淺談信用監管賦能特種設備行政許可
——以特種設備自我聲明承諾換證為例

李景振 譚明波 藍 麒

（中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

黨的二十大報告指出“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革。”[1]同時，國家近些年持續強化信用監管，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“健全以‘雙隨機、一公開’監管和‘互聯網+監管’為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，推進線上線下一體化監管”[2]的現代化監管路徑，特種設備領域從2019年至2023年的《特種設備安全監管工作要點》提出持續加強信用監管，但信用監管屬我國首創，仍處于探索階段，本文結合特種設備自我聲明承諾換證，總結信用監管的積極成效，同時提出需要提高和改進的措施和建議。

1 行政許可概述

我國行政許可制度緣起于20世紀改革開放后經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉型，發展于21世紀初我國加入WTO承諾行政權力行使和法治建設與WTO及發達國家的接軌，自此我國開始行政許可改革的探索[3]。黨的十八大以來，黨中央提出“四個全面”戰略布局，行政許可制度改革邁入新時代。

1.1 行政許可項目

行政許可是政府依據法律、行政法規、國務院決定等管理經濟社會事務的重要手段。2022年1月10日，國務院辦公廳發布《關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（2022年版），確定行政許可事項共計996項，隨著國家機構改革以及法律法規的修訂，2023年2月28日，國務院辦公廳再次發布《法律、行政法規、國務院決定設定的行政許可事項清單（2023年版）》的通知（國辦發〔2023〕5號），許可事項減少至991項。本文以2022年版許可事項作為統計樣本，其中國家市場監督管理總局（以下簡稱總局）許可事項31項，特種設備許可事項7項。

1.2 典型行政許可模式

按照黨和國家有關政策和制度安排，對保障人民群眾生命、財產等安全的重點領域的“三品一特”（即市場監管領域的食品、藥品、重點工業產品和特種設備）實行重點監管，特種設備行政許可事項7項，見表1。

“三品一特”行政許可依照法律法規的要求實行分類、分級管理模式，政府部門發布相關《目錄》，如《工業產品生產許可證管理的產品目錄》《國家重點監管醫療器械目錄》《特種設備生產單位許可目錄》等，分類、精準地明確監管對象的范圍，分級、清晰地界定監管部門的權責，同時分類分級監管與信用監管相輔相成，更加有效地配置有限的監管資源。

1.3 特種設備行政許可現狀

特種設備是人民生活以及社會經濟發展中必不可少的設備設施，廣泛用于生產、生活、化工、交通、電力、建筑等各領域。特種設備具有結構復雜、交變載荷、易燃易爆、破壞性較大等特點。隨著我國經濟社會高速發展，特種設備的數量呈逐年增長趨勢，政府監管和技術機構檢驗的資源與設備增速不平衡。截至2022年底，全國特種設備總量達1 955.25萬臺，共有特種設備生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）和充裝單位75 689家，共有特種設備檢驗檢測機構4 845家，持證5 021個[4]。據總局特種設備行政許可辦公室（以下簡稱許可辦）初步統計，截至2023年4月全國共有檢驗人員（含型式試驗和鍋爐水（介）質）約5.3萬人、無損檢測人員約10.6萬人。由此看出，我國有限的特種設備檢驗檢測人員與龐大的設備數量存在“人機比”嚴重失衡的問題，同時有限的監管力量在保障安全方面存在很大挑戰。在監管和檢驗資源有限的情況下，如何實現保障特種設備安全、促進經濟社會發展的目標和根本任務，更好地發揮政府作用，成為政府監管部門亟待解決的重大問題之一。特種設備信用監管就是解決這一困境的有效途徑之一。

2 信用監管概述

2.1 信用監管的含義

隨著我國步入21世紀并成功加入世界貿易組織（WTO），我國的市場經濟體制進入快車道，提出了社會信用體系的概念。有學者總結，“信用監管是指以現代社會治理和信用管理理論為指導，以法律法規標準規范為依據，以信息（數據）為基礎，以數字技術為支撐，以信息共享、分級分類和精準智能監管為手段，由多元主體參與的社會協同共治制度。”[5]信用監管是一項科學有效的新型政府治理舉措，對提高企業誠信意識和特種設備安全水平，強化企業的主體責任意識，加快安全信用體系建設，促進經濟社會又好又快發展具有十分重要的意義。

