嵌套結構的生產：城鄉融合新機制
——以廣清經濟特別合作區為例

蔣明華

（1.東莞城市學院，廣東 東莞 523419；2.澳門理工大學，澳門 999078）

高品質城鄉中國格局的形成與維系，需要發揮高能量城市空間的作用。21世紀以來，中國的城鄉關系呈明顯的階段性特征，以中共十六大提出“以統籌城鄉發展為手段解決農業農村農民問題”為標志，可將2002—2016年視為城鄉統籌發展階段；以中共十九大提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”為標志，可將2017年以來視為城鄉融合發展階段（張英男 等，2019）。在城鄉統籌發展階段，國家通過各種措施吸引農民積聚于鄰近農村本土的新城、新區、產業園和特色小鎮等城鎮空間，實現“就近城鎮化”（劉文勇 等，2013）。就近城鎮化因其自由選擇和守地發展特征，優化了城鎮化布局，奠定了大中小城市和小城鎮協調發展的基礎（李強 等，2015）。但由于農民并未完全融入城市，就近城鎮化具有較強波動性，而提高其經濟累積水平與所處城市消費水平之間的匹配程度，能強化其在城市留下來的意愿。因此，在城鄉融合階段，需發揮核心城市的作用：或者將中小城市或小城鎮直接并入核心城市（張英男 等，2019），實現直接城鄉融合；或者增強核心城市高能量空間對中小城市和城鎮的溢出和輻射，不斷提高后者為農民提供就業和增收的機會（張英男 等，2019），促進城鄉融合。

目前，通過核心城市實現直接城鄉融合的方式受到限制。中小城市或小城鎮直接并入核心城市，以實現直接城鄉融合的方式主要有2種。一是撤鎮或撤縣（市）設區。將周圍的鎮或縣（縣級市）撤并為市轄區，直接并入核心城市，通過公共設施和社會服務一體化實現城鄉融合（殷潔 等，2013）。但該方式要求被撤對象與核心城市交界，并且中央政府對于撤縣設區的把控也越來越嚴格，中華人民共和國國家發展和改革委員會（2022） 在印發《2022 年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》的通知（2022）中明確提出，“慎重從嚴把握撤縣（市）改區，嚴控省會城市規模擴張”。二是管轄權轉移的特別合作區。核心城市與欠發達區域跨界興辦特別合作區，并獲得其事實行政管轄權，以此實現鄉村與城市跨界融合。但該方式目前僅見于深汕特別合作區。因此，直接并入高能量城市空間的城鄉融合方式受到限制。

在此背景下，“嵌套結構”發揮重要作用。由于直接融入高能量城市空間受限，很多中小城市和小城鎮紛紛在其轄區內劃定范圍與高能量城市跨界興辦各種合作區，以便將核心城市的功能區延伸到合作區。由于延伸而來的功能區擁有的經濟管理權限級別往往較合作區所在行政區的行政級別高，從而形成高尺度功能區嵌套低尺度行政區的社會空間，即嵌套結構（embedded complex）（蔣明華，2022）。如廣（州）清（遠）經濟特別合作區是國家級高新區廣州開發區嵌套清遠部分鎮級行政區，深（圳）河（源）特別合作區實驗區是深圳經濟特區嵌套河源部分行政區。通過嵌套結構，中小城市或小城鎮吸納核心城市跨界產業轉移帶來的資本輸入，享受高能量城市的制度紅利溢出，在自身經濟活力提升的同時，也增強對農民就近城鎮化的吸附能力，促進城鄉融合。作為一種空間重疊現象，因其靈活性和漸進改革的特點，嵌套結構已成為一種重要的城鄉融合方式。目前，學者主要是從多尺度空間重疊在區域路徑創造過程中的作用（劉云剛等，2013；蔣明華，2022）、依賴空間與交互空間重疊所導致的制度形態塑造（馬學廣 等，2017）以及城鎮化過中正式和非正式空間重疊的運用（Wu,2016；黃柔柔 等，2020；王豐龍 等，2021）等方面對空間重疊現象進行研究，但對城鄉融合背景下嵌套結構的作用和機制等方面的研究還有待深入。

