程序，使得行政訴訟審判監督具有鮮明的事后性特征。受監督事后性的影響，占用了行政訴訟雙方過多的時間，造成司法效率偏低。同時，如果經過再審程序后改變原判決，則會削弱法院終審裁決的司法權威，動搖人民群眾對法律權威性的信仰。

（四）行政訴訟執行監督問題

行政訴訟檢察監督的目的是實現權力制衡和約束，保障行政相對人在法院裁判中的合法訴求得到滿足。但是，從我國行政訴訟執行層面來看，存在著生效判決執行難、亂執行的情況，影響訴訟當事人訴求的最終實現。如果行政機關在法院判決后未能有效執行或拒絕執行生效判決，則會降低政府在人民群眾心中的公信力，以及動搖法律在人民群眾心中的權威性，迫使行政相對人失去對法律的信心，尋求法律之外的解決途徑。

三、行政訴訟檢察監督制度的改革建議

（一）拓展檢察監督方式適用范圍

在行政訴訟檢察監督制度改革中，要進一步完善行政抗訴、檢察建議書的監督內涵，拓展監督方式的適用范圍，以維護檢察機關在行政訴訟監督中的權威性［3］。具體完善建議如下：一是拓展行政抗訴適用范圍。建議在法律層面明確檢察機關既有權對行政訴訟一審程序提起抗訴，也有權對二審程序以及行政訴訟再審程序提起抗訴，擴大檢察監督范圍。同時，在行政抗訴中執行平級抗訴，允許基層檢察院承擔一部分抗訴職責，提高行政訴訟案件的檢察監督效率，實現司法資源的優化配置；二是拓展檢察建議書適用范圍。建議在法律層面明確規定檢察建議書適用于行政訴訟受理程序、審判程序、裁判結果、審判人員違法行為等多種情形，增強檢察建議書的監督效力；三是明確檢察監督的法律后果。國家應將檢察建議、檢察意見以及糾正通知書的法律后果司法解釋，納入到行政訴訟檢察監督制度內容中，為檢察機關開展行政訴訟監督工作提供制度依據。

（二）完善行政訴訟受理程序監督

行政訴訟案件受理是行政相對人通過法律程序維護自身利益的起點，也是依法處理行政爭議、行使法院自由裁量權的首要環節，必須引起檢察機關的高度重視。在行政訴訟檢察監督制度中，應讓檢察機關參與到行政訴訟案件受理環節中，促使案件依法進入行政訴訟程序與司法程序，確保在案件受理環節對處于弱勢地位的行政相對人進行救濟與支持［4］。具體建議如下：一是明確行政訴訟檢察監督范圍涵蓋行政訴訟案件的受理與立案過程，檢察機關審查人民法院受理行政訴訟案件的情況，對人民法院應立而未立，且未作出不予受理裁定的行政訴訟案件發出檢察建議，督促人民法院受理案件；二是如果檢察機關在行政訴訟案件受理環節發現行政機關人員或人民法院審判人員存在阻撓案件依法受理的行為時，則向相關人員的所在單位發出檢察建議，要求所在單位針對檢察建議中所提出的內容開展調查，并作出處理結果，將處理結果反饋給檢察機關。通過在行政訴訟案件受理環節依法執行監督程序，不僅能夠破解案件受理難題，強化外部檢察監督職能，而且還能夠保障檢察機關與人民法院共同抵抗行政機關施加的壓力，維護司法公正。