信用監管是我國獨創的新型監管機制，隨著我國數字時代的飛躍發展，借助信息化手段使我國的信用監管水平已躍居世界前列。從制度層面看，2022年中共中央國務院印發了《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》，各地方和國務院相關部委也出臺了各類信用體系建設的法規；從監管機制看，形成了對市場要素的政府部門信用監管、行業組織信用自律、第三方機構信用服務等模式；在標準建設方面，已經形成了由國家強制標準、國家推薦標準、地方標準和團體標準等構成的全方面的標準體系；在某些領域的社會治理方面，如拖欠資金的“老賴”寸步難行的信用監管理念已深入人心、“掛證”行為讓相關人員得不償失。按行業領域分，信用監管在市場監管、海關、交通運輸等少數領域應用較為廣泛，而其他領域則應用較少。

2.2 特種設備信用監管

2016年至今國家對信用監管體系的建立到加快推進做出了明確要求，建立了誠信意識、信用約束、守信激勵、失信懲戒等制度，“三品一特”、安全生產等重點領域均建立了法規規章體系。從2021年至2023年的《特種設備安全監察與節能監管工作要點》以及《特種設備安全與節能事業發展“十四五”規劃》等可以看出，總局對特種設備領域的信用監管要求也在逐步完善和提高。

信用監管至今已應用近十年，而且國家越來越重視信用監管并在多個領域取得了積極成效，總局對信用監管賦能特種設備安全監管的要求也在逐年提高，信用監管融合特種設備安全監管勢必推動特種設備安全監管的高質量發展。信用監管現已應用于特種設備監管各環節，例如在特種設備生產單位鑒定評審工作中，發證機關以“雙隨機 一公開”原則確定鑒定評審機構，但是隨著市場主體的規模愈加龐大，有限的鑒定評審力量與巨大的評審任務不對稱，鑒定評審機構的質量管理體系、管理制度、鑒定評審人員專業水平等直接關系鑒定評審的工作質量，影響許可結果以及特種設備的安全質量。傳統的監管手段不適應新時代特種設備的新發展階段，為進一步提升特種設備安全水平，解決監管突出的問題，信用監管推動監管效能得到進一步提升。

3 自我聲明承諾制度

3.1 概述

特種設備是我國獨有的稱謂，特種設備安全與節能監管也是具有中國特色的制度安排，特種設備安全信用亦沒有標準定義，有研究人員通過引申相關概念，歸納出特種設備安全信用是指特種設備領域相關主體，在特種設備制造、安裝、使用、維保等環節，嚴格按照安全法規、規范標準及管理制度的要求，保持特種設備使用安全性的信任水平。簡言之，即相關主體履行安全要求、促進設備安全的意愿和能力體現。承諾，在《辭海》中定義為允諾、當事人一方同意要約的意思表示。如：承諾兌現，實踐自己的承諾。

綜上，特種設備安全信用承諾，可歸納總結為特種設備相關主體承諾履行特種設備相關法律法規的規定并予以兌現的過程。目前，特種設備安全信用承諾機制主要應用于特種設備生產和充裝單位許可的免評審換證、檢驗和檢測人員資格認定的免考換證、作業人員資格認定的復審合格等。

3.2 生產和充裝單位自我聲明承諾換證

2019年2月18日，總局發布《市場監管總局關于特種設備行政許可優化準入服務和加強事中事后監管措施的公告》（2019年第8號）（以下簡稱8號公告），首次通過政府文件明確“自我聲明承諾換證”的概念和基本要求，主要包括以下4個方面：1）在行政許可周期內沒有被處罰、發生責任事故、產品安全質量及投訴問題的情況；2）具備相應的持續生產業績；3）在許可證書屆滿前，向發證機關提交承諾持續滿足許可條件要求，可以申請免評審直接換證；4）不允許連續2個許可周期申請免評審直接換證[6]。2019年5月13日，總局發布TSG 07—2019《特種設備生產和充裝單位許可規則》（以下簡稱許可規則），對特種設備生產和充裝單位的自我聲明承諾換證規定了具體要求，許可規則的具體要求與8號公告保持一致，即滿足上述4個方面的具體要求，可以向發證機關提交承諾文件后申請免鑒定評審直接換證。