廣清經濟特別合作區的發展經歷了2 個階段：廣東順德清遠（英德）經濟合作區階段和廣清經濟特別合作區階段。在后一階段，廣州開發區嵌套在清遠部分鎮級行政區上，形成高尺度國家級高新區重疊低尺度鎮級行政區的嵌套結構。從空間生產的角度看，嵌套結構的生成不僅涉及到中國特有的柔性區劃調整現象，還涉及不同城鄉融合階段行動者采取的空間生產策略。對其進行研究，既能豐富了中國城鄉融合的手段，也有利于拓展中國行政區劃的理論內容。因此，本文以廣清經濟特別合作區為例，首先梳理空間生產機制，然后從行動者角度構建空間生產機制模型，以此為框架分析廣清經濟特別合作區的發展，最后從城鄉融合空間生產的視角分析嵌套結構的生產機制。

1 空間生產機制模型

從20 世紀70 年代開始，針對于傳統社會學對時空復雜性的忽視，有學者將空間要素納入社會學的研究。列斐伏爾（Lefebvre, 1991）的“空間生產（the production of space）”理論標志著社會學研究的“空間”轉向，空間被視為不同利益群體博弈的結果，是社會實踐的產物。此后，政治經濟學派率先展開空間生產機制的研究。其中，哈維（Harvey, 1991） 從資本循環的角度，提出資本累積（capital accumulation）和時空修復（time-space fix）理論。而描述資本在不同空間上解構和重構的再領域化（reterritorialization）理論（Brenner, 1999）和描述權力在不同層級主體間重新分配及其空間影響的治理重構理論（Macleod et al., 1999），成為重要的解釋工具。不過，政治經濟學派對資本的關注超過社會實踐和制度，導致其空間生產機制并不適合分析具體的空間現象。在這方面，之后發展起來的TPSN（領域-地方-尺度-網絡）模型和ASID（動力-結構-制度-話語）框架更具解釋力。

1.1 多維度的TPSN模型

多維度社會空間方法對空間生產的描述伴隨著一系列的空間轉向。在20 世紀80 年代早期，隨著空間分工和區域經濟結構調整研究的深入，“地方（Place）”被理解為多種關系的組合，地方化是指這種組合在某個區域的根植性（Massey, 1984）。在80年代末，空間生產研究發生“領域（Territory）”轉向，其焦點是資本跨區域流動，突出空間中各種行政界線的消褪甚至消亡（Agnew et al., 1995）。到90年代，為了解釋資本主義重組和政府變革如何重新調整全球、國家、區域和地方原有關系，出現“尺度（Scale）”轉向。這類研究認為，尺度重構（rescaling） 包括尺度構建和尺度跳躍2 個過程（Swyngedouw et al., 2002），影響各種社會空間組織在等級關系上的（再）分化。進入新世紀，空間研究再次向“網絡（Network）”轉向，更加強調網絡狀的空間互聯，如商品鏈、治理系統和城市間關系等（Amin, 2002）。

雖然經歷多次空間轉向，但空間生產機制并未因此而顯得清晰或明確。相反，每次轉向的結果不過是將某個維度定為空間生產的唯一首要維度，忽略其他維度的作用。研究者逐漸認識到社會空間轉向的局限性，以及從多維度角度解釋社會空間關系的必要性，也呼喚構建空間生產機制的多維度方法。以Neil Brenner（2004）為代表的新國家空間（New State Space）理論學者們率先響應，并提出TPSN 模型。該模型說明：具體的社會空間維度（如尺度）其實質是行動者用以實現其目的的策略工具，每一個社會空間維度既是影響其他維度的結構原則，也是受其他維度影響的構成領域（Jessop et al., 2008）。

TPSN 模型反映多維度社會空間視角其實是一種認識論的構建過程：空間維度的地位是動態變化的，不同的社會力量為了獲得特殊優勢會突出某維度的地位。但TPSN 模型只描述社會空間發生了“哪些”變化，卻并沒有說明這些變化“為何”以及“如何”發生。另外，話語（Discourse）是影響空間生產的重要因素（馬學廣 等，2016）。但如果將其作為TPSN中并列的一個維度，話語將與其他4個維度在內容上發生重疊；而如果將其作為TPSN4個維度的前因變量，則話語對其他維度具有統領作用，因此構建的模型不過是一次新的空間轉向。正由于這種矛盾，導致現有的多維度方法忽略對話語的研究。

