以大數據技術支撐精細化城市治理

鄭光梁 王宇豪

渤海大學

城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的前沿實踐。以大數據技術為依托的精細化社會治理創新是城市治理現代化的突破口。大數據精細化技術嵌入城市社會治理有其內在的治理邏輯，實踐中也必然會遇到精細化治理理念認識不足、精細化治理多元主體缺位、“信息孤島”阻礙等挑戰。大數據技術賦能城市社會治理，只有嵌入城市傳統社會治理機制中，踐行精細化治理理念，依托“民情數據”，夯實精細化治理的基礎網絡，建構多元主體參與治理的平臺，才能化解傳統社會治理難以解決的社會問題，率先在城市區域實現國家治理體系和治理能力現代化的建設目標。

城市是一切現代性要素的集聚地，是現代國家經濟社會發展最活躍的場所，城市在高速發展的同時面臨著利益沖突、社會排斥、交通擁堵、環境污染等亟需解決的社會問題。“十四五”規劃提出要“不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平，推進市域社會治理現代化；推動社會治理和服務重心下移、資源下沉，提高城鄉社區精準化精細化服務管理能力”。相比農村基層社會治理而言，城市社會治理由于有發達的經濟、技術等社會發展要素基礎，其技術性、統合性和中心紐帶的特點更為突出，在應對和解決新型社會問題時具有農村社會治理無法比擬的優勢。與此同時，大數據技術為社會治理提供了精細化工具，實現對社會問題的快速發現、及時處置、精準施策已經成為可能。

城市社會治理精細化轉型等相關問題已經引起諸多學者廣泛關注。城市精細化治理相關研究主要考量城市精細化治理內涵與特征、技術賦能下治理路徑以及影響等問題。此外，有眾多學者認為大數據在社會治理領域的開發和應用能夠提高政府政務效率、細化公共服務職能、降低公共服務成本，改善公共服務供給效率和精細化程度。已有文獻所研究內容都觸及了大數據視域下城市社會治理精細化某一個方面。有學者從技術路徑研究大數據技術嵌入傳統社會治理機制問題，并沒有充分考慮社會治理的環境基礎、主體基礎和關系基礎問題。還有學者認為應從協同治理與數據共享并進、價值引領與技術治理融合等方面推進社會治理現代化，同樣沒有考慮地區資源稟賦和社會經濟發展條件不同而形成的城市建設規模、社會治理主體結構、民眾需求差異等問題。鑒于此，本文審視技術嵌入下城市社會精細化治理面臨的現實及潛在問題，從而把握大數據時代社會治理的特點和規律，由此提出大數據技術推動城市社會精細化治理的對策。

借助于數據爬取和分析技術，城市社會治理主體能夠精準地預測社會問題發展趨勢和樣態，并借由精準的數據分析結果為社會治理決策提供依據，及時采取精細化的治理措施。

精細化是大數據時代 社會治理的必由之路

精細化治理的前提是詳細的社會信息被方便、快捷、精準地獲取，多元治理主體借由大數據技術對社會問題做出精細化的分析并進行針對性的回應。傳統的社會治理實踐及回應性措施對于所治理問題的整體性相對有效，但是對所應對問題的局部及細節則明顯缺少精準性，“一刀切”的政策措施很難照顧到那些具體環境下特殊個體的實際訴求。大數據時代，我國城市化進程日益加速，城市作為人口、資本、信息、物流和社會活動高度密集區域，是社會發展最具活力的地方，城區密度越大越能夠培育和維持繁榮的理想規模。大數據科技作為推動社會發展的劃時代力量必然率先于城市找到生長、繁榮的土壤，發揮城市空間發展的優勢效應。大數據信息技術向城市社會治理賦權增能，在社會治理流程中提供技術支持和技術保障。治理過程中對數據信息的采集更注重全樣本而非僅僅典型取樣，原本碎片化的信息和極易被忽略掉的細枝末節都能被獲取并進入治理主體視野；借助于數據爬取和分析技術，城市社會治理主體能夠精準地預測社會問題發展趨勢和樣態，并借由精準的數據分析結果為社會治理決策提供依據，及時采取精細化的治理措施。從學理上看，大數據技術會給城市社會精細化治理帶來顯著效用與效果，但新技術的介入也面臨著城市因人口結構變化、利益訴求多元、社會整合等各種非自然形態因素結合而產生一系列問題和風險。只有充分認識這些障礙問題，才能化解大數據技術嵌入的“水土不服”問題，才能發揮大數據技術在社會治理精細化方面的決定性作用。

