陸海統(tǒng)籌下近岸海域環(huán)境保護(hù)法律問題研究
——以膠州灣為例

耿佳薇

青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266061

一、陸海統(tǒng)籌原則內(nèi)涵及要求

（一）陸海統(tǒng)籌原則的內(nèi)涵

陸海統(tǒng)籌一般是指將陸地、海洋這兩個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理［1］。從海洋環(huán)境保護(hù)的角度來看，陸海統(tǒng)籌原則是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》中不可或缺的重要原則之一，即把陸地與近岸海域的生態(tài)環(huán)境看作一個(gè)有機(jī)整體，從而建立起協(xié)調(diào)有序的法律保護(hù)機(jī)制。這一原則促使陸地和海洋——兩個(gè)原本分屬于不同部門管理的主體互相影響、互為依托。在這一過程中，兩者之間勢必會(huì)發(fā)生要素交換，因此不同的部門之間需要相互配合、綜合治理陸海生態(tài)環(huán)境。

（二）陸海統(tǒng)籌原則的要求

在陸海經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的今天，陸海串聯(lián)已經(jīng)成為主流，統(tǒng)籌管理成為必經(jīng)之路。陸海統(tǒng)籌原則不僅是陸海環(huán)境總體布局的指導(dǎo)原則，對近岸海域的環(huán)境保護(hù)也提出了具體要求。良好的生態(tài)環(huán)境是近岸海域發(fā)展建設(shè)的本底支撐，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化濱海大都市可持續(xù)發(fā)展的基本保障。因此，對海岸帶生態(tài)環(huán)境管控的探索，對青島及周邊城市的發(fā)展意義重大［2］。

1.平衡陸海環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

近岸海域的優(yōu)勢在于豐富的港口資源和漁業(yè)資源，沿海城市依托此類優(yōu)勢，發(fā)展諸如旅游、航運(yùn)、捕魚等各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，而且沿海地區(qū)的城市化進(jìn)度無疑領(lǐng)先于內(nèi)陸地區(qū)。青島也是歷史悠久、發(fā)展迅速的沿海城市之一，城市化水平在山東省內(nèi)超過省會(huì)城市濟(jì)南占據(jù)第一位。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢必加劇近岸海域的環(huán)境破壞。青島沿海地區(qū)的開發(fā)導(dǎo)致膠州灣海岸線變化、近岸海域生物多樣性減少、海洋污染問題出現(xiàn)。因此國家近年來大力開展治理污染、環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作，旨在表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的堅(jiān)決態(tài)度。環(huán)境保護(hù)的要求也被增設(shè)進(jìn)了大大小小多項(xiàng)法條之中。例如，在《中華人民共和國民法典》的總則編中就規(guī)定：民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，平衡陸海環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系不僅是貫徹陸海統(tǒng)籌原則的要求和環(huán)境法的精神體現(xiàn)，更是國家貫徹環(huán)保工作這一決定的具象化表達(dá)。

2.協(xié)調(diào)部門分工與合作

我國的陸地和海洋分屬于不同的管理部門。陸地即沿海城市的管理和法律糾紛當(dāng)然歸屬于當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府和司法機(jī)關(guān)管轄，而近岸海域因海岸線分布的原因可能歸屬于不同的行政區(qū)域管轄，海事糾紛有時(shí)還需要海事法院的介入。由此看來，陸海聯(lián)動(dòng)勢必帶來多個(gè)部門之間的交互，牽扯多種法律法規(guī)的應(yīng)用，并且繁雜的部門體系在解決同一問題時(shí)也會(huì)出現(xiàn)工作效率低下等問題。所以，就近岸海域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)來說，十分需要不同部門之間友好協(xié)作、共商共議、協(xié)調(diào)一致解決陸海領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)的法律問題。此外，近岸海域的海岸線通常穿過多個(gè)城市，多個(gè)行政區(qū)劃之間法規(guī)存在差異，在資源分配和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面出現(xiàn)的法律問題難以在多個(gè)行政區(qū)劃之間達(dá)成統(tǒng)一的意見，此時(shí)各區(qū)域間的司法領(lǐng)域管轄及合作也顯得尤為重要。