1.2 行動者視角的ASID框架

人是社會空間變革的根本原因，為了說明社會空間變化“為何”以及“如何”發生，需要研究行動者的行為及其影響。從該角度入手，Moulaert等（2016）提出ASID框架模型。該模型認為，對空間生產過程的描述必然涉及到如下過程因素：推動或干擾空間生產進程的動力（Agency）、作為動力作用基礎和對象的結構（Structure）、調節結構與動力之間關系的制度（Institution）以及影響以上三者及其互動的話語（Discourse）。

在ASID 模型中，動力指能直接或間接地帶來自然或社會變化的有意義的個體或群體活動。本文將動力定義為不同行動者為了突破結構束縛而采取的具有戰略意圖的行動。結構指在短期內個體或集體行動難以改變的自然或社會現實。結構的本質是限制動力“在較短時期內”的能量（Jessop, 2005），即，結構決定了行動者不能做什么。本文的結構就是束縛城際跨界合作的各種社會空間約束。制度是存續較長的約束和機會的集合。由于其包含了約束與機會2個方面，所以，制度既可能是結構的補充物，也可能是結構的破壞者。本文的制度指為了突破結構限制或鞏固這一突破，而被行動者采用的各種慣例、做法、規則和機制的組合。話語是共同感覺形成和意義創造的產物，對動力、結構和制度都具有影響。本文將話語定義為對某種重要空間戰略的論證、解釋和宣傳。

與TPSN模型并列空間維度的做法不同，ASID模型從過程的角度串聯空間生產的4 個過程因素。但該模型卻并沒有給出動力（A）、結構（S）、制度（I）和話語（D）4 個因素之間具體的邏輯關系。Jessop（2005）提出，空間生產的主要意義就是采用新的制度來突破社會空間結構的約束?；诖?，本文認為ASID 模型中各維度間的關系為：空間生產是在高尺度話語的動員下，行動者通過累積足夠的動力以形成新的制度，突破現有社會空間結構約束并鞏固該成果的過程。

雖然，ASID 模型可以回答空間變革是如何發生的，但卻只籠統回答誰發動了變革（行動者），并未涉及到行動者目的、策略等核心問題?；诖?，本文采用關鍵事件法將廣清經濟特別合作區的發展分為2個階段，采用ASID模型進行實證分析，以驗證以下觀點：1）空間生產是行動者在高尺度話語的動員下，采取各種行動以突破社會結構限制并使其成果制度化的過程。2）多維度方法認為具體的空間維度的本質是行動者的策略工具，與此類似，空間生產中的角色類型也是行動者的策略工具，即行動者可根據其目的扮演不同的空間生產角色，采取不同的空間生產策略。

2 廣清經濟特別合作區的發展歷程

廣清經濟特別合作區（Guangzhou-Qingyuan Special Economic Cooperation Zone, GQSEZ）的前身是廣東順德清遠（英德）經濟合作區，2018 年，合作區在名稱、范圍和主辦方3方面都發生重要變化，可據此將其發展分為前后2個階段。由于該劃分與中國城鄉協調發展的2個階段基本吻合，因此，廣清經濟特別合作區的發展也可分為城鄉統籌發展和城鄉融合2個階段。為了行文方便，將廣東順德清遠（英德）經濟合作區簡稱為“雙德合作區”，將城鄉融合階段的廣清經濟特別合作區簡稱為“廣清合作區”，而“廣清經濟特別合作區”特指包括上述2個階段的合作區。本文根據政府公開信息并參照報紙報道，分析廣清經濟特別合作區的發展歷程。