初步統計，2019年6月1日許可規則實施至2023年3月，總局實施許可的行政許可事項中以自我聲明承諾換證的單位共計365家，見表2。從表中可以看出，按許可項目的數量排在前5名的依次為場（廠）內專用機動車輛制造、壓力管道設計、壓力管道元件制造、壓力管道安裝、大型游樂設施制造等；從申請數量的年份看，依次是2020年、2021年、2022年、2019年；從申請數量看，2019年下半年開始實施自我聲明承諾換證故實為半年數據，2020年和2021年數量基本持平，2022年因總局實施《市場監管總局關于特種設備行政許可有關事項的公告》（2021年41號）（以下簡稱41號公告）對行政許可項目進行了合并及下放[7]故較前兩年減少約32%，2023年因上一持證周期辦理自我聲明承諾換證的單位尚未到期換證加之第一季度申請較少故僅為個位數。

表2 自我聲明承諾換證單位情況

通過分析以上統計數據，總結出自我聲明承諾制度在以下方面起到了積極作用。

1）優化監管資源，有效提升效能。按正常許可程序（即申請、受理、鑒定評審、審查與發證），鑒定評審安排3～5名鑒定評審員工作3～5天，此外，在鑒定評審過程中申請單位所在地的特種設備安全監管部門需派1名特種設備安全監察員進行現場監督，按照平均1家申請單位4名鑒定評審人員和1名監察人員4天完成鑒定評審工作計算，365家通過自我聲明承諾換證的單位共可節約1 825個人力資源、1 460天的時間資源。上述監管資源便可投入到專項監督、重點監督等領域，有效地提升了監管效能。

2）助企紓困解難，釋放市場活力。有關研究統計，我國特種設備與二、三產業關聯較為密切，我國平均每億元GDP的經濟增長就有20臺特種設備的貢獻。365家自我聲明承諾換證的單位包括我國煉化和煤化工裝備制造的龍頭企業、國際領先的鍋爐制造單位以及位列世界前列的起重機械制造單位等。如粗略估算365家單位3年多共生產1萬臺特種設備，將為GDP貢獻500億元。這些僅是國家局許可范圍的單位的貢獻，如加上各省級許可的自我聲明承諾換證單位，自我聲明承諾換證制度實施以來釋放了巨大的市場活力并為我國經濟社會增長作出了巨大貢獻。

3）發揮政府作用，落實企業主體責任。自我聲明承諾換證制度體現了政府優化營商環境的積極作用，提供了企業實踐信用承諾的路徑與便利，對信用良好、無產品安全質量問題和法律糾紛的企業實施包容審慎監管，發揮政府宏觀管理的作用。企業在做出承諾的同時，勢必提高主體責任意識，加強履諾。政府做好事中事后監管，如承諾的跟蹤、違諾的懲處等。在良好信用的基礎上，政府分類、科學監管，企業為社會創造效益的同時提高影響力，構成良好的政商生態環境。

3.3 人員資格免考換證和復審合格

區別于特種設備生產和充裝單位的通過自我聲明承諾的方式獲得免評審換證，特種設備檢驗和檢測人員的換證方式是免考換證，作業人員的復審方式是復審合格。

TSG Z8002—2022《特種設備檢驗人員考核規則》、TSG Z8001—2019《特種設備無損檢測人員考核規則》均明確了特種設備檢驗、檢測人員資格證書有效期為5年，如上次為初次取證或考試換證的人員，符合相關條件，即可申請免考換證。相關條件包括：不存在隱瞞有關情況、提供虛假材料、考試違紀作弊、執業公示單位與實際工作單位不一致，未發生被吊（撤）銷證書以及檢驗（檢測）工作違規行為和責任事故等不良信用的情形。此外，TSG Z6001—2019《特種設備作業人員考核規則》同樣將特種設備作業人員在持證期間沒有違章作業、未發生責任事故等信用狀況作為復審合格的重要條件之一。

上述舉措體現了個人承諾和信用監管的約束力作為許可的重要前提條件。但同時也存在一些問題，筆者在調研新疆特種設備行政許可改革工作的過程中，人員考試機構反映考生報名后不參加考試的占40%～60%，究其原因是考試不收取任何費用，對本來就不富裕的財政撥款在一定程度上造成了政府的財政資源浪費，建議將人員考試包括報名納入信用監管范圍。利用信用監管手段杜絕隨意報名、考試缺考的現象，對惡意違諾行為嚴厲懲處，如3年內不能參加檢驗檢測人員資格認定的考試。