二、膠州灣的環(huán)境概況

膠州灣作為青島的母親灣，作為入海口，同時(shí)有南膠河、大沽河等注入，海水營養(yǎng)豐富，是山東重要的水產(chǎn)區(qū)。除此之外，膠州灣港闊水深，風(fēng)平浪靜，海水終年不結(jié)冰，是天然的優(yōu)良港灣，在青島城市發(fā)展的道路上起到了舉足輕重的作用。近年來，青島及周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然影響到了膠州灣的海域生態(tài)環(huán)境，并出現(xiàn)以下三個(gè)比較明顯的環(huán)境問題。

（一）海域面積與納潮量持續(xù)減小

因城市發(fā)展需要填海造陸并以此來建造港口和開展養(yǎng)殖業(yè)，膠州灣在過去的幾十年間海域面積減少了三分之一。納潮量因濕地面積和海域面積的減小也持續(xù)下降。近岸海域水體流速變緩，水體交換能力也隨之下降，由此導(dǎo)致海灣的淤泥堆積，生態(tài)環(huán)境惡化、養(yǎng)殖和旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。在我國海洋管理部門的嚴(yán)格管控之下，多年來愈演愈烈的圍填海趨勢似乎已經(jīng)得到遏制。

（二）水污染嚴(yán)重

膠州灣地處山東境內(nèi)，被山東半島環(huán)繞在內(nèi)，除青島以外，也不可避免匯集了濰坊等多個(gè)城市的污染物，膠州灣的水質(zhì)也因此富營養(yǎng)化嚴(yán)重、赤潮頻發(fā)。2008 年膠州灣滸苔的暴發(fā)就是非常典型的例子。水污染的來源廣泛，污染成分復(fù)雜多樣，多種污染物最終流入膠州灣，造成了極為嚴(yán)重的環(huán)境問題；同時(shí)膠州灣的西南部為黃島油碼頭，是中國三大專用原油輸出碼頭之一，這里也曾發(fā)生過原油泄漏事件，造成了嚴(yán)重的海洋污染［3］。

（三）生物災(zāi)害頻發(fā)

近年來，膠州灣出現(xiàn)了大量海星等其他因富營養(yǎng)化出現(xiàn)的生物，這一生物災(zāi)害對當(dāng)?shù)氐乃a(chǎn)養(yǎng)殖行業(yè)產(chǎn)生了一定的危害。除氣候和海星的繁殖習(xí)性這兩個(gè)因素之外，導(dǎo)致海星災(zāi)害的另一重要原因是海岸養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展及污水排放導(dǎo)致的海洋生態(tài)環(huán)境變化。膠州灣水質(zhì)的營養(yǎng)鹽、水溫、pH值等各種水文因子的變化為海星提供了適宜繁殖生長的條件，目前雖然有人提出用化學(xué)的方法進(jìn)行治理，但治理難度較大，而且容易造成對生態(tài)系統(tǒng)的二次危害［4］。

三、膠州灣環(huán)保治理的立法現(xiàn)狀及法律困境

（一）膠州灣環(huán)保治理的立法現(xiàn)狀

青島作為沿海重要中心城市、濱海度假城市和國際港口城市，海洋環(huán)境的重要性不言而喻。就全國來看，青島在海洋環(huán)境保護(hù)立法這方面一直走在前列。歷史上，青島為保護(hù)膠州灣的海洋環(huán)境，頒布了眾多相關(guān)法律法規(guī)：最早有20 世紀(jì)90年代頒布的《青島市海岸帶規(guī)劃管理決定》（1999年修正），該決定首次明確了膠州灣的管理機(jī)構(gòu)為青島市海岸帶規(guī)劃管理委員會(huì)；近年來，隨著國家對海洋環(huán)保治理的重要性程度認(rèn)識(shí)不斷加深，山東省和青島市也陸續(xù)頒布了例如《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》和《青島市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，這兩部法規(guī)的頒布為開展膠州灣環(huán)保治理工作提供了法律支撐；除此之外，為更加全面且具體地保護(hù)膠州灣的生態(tài)環(huán)境，青島于2014 年9 月1 起開始實(shí)施《青島市膠州灣保護(hù)條例》。由此可以看出，青島針對膠州灣近岸海域的環(huán)境保護(hù)十分重視，配套的法律法規(guī)的跟進(jìn)也較為迅速。