2.1 城鄉統籌發展階段

為了優化產業和區域經濟結構，廣東省于2008年提出產業和勞動力“雙轉移”戰略，目標之一是在省內欠發達地區建設示范性大型產業轉移園。為了推進“雙轉移”戰略，廣東打造“區域合作”話語，提出要發揮不同區域的優勢，實現合作共贏新局面。在該話語的動員下，英德劃定英紅和橫石塘2 鎮的部分區域與順德共建雙德合作區。合作區的目的是承接順德部分產業轉移，該階段的主要障礙是順德和英德社會經濟結構對資本再領域化的束縛。

在資本再領域化的基礎設施方面，順德和英德以邀請領導視察的方式獲得廣東省委主要領導的關注和肯定，解決了興辦費用不足的問題。其中，順德購買園區土地和高標準建設園區的投資總計300億，而順德當年的財政收入只有120億。為了補足資金缺口，順德與英德多次邀請省委領導前往園區視察。最終，由于創辦規模、管理體制等多個方面都具有創新性和示范性，合作區獲得省委領導的肯定。《中共廣東省省委常委會2011年工作重點》（廣東省省委辦公廳，2011）中，將“支持順德英德新型區域合作模范區建設”被列為工作要點，合作區也以省黨代會報告的方式獲得省財政資金的持續資助，解決了開辦經費不足問題。

在動員順德產業資本轉移方面，順德和英德以專題服務的方式構建動員網絡，實現全產業鏈的動員。合作區的目的是承接順德地整體產業鏈轉移，但企業對產業配套存在諸多顧慮，導致分別動員的難度較大。為了提高效率，在高標準建設園區的同時，順德和英德多次組織行業商會和龍頭企業前往考察；同時，邀請各類金融機構入駐，與企業建立聯系。為了解決企業融資問題，政府積極出面溝通，并以政企座談紀要的方式，為企業爭取到較高信貸額度。順德和英德通過構建“政府-行業商會-金融機構”的動員網絡，以全產業鏈動員的方式高效率實現產業資本轉移的動員。

在促進產業資本在英德再領域化方面，順德以協議分成換得在合作區設立管委會，實現管理權限的延伸。高質量的政府服務是順德發展的一個重要原因，只有順德的管理權限得以跨界延伸，才能順利實現資本在合作區的再領域化。為此，順德與英德簽訂收益分成協議，滿足英德地方發展需求和GDP 績效需求。英德讓出合作區經濟事務管理權限，順德在園區成立管委會負責管理，實現其政府權限的跨界延伸。后期，管委會獲得地級市經濟管理權限，并升級為省級經濟合作區。管委會的尺度上移，進一步促進順德產業資本在合作區的再領域化。

2.2 城鄉融合階段

為了順應“鄉村振興”領導權話語，2018 年，根據廣東省的安排，雙德合作區更名為廣清特別合作區，由廣州市主辦，范圍也擴大到廣清（清城）、廣德（英德）、廣佛（佛岡）3個產業園和廣清空港新城組成的“三園一城”，標志著合作區進入城鄉融合階段。在該階段，廣東省政府要求要“發揮高能量城市的輻射帶動作用”，探索高質量城鄉融合發展機制。合作區的主要目的是承接并擴散廣州城市服務的溢出，該階段的主要障礙是現有社會空間結構對公共服務溢出的限制。

在廣清城市地理格局方面，廣州聯合清遠組建跨部門協調網絡，以高位規劃的方式，確定了廣清城市功能一體化布局。清遠和廣州核心區距離較遠，城市建設的協調難度較大。為此，廣州與清遠政府主要領導到省政府各部門交流，跨部門進行協調與動員，以《加快推進廣清一體化高質量發展工作方案》等省級文件對廣清城市格局做出規劃，既為廣清一體化的基礎設施建設謀得資金來源，也以高位規劃的方式確定廣清城市功能布局，強化城市聯系。

在公共資源的溢出性方面，廣州市政府向省政府申請制度實驗，以制度實驗項目的方式，在合作區推行公共資源共建共享。城鄉融合最終要實現的是城鄉權利平等，而城鄉二元制及其影響是實現城鄉資源共建共享的主要障礙。由于這種影響根深蒂固，廣州首先對合作區內的技術專家發放可享受廣州市各項公共服務的人才卡，然后在廣清兩地開啟部分社保互認，最后規劃廣州教育、醫療等公共資源向清遠延伸。兩城計劃以漸進改革的方式，逐步促進城鄉身份融通，推動公共資源的共建共享。