3.4 典型行業自律的信用約束

特種設備行業協會在特種設備安全監督管理中發揮著重要作用，《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱特設法）第九條規定，“特種設備行業協會應當加強行業自律，推進行業誠信體系建設，提高特種設備安全管理水平。”

中國特種設備檢驗協會（以下簡稱中國特檢協會）根據行業特點，參照國際同行做法，經業內各檢驗檢測機構共同協商約定形成行業內部管理規則，制定了《特種設備檢驗檢測人員執業注冊管理辦法》（以下簡稱管理辦法），對檢驗檢測人員執業行為進行了嚴格規定，其中“執業人承諾恪守行規和職業道德準則”深刻體現了信用承諾的重要性，管理辦法同時落實特設法“檢驗、檢測人員不得同時在2個以上檢驗、檢測機構中執業”的規定。另外，為促進特種設備無損檢測行業誠信自律體系建設，解決無損檢測行業“掛證”等行業亂象，中國特檢協會編制了《特種設備無損檢測行業自律公約（試行）》，要求從業人員恪守誠信執業原則，樹立正確的職業道德觀。

中國特種設備安全與節能促進會（以下簡稱中特促進會）以進一步提高鑒定評審質量、保證特種設備安全以及保障特種設備安全的根本任務為目的，為規范特種設備鑒定評審人員執業，組織編寫團體標準《特種設備鑒定評審人員執業導則》，規定鑒定評審人員在從事鑒定評審工作時，應嚴格遵守“七不得”的行為規范，并要求鑒定評審人員在工作中做出《特種設備鑒定評審工作廉潔聲明》的承諾。

以上2家行業組織制定了制度或標準文件，建立了管理系統（檢驗檢測人員管理系統、特種設備鑒定評審人員管理系統），以信用承諾為基礎，約束相關特種設備執業人員的執業道德、行為規范。

3.5 特種設備證后監督檢查

2022年5月26日，總局發布的《特種設備安全監督檢查辦法》第十六條規定“上一年度自我聲明承諾換證的特種設備生產和充裝單位作為證后監督檢查重點單位名錄”，所以表2中的單位應全部納入證后監督檢查范圍。

通過走訪調研中國特檢協會、中特促進會等2家總局委托的組織開展證后監督檢查的行業組織，基本了解監督檢查的重點檢查對象、檢查方式、檢查內容以及發現的主要問題等，同時，從總局網站查詢2020—2022年特種設備證后監督檢查情況通報，歸納總結特種設備生產單位的監督檢查情況，見表3。從表中可以看出，監督檢查的數量、注銷許可和限期整改的數量都在逐年減少，主要影響因素是41號公告對特種設備行政許可項目進行了精簡、合并以及下放至省級許可機關。主要問題包括資源條件（人員、工作場所、設備設施、技術資料及法規標準等）、關鍵過程（生產和充裝過程）、管理（質量管理體系的建立及實施）和產品安全性能等方面。處理措施主要包括以下3個方面：1）下一許可周期不允許申請自我聲明承諾換證；2）抽查發現的問題在換證評審時將進行重點檢查；3）嚴肅查處違法違規行為，加大監督檢查和執法力度，并及時將抽查檢查、行政處罰信息按有關規定歸集到信用監管平臺，實施聯合懲戒。

表3 2020—2022年特種設備生產單位監督檢查情況

4 自我聲明承諾制度與企業安全信用

黨的二十大報告指出“弘揚誠信文化，健全誠信建設長效機制”[1]的最新要求。自我聲明承諾制度在推動誠信社會建設、促進特種設備安全監管職能轉變、優化營商環境等方面起到關鍵作用，同時，企業安全信用是自我聲明承諾換證的基礎，兩者相輔相成，缺一不可。