（二）膠州灣環(huán)保治理的法律困境

目前，同全國其他近岸海域一樣，對膠州灣的環(huán)境保護(hù)這一領(lǐng)域還存在著法律法規(guī)不完善、環(huán)境保護(hù)方面管理混亂、司法救濟(jì)不足等常見問題。其中，法律法規(guī)的不完善主要是海洋新興產(chǎn)業(yè)例如海洋生物技術(shù)等立法滯后所導(dǎo)致的；環(huán)境保護(hù)方面管理混亂主要表現(xiàn)在管理部門眾多，因環(huán)境問題受損一方求助無門，或者手續(xù)繁雜導(dǎo)致的效率低下等問題。其中主要原因在于近岸海域的法律糾紛涉及不同機(jī)構(gòu)的管轄范圍，需要部門之間協(xié)商合作。因?yàn)槲覈鴽]有獨(dú)立的環(huán)保法庭，如需處理類似海洋水污染之類的普通民事糾紛案件或者公益訴訟案件，司法過程中會(huì)出現(xiàn)司法效率低、執(zhí)行困難、法官專業(yè)知識(shí)欠缺等問題，救濟(jì)力度不足。

四、陸海統(tǒng)籌原則下的膠州灣環(huán)保治理路徑

（一）建立陸海綜合管理機(jī)制

前文中陸海統(tǒng)籌原則的要求中提到，要協(xié)調(diào)部門分工與合作。因此，設(shè)置陸海綜合管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)是必不可少的，同時(shí)，其級(jí)別必須高于陸地與海洋管理機(jī)構(gòu)，在解決近岸海域的法律糾紛時(shí)，如在過程中出現(xiàn)分歧，最終決策權(quán)可以歸屬于該機(jī)構(gòu)，如此可以盡量避免因結(jié)論分歧導(dǎo)致的工作效率低下、公民權(quán)益救濟(jì)不及時(shí)等問題。除此之外，我國現(xiàn)有沿海地區(qū)的行政部門工作分散，在執(zhí)法過程中只有上下聯(lián)通，難以做到左右互通，這在一定程度上也降低了行政管理的效率。建立陸海綜合管理機(jī)制，對于保障近岸海域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展具有積極的作用，同時(shí)又能緩解因行政部門之間的職能交叉錯(cuò)亂、相互之間溝通不及時(shí)而造成的效率低下的問題。

綜上，建立陸海綜合管理機(jī)制對海岸帶規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一安排，創(chuàng)建能夠進(jìn)行統(tǒng)籌管理的部門機(jī)構(gòu)等措施，對協(xié)調(diào)行政部門間職責(zé)及解決近岸海域的環(huán)境問題具有十分重要的積極作用。