在管理制度的溢出方面，廣州與清遠以申報國家級示范項目方式實現跨層政治動員，使合作區獲得高尺度授權。在主辦權轉移后，合作區面臨的主要問題是如何承接廣州的高能量溢出，并將其擴散到整個清遠。為此，廣州市決定由黃埔區承辦合作區，而黃埔區與廣州開發區合并辦公、融合發展，這為將廣州開發區的先進管理體制在合作區的深度植入奠定基礎。2019年，廣州與清遠成功申報國家城鄉融合發展實驗區項目。對此，廣東省政府在《國家城鄉融合發展試驗區廣東廣清結合片區實施方案》（廣東省人民政府辦公廳，2021a）中明確提出，廣清合作區可以直接復制省內各類省級實驗區已獲批的權限。至此，合作區先申報國家部委重要項目，再借此動員廣東省政府授予高尺度權限，實現跨層政治動員。合作區經濟事務管理權限也因此發生尺度上移，使合作區成為清遠的制度紅利高地，增強區域輻射能力。同時，較高尺度的功能區（國家級高新區）與較低尺度的行政區（鎮級行政區）發生重疊，形成廣州開發區嵌套清遠鎮級行政區的嵌套結構。

2.3 不同階段的比較

通過比較廣清經濟特別合作區的2個階段（表1）可以發現，在用ASID模型描述其空間生產過程時，不同階段行動者的空間生產策略組合（A+I）差異明顯。

表1 廣清經濟特別合作區不同階段的空間生產特征比較Table 1 Comparison of space production characteristics in different stages of GQSEZ

空間生產過程中的行動者可分為不同的類型。陳玲等（2010）根據主要任務和價值取向，將中國地方政府劃分為發展型政府和服務型政府。其中，發展型政府以推動經濟發展為主要目的，核心價值是效率；服務型政府的目的在于協助民主意愿表達和實現公眾利益，價值取向是公平。由于本文討論的行動者主要是各級政府，因此，根據其在空間生產中要實現的目的分為3類：1）創業型行動者，主要目的是開發或組合多種經濟資源，促使新的空間生產，創造更多經濟效益，決策的主要標準是成本-收益分析；2）制度型行動者，主要目的是改變現有制度或創造新的制度，鞏固空間生產新路徑，決策的主要標準是規范性；3）地方領導者，主要目的是集中資源和權力，創造或抓住旨在改變特定區域的空間生產機會，使單個行動者和區域都能從中受益，其決策依據是更廣泛的公眾利益。

城鄉正義的發展階段決定行動者的目的及類型。城鄉融合是一個逐步實現空間正義的過程，先后要經歷城鄉分配正義、生產正義和發展正義3個階段（張鳳超 等，2018）。不同階段，行動者要實現的目的不同，所屬的類型和采取的策略組合也因此不同。就廣清經濟特別合作區而言，城鄉發展正義是高級階段，要實現城鄉勞動價值之間的無差異，城鄉勞動者能夠自由選擇生產生活方式。但在此之前，廣清經濟特別合作區需先后經歷城鄉分配正義和城鄉生產正義2個基礎階段。在雙德合作區時，合作區要承接順德產業轉移，使鄉村地區通過合作區融入現代工業的生產流程，參與商品價值創造和分配，處于城鄉分配正義階段。順德和英德此時的目的是組合資源，生產出雙德合作區這一新空間，使農民通過合作區以生產性勞動獲得公平報酬而實現分配正義。因此，二者此時是創業型行動者，采用的是促進資本再領域化的空間生產策略。而在廣清合作區時，合作區要承接廣州的公共服務，并將其擴散到整個清遠，使農民得以同等地組織、協調、規劃和經營各種生產活動，處于城鄉生產正義階段。廣州和清遠的目的是以制度創新鞏固城鄉融合空間的生產路徑，保障和拓展農民參與生產決策的渠道而實現城鄉生產正義。因此，二者是制度型行動者，采用的是促進公共服務溢出的空間生產策略。