4.1 自我聲明承諾制度的積極作用

自我聲明承諾制度從誕生至今經歷了“地方試點—中央認可—全國推廣和依托文件—政府規章—行政法規”[8]的發展路徑。自我聲明承諾制度的主要積極作用如下：1）助推誠信社會建設、聯通政府與企業并建立起穩固的互助互信的政商關系，為特種設備生產單位履行社會責任和贏得良好信譽營造了良好氛圍，此外通過政府法規規制，引導特種設備生產單位遵守法規、遵守承諾，進而推動特種設備生產單位落實主體責任以及行業自治水平；2）通過實施自我聲明承諾制度，將特種設備行政許可事前審批逐步向事中事后監管方向轉變，減少權力尋租、滋生腐敗的空間，改變政府傳統的“重審批、輕監管，重管理、輕服務”的現象，促進政府職能從管理型政府到服務型政府的積極轉變，塑造政府與企業的親清政商關系；3）自我聲明承諾制度通過依法簡化許可程序、優化審批服務等方式，極大便利了市場主體的準入，節約企業的時間成本，符合條件的企業可以在極短的時間內獲得許可，從而達到優化營商環境和激發市場主體的活力的目的。

4.2 企業安全信用的重要性

企業通過向政府和社會做出信用承諾，在自我聲明承諾換證過程中獲得了免評審直接換證的政策便利，在許可有效期乃至更長的持續時間內無違紀違法、安全事故、法律糾紛等情況，樹立企業的良好信用形象，進而證明企業的信用是安全可靠的。企業的良好安全信用，1）可以獲得政府監管部門的認可，享受相應的政策紅利；2）通過不斷完善守信制度及機制，良好的信用勢必贏得市場與消費者的青睞；3）通過信用策劃、實施、檢查和改進不斷提升企業管理水平、構建良性循環的管理生態，進而保障特種設備產品安全質量。

4.3 自我聲明承諾制度與企業安全信用的融合

自我聲明承諾制度實施近四年來，基本建立行政許可相對人的信用信息歸集、分類監管、信息公開，并與市場準入、分類監管和聯合獎懲的融合與聯動。企業安全信用直接影響自我聲明承諾的許可結果，只有良好的企業信用才能獲得便利的市場準入；自我聲明承諾制度的核心內容即信用分類監管，特種設備證后監督檢查對以自我聲明承諾換證的單位實施全覆蓋監督檢查，監管機構依據市場主體的企業安全信用等級水平采取差異化的監管措施，對信用不安全或安全水平較低的單位實施重點檢查，發揮信用規制的威懾力，迫使行政許可相對人履行合規義務；信用承諾與信用分類監管的協同監管機制是信用聯合獎懲，監管過程中應追究企業虛假承諾的失信責任，主要做法包括將有關失信信息在“國家企業信用信息公示系統”公示、列入嚴重失信主體名單等。

5 結論和建議

通過回顧行政許可制度和信用監管機制，總結得出特種設備信用監管為深化行政許可改革奠定堅實基礎，突出信用監管是有效解決“人機比”嚴重失調、化解監管挑戰的重要實現路徑，有力證明信用監管賦能特種設備行政許可的重要作用。

自我聲明承諾制度極大便利行政相對人，從實踐過程中發現的突出問題應完善：1）自我聲明承諾制度的依據為政府規范性文件、安全技術規范等，應盡快以法規形式將成果固定下來，建立國家層面法規支撐。2）自我聲明承諾制度的核心是行政相對人的承諾，而促使承諾人做出真實承諾則需要強有力的信用監管手段，如分級分類監管模式，對良好信用相對人實行“無事不擾”、對不良信用記錄相對人施行重點監管等。

為提高特種設備安全監管水平，提出以下具體實現路徑的建議：1）完善特種設備信用監管法規標準體系，加快制定信用監管的專項特種設備安全技術規范，為信用約束、守信激勵、失信懲戒、信用修復（申訴）等提供法規依據。2）開展特種設備領域包括設備、人員、單位等相關信息的歸集、統計、分析、共享、評價、分類、分級等信用管理的規則、方法的研究。3）加強信用監管與行政許可結果、鑒定評審、檢驗檢測機構質量管理等融合與協同，形成高效的監管合力。4）推進“國家企業信用信息公示系統”與“特種設備安全監管平臺”的有機融合，合理配置特種設備安全監管資源，把有限的監管力量向失信單位和人員傾斜，提升監管效能。5）加強跨部門聯合信用監管合力，充分發揮信用監管在配置監管資源方面的積極作用。