（二）組建陸海管理的統(tǒng)一司法隊(duì)伍

近岸海域的環(huán)保治理法律問題需要專門法律機(jī)關(guān)的專業(yè)人員解決。我國想在短期內(nèi)成立獨(dú)立的環(huán)保部門不太現(xiàn)實(shí)，可以先組建一支專門從事解決環(huán)境治理法律問題的司法隊(duì)伍，作為先鋒部門參與到解決環(huán)境保護(hù)問題的司法工作中去。這樣的司法隊(duì)伍同時(shí)具備靈活性和專業(yè)性，幫助法院解決與環(huán)保治理相關(guān)的法律糾紛等司法實(shí)踐問題。除此之外，與專業(yè)司法人員一樣，近岸海域的執(zhí)法人員也可以獨(dú)立出一支專門解決海域環(huán)保治理問題的隊(duì)伍，在出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)可以作出類似迅速關(guān)停懲治污染源企業(yè)或其他的環(huán)保行動(dòng)，并與環(huán)保司法隊(duì)伍形成有效對接，同時(shí)幫助法院收集環(huán)境污染的相關(guān)證據(jù)等等。以上舉措有利于提高辦案效率、有效提升司法人員和執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，以司法實(shí)踐推動(dòng)環(huán)保治理相關(guān)法律法規(guī)的完善。對執(zhí)法隊(duì)伍人員的要求是，具備專業(yè)的法律素養(yǎng)和處理各種執(zhí)法問題的能力，尤其是具備處理環(huán)境違法問題的經(jīng)驗(yàn)。即使有專職的近岸海域執(zhí)法隊(duì)伍，仍然無法避免在執(zhí)法過程中會(huì)出現(xiàn)多機(jī)關(guān)職權(quán)沖突的問題。例如，在跨區(qū)域行政執(zhí)法時(shí)的協(xié)調(diào)，以及在陸地源頭污染中涉及的其他的機(jī)關(guān)職權(quán)沖突等等。故而在執(zhí)法層面亦應(yīng)當(dāng)綜合協(xié)調(diào)多個(gè)部門機(jī)關(guān)、建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制、提高執(zhí)法效率。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)

陸海統(tǒng)籌原則不能僅僅局限于我國的環(huán)境法中，僅就這一條文來說，是抽象的，在環(huán)境法中表現(xiàn)為一種原則、一種傾向，而非強(qiáng)制性的條款。如果要把這一原則應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境保護(hù)和司法實(shí)踐中，勢必要將這一原則轉(zhuǎn)化為分散于不同法律部門的具體法條。例如，陸海統(tǒng)籌原則在地方性法規(guī)和行政規(guī)章中可以具象化為精細(xì)劃分各部門的管理區(qū)域、嚴(yán)格執(zhí)法、向上負(fù)責(zé)。完善公眾參與機(jī)制：一方面，提高公眾對于環(huán)境保護(hù)問題的參與意識(shí)。對涉及重大環(huán)境影響的近岸海域開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)舉行公開聽證，做到充分聽取公眾意見。青島市域內(nèi)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分意識(shí)到公眾參與的重要性，通過各種方式調(diào)動(dòng)群眾，例如可以通過流媒體、電視、線下宣講等各種形式。另一方面，公眾參與包括公眾參與決策和公眾參與監(jiān)督兩種情況，借鑒其他政務(wù)公開的流程，保障公眾參與環(huán)境保護(hù)決策的全過程，既可以起到監(jiān)督政府機(jī)關(guān)工作的作用，又可以一定程度上提升公眾的環(huán)境意識(shí)，如此可以使公眾真正意識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源是需要我們每個(gè)人共同努力的。

五、結(jié)語

膠州灣近岸海域生態(tài)環(huán)境的改善對周邊地域尤其是對青島來說刻不容緩。就目前看來，膠州灣在環(huán)保治理方面還存在著實(shí)踐和理論上諸多的法律困境，因此，緊跟國家立法的腳步、堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌原則這一方向，落實(shí)建立陸海綜合管理機(jī)制、組建海陸管理的統(tǒng)一司法隊(duì)伍、完善公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)等各項(xiàng)陸海統(tǒng)籌舉措不僅是完善膠州灣綜合治理機(jī)制的理論支撐，也是海域開發(fā)與沿海城市發(fā)展的指導(dǎo)方針。城市的發(fā)展需要健康環(huán)境的保駕護(hù)航，經(jīng)濟(jì)水平的增長離不開環(huán)保工作的開展。構(gòu)建完善的陸海綜合治理機(jī)制、完善環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)是膠州灣發(fā)展綠色、可持續(xù)的海洋經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生良好社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑，同時(shí)也能為新時(shí)代統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局貢獻(xiàn)出法治力量。