行動者類型的本質是實現其目的的策略性工具。在建設雙德合作區時，清遠作為英德的上級政府，與佛山市和廣東省一樣，屬于地方領導者，其目的是促進合作區的建設，擴大區域公眾利益。而在建設廣清合作區的時候，清遠和廣州一樣，屬于制度型行動者，其類型變化可參見表2。清遠在不同的城鄉融合階段扮演著不同的行動者角色，說明行動者所屬的類型會隨其目的而發生變化，空間生產中的行動者類型其實質是用于實現目的的策略工具。

表2 清遠在不同空間生產階段所屬行動者類型比較Table 2 the types of actors to which Qingyuan belongs in different stages of space production

3 嵌套結構的生產機制

倪星等（2017）在分析中國背景下的官員避責（blame avoidance）現象時認為，在對上負責和社會問責雙重壓力下，政府官員的行為不再是追求功績最大化，而是盡量使自己承擔的責任最小化。政府官員為了避責，會選擇戰略指導和充分授權，并以職能轉移和服務外包的方式分解任務和傳遞責任。本文認為，嵌套結構正是官員避責偏好的結果。

領導權話語讓廣東省產生了較高的政治責任感。在后GDP時代，政治責任感和使命感已成為高級干部政績的主要指標（任弢，2021）。扶貧攻堅階段，在領導權話語的影響下，廣東創造了“到戶到人”的精準扶貧模式，投入大量人力物力，在實現本省全部脫貧的同時，也圓滿完成了協作脫貧中最艱巨的任務，獲得了中央政府的肯定。從中可以看出，廣東省委省政府高度重視和積極響應領導權話語，爭取樹立良好政治形象，表現出高度的政治責任感。

高度政治責任感使廣東省對城鄉融合項目產生較高的目標期望。在廣東省政府《關于深汕特別合作區體制機制調整方案的批復》（廣東省人民政府辦公廳，2017）中，廣東省就要求深汕兩地要率先探索“特別合作區”式的區域協同發展模式；廣東省政府在批復《廣清經濟特別合作區建設總體方案》（廣東省人民政府辦公廳，2021b）時，將其定位為“探索跨區域城鄉融合改革經驗的先行地”。高度政治責任感促使廣東省希望率先探索出具有較好創新性和政治影響力的改革案例，因此，其對省內各種城鄉融合項目提出較高的期望。

高目標期望使得地方政府在申報城鄉融合項目時提出較高的完成標準。在現行的分權體制下，地方政府的一項重要任務就是爭取和完成省委省政府發布的重點工作（高翔 等，2020）。由于廣東省對于城鄉融合項目已產生較高的期望，所以各地方政府為了爭取項目，也競相提出較高的完成標準。一方面是想以優良的項目基礎說服上級授予主辦權，另一方面也是為高標準完成項目做鋪墊，地方政府在設計申報方案時，都選擇基礎較好的區域來開展城鄉融合項目。例如，無論是廣清特別合作區，還是江蘇省寧淮特別合作區，都分別選擇已具有較好基礎的廣東順德（英德）產業園和寧淮新興產業科技園為項目實施點。

廣東省對城鄉融合項目實行尺度上移以回避風險。在經濟發展轉型和政治體制改革交雜的復雜環境中，政府官員既要有政治責任感，同時也要善于回避風險。為了回避風險，廣東省在批準項目時，安排擁有高尺度功能區的城市來主辦，目的是將其管理權限延伸到合作區，使合作區有較高尺度的經濟事務管理權，實現項目授權。通過授權，將責任和權力在省和市之間進行拆分，實現省級權力與責任的同時下放，使省政府的責任風險最小化，同時也充分授權以便地方政府能夠高標準完成城鄉融合項目。據此，形成了高尺度功能區重疊在低尺度行政區上的嵌套結構。廣清合作區正是國家級開發區嵌套鎮級行政區而形成的城鄉融合型嵌套結構，其過程如圖1所示。