（三）完善行政訴訟審判程序監督

在行政訴訟審判監督中，檢察機關要在不干擾法院審判獨立性的基礎上，全面檢察監督審判程序［5］。雖然現行《行政訴訟法》對行政訴訟審判案件有關事項的監督作出了規定，但是在審判程序方面的監督規定仍需完善。具體的完善建議如下：一是明確規定行政訴訟案件訴訟程序瑕疵和審判程序違法的監督職權，對不影響案件定性的訴訟程序瑕疵情形，檢察機關向法院發出檢察建議。對不影響案件定性的審判程序違法情形，檢察機關向法院發出糾正違法通知書；二是明確規定法院對行政訴訟案件作出的裁定和決定納入到檢察監督范圍內，包括行政訴訟進程中有關財產保全、中止訴訟、先予執行等事項，都置于檢察機關的全面監督中，以保障行政行為相對人的合法權益；三是明確規定檢察機關對行政訴訟中行政機關的行政行為監督內容，保障行政相對人與行政機關在法律地位上趨于平等。當行政機關不履行、慢履行或消極履行應當履行的職權與義務時，如果此類行政行為對行政相對人權益造成損害，則由檢察機關采取監督措施，督促行政機關履行職權與義務。如果行政機關在行政訴訟程序中存在違法行為，則檢察機關可以調查核實情況，向行政機關的上級主管部門發出糾正違法通知。檢察機關也可以就此情況向法院提出申請，由法院依法處理。

（四）完善行政訴訟執行程序監督

行政訴訟判決執行是評價司法裁決成功與否的重要衡量依據，反映了行政機關與行政相對人對司法裁判的信服度。在行政訴訟執行程序中，檢察機關要履行監督職權，監督行政訴訟判決的執行過程，徹底解決執行難、亂執行的問題，保障行政相對人的權益不受侵害。具體的完善建議如下：一是明確檢察機關在行政訴訟執行中的監督職能定位。當行政機關不履行生效判決時，檢察機關向行政機關發出糾正通知書或檢察建議書，要求行政機關于規定期限內向檢察機關作出答復。如果自糾正通知書或檢察建議書發出后，行政機關仍然不履行生效判決，且未向檢察機關作出答復，則檢察機關向該行政機關的上級主管部門通報此情況［6］。針對已經造成嚴重社會影響的情況，檢察機關可采取強制措施處理相關負責人。針對情節惡劣且已經觸及刑法的情況，檢察機關可依法追究相關負責人的刑事責任；二是明確非訴執行監督職能。在非訴執行中，存在著法院辦理行政非訴案件效率低、執行不到位等問題，影響立法目標的實現。為解決此類問題，需在行政訴訟檢察監督制度中將非訴執行程序納入監督范圍內，對法院執行情況進行監督，針對未執行情況發出檢察建議。在監督過程中，如果檢察機關發現違法犯罪線索，則要將線索證據及時移交到有關機關進行立案偵查；三是明確檢察機關在行政訴訟執行程序中的暫緩執行申請權。檢察機關要提高辦案水平，暢通案件信息收集渠道，做好與法院的協調工作，當發現行政訴訟案件的雙方當事人存在惡意串通、損害國家利益、損害社會公共利益的行為時，則可向法院提出暫緩執行申請，提高法院對暫緩執行申請的采納率。

（五）完善行政訴訟檢察監督保障權

在行政訴訟檢察監督制度改革中，要賦予檢察機關保障性權力，以提高檢察監督的工作效率。具體建議如下：一是賦予檢察機關在行政訴訟中的參與權，檢察機關在尊重法院獨立審判的基礎上參與行政訴訟全過程，提出檢察建議；二是賦予檢察機關在行政訴訟中的調卷權與閱卷權，便于檢察機關詳細了解行政訴訟案件，作出客觀、公正、合法的檢察結果；三是賦予檢察機關在行政訴訟中的取證權，使檢察機關可以依法調取被訴行政機關的多項證據材料，避免出現被訴行政機關偽造證據或銷毀證據的情況。

綜上所述，行政訴訟檢察監督制度改革有利于維護行政訴訟雙方當事人的合法權益，促使行政相對人與行政機關在行政訴訟中處于同等的法律地位，深入推進依法行政與司法公正建設。在行政訴訟檢察監督制度改革中，要進一步拓展檢察監督方式適用范圍，完善行政訴訟受理程序、審判程序以及執行程序監督職權，并且賦予檢察機關在行政訴訟中的監督保障權，從而確保行政訴訟檢察監督工作依法順利開展。