圖1 城鄉融合型嵌套結構生產過程Fig.1 production process of urban-rural integration type embedded complex

倪星等（2017）認為，避責偏好可能會引起成員之間相互避責，導致干部不作為。不過，通過分析廣清合作區嵌套結構的生成機制（見圖1）發現，上級的避責偏好客觀上實現了必要的權力下放，既回避了信息不對稱所導致的上級政策剛性可能帶來的風險，又使得地方政府擁有充分的權力以進行項目實驗。因此，具有高度政治責任感的政府官員，其避責偏好在最小化決策責任的同時，在客觀上也實現了權力的合理分配，從這個角度看，避責偏好具有積極意義。

4 結論與建議

采用ASID 分析框架，從動力、結構、制度和話語4個方面分析了廣清經濟特別合作區的發展過程。結果表明，在空間生產過程中，行動者所處的階段決定其目的，進而影響其所屬的類型和所采用的空間生產策略，行動者類型其實質是實現目的的策略工具。由于處于城鄉統籌發展階段，順德和英德作為創業型行動者，受區域合作話語的動員，采取的是邀請領導視察、全產業鏈動員和協議分成等促進資本再領域化的空間生產策略，最終建成雙德合作區。由于處于城鄉融合發展階段，廣州和清遠是制度型行動者，在鄉村振興話語的動員下，采取的是跨部門協調、申請制度實驗和跨層政治動員等促進城市高能量溢出的空間生產策略，最終促成廣清合作區嵌套結構的生成。在城鄉融合背景下，具有高度政治責任感的政府官員為了回避風險進行高尺度授權，最終形成高尺度功能區重疊低尺度行政區的嵌套結構。

根據本研究結果，提出以下政策建議。首先，敢于和善于利用柔性空間區劃調整手段促進城鄉融合。目前中國城鄉融合的一個難點，是如何實現高能量城市跨行政區的輻射和溢出。事實已證明，在協議分成的基礎上，核心城市的產業和技術與鄉村地區的土地資源和生態優勢可以找到最佳的合作契機。鄉村地區讓出部分經濟管理權限，可以實現核心城市高能量的跨界溢出。所以，在城鄉融合的初始階段，應允許和鼓勵多種形式的城際合作，如核心城市在鄉村開辦學校和醫院、對口就業幫扶等，以便發揮如嵌套結構等柔性空間區劃調整手段的靈活性，促進核心城市政府管理的跨界延伸，實現城市資本的再領域化。

其次，探索采用剛性空間區劃手段鞏固城鄉融合成果。以嵌套結構而存在的各種功能區都有合作期限，如何在核心城市期滿退出時保持功能區高尺度“不撤退”，是鞏固城鄉融合成果必須要思考的問題。而行政區劃調整等剛性手段，如撤鎮、縣（市）設區或區劃升格等，具有明顯的“棘輪效應”，能鎖定嵌套結構的制度改革成果。因此，在中央已將鎮級行政區劃調整權限下放的情況下，各省可借探索鎮級行政區劃標準之機，采用剛性空間區劃手段鞏固城鄉融合成果。

第三，研究出臺城鄉融合背景下的大鎮設市標準。在城鄉融合進一步促進鄉鎮發育的背景下，一些強鎮、大鎮由于面積較小、產業聚焦、人口聚集和網絡樞紐等特點，其城鎮化水平和質量都明顯高于所在的縣。因此，有必要區別傳統的設市程序，專門針對鄉村地區的這些強鎮、大鎮出臺標準，使其脫離原來縣的管轄直接升格為縣級市，以強化其對鄉村地區的帶動和輻射作用。

Jessop 等（2008）在描述TPSN 模型的應用前景時指出，僅描述日常政治中采用的各種空間戰略，雖有助于避免簡化主義傾向，但這一做法本身并不能告訴人們太多信息，重要的是社會空間生產過程中各行動者之間的博弈。本文從地方政府避責偏好的角度分析社會空間的生產過程，在社會空間理論和避責博弈理論之間建立聯系。不過，有關避責偏好影響社會空間生產的微觀機制分析仍不夠詳細，這可作為未來研究的一個方向。