大數據技術 支撐城市治理精細化的困境

精細化治理理念缺失。精細化社會治理實踐的前提是精細化理念的確立和堅守。然而，受傳統治理理念制約，重管理輕服務的城市社會治理方式難以在短時間內改變。隨著時代的進步，作為社會治理主體的政府部門也逐漸轉變觀念，重視治理與服務，但對精細化治理的內涵認識不深、理解不透，所推行的精細化治理舉措大多體現在政府系統內部的技術手段、治理流程上。而在實際工作中仍強調工具理性，忽視了社會治理以人民為中心的價值理念，對社會訴求的回應性關注不夠，影響了人民群眾參與社會治理創新的積極性，也降低了公共服務供給的靈敏度與細致化。從而導致多元社會治理主體運用大數據技術分析研判社會問題發展趨勢的能力薄弱，沒能真正形成與當前社會變化特征相適應的動態性、精細化的大數據社會治理思維。而在治理實踐中則表現為重結果輕過程、重大事輕細節、重流程輕內容。這種粗放式的簡單管理理念毫無疑問會阻礙社會治理的人本化、精細化，導致治理效率低下，人民群眾滿意度不高，其問題根源是精細化治理理念缺失。

多元治理主體協同效率不高。精細化社會治理是系統化的實踐工程，需要多元主體的共同參與、密切協作。當前，在城市社會治理主體由單中心轉向多元化這一進程中，精細化社會治理多元主體的角色分工不夠清晰，各主體之間的協同性差。一方面，政府作為社會治理的主導主體，相對于社會組織、企業等其他治理主體而言具有更強的資源動員和整合能力，而人民群眾亦對政府有天然的依賴性，有訴求第一時間找政府而非尋求相關社會力量幫助成為慣性思維，長此以往就形成了政府包攬一切的局面。政府包攬一切不僅不利于政府自身治理現代化，也擠壓了其他治理主體參與社會治理精細化建設的空間。另一方面，由于社會組織、企業、人民群眾等主體參與社會治理的意愿不高、方法不多、能力不強，這些主體協同力量還無法匹配精細化社會治理的內在需要。此外，各治理主體之間缺乏有效的溝通機制，導致多元治理需求與治理主體聯動遲滯的矛盾，加之自身定位模糊，各治理主體在社會治理參與過程中往往忽視人民群眾利益，社會治理精細化的價值取向就會出現偏差。

“信息孤島”成為精細化治理的巨大阻礙。大數據時代，數據是社會治理最重要的資源。精細化社會治理需要多元主體、各方力量密切對接數據、協調行動。雖然信息技術在城市社會治理領域得到廣泛應用，城市社會治理數字化基本實現了辦公無紙化、流程線上化，然而簡單的數字化辦公并沒有解決政府服務供給精準匹配群眾現實需求的問題，政府各部門間行政壁壘同時加劇了城市社會治理精細化的難度。隨著智慧城市、城市大腦等項目的建設，城市社會治理由數字化邁向智慧化，政府大數據分析能力得到提升，但是大數據社會治理建設布局仍然缺乏頂層設計，還沒有上升到通盤考慮、總體設計的精細化層面。部分單位出于部門利益、行業利益考慮，或因技術手段的落后導致協同工作相對滯后，業務缺少聯動，工作數據自發零散缺少共享，畫地為牢、各自為戰的局面不同程度存在，信息化數據和成果沒有匯交到大數據中心統一管理和利用。加之大數據具有多源異構、海量增長等特點，如不能迅速有效系統集成，就會形成條塊分割的“信息孤島”。“信息孤島”不僅破壞了不同區域、不同部門的相關數據資源的整合，也阻礙了數據的實時、精準分析。“信息孤島”問題使得精細化社會治理所應有的主體參與互動機制、溝通協調機制、利益整合表達機制等難以建立。

大數據技術支撐 城市治理精細化的對策

大數據技術賦能城市社會治理，必然要嵌入傳統的城市社會治理機制中，也必然要探討人本理念、多元主體、效率、技術等價值取向的新的治理路徑，通過對海量社會民情數據的細化分析，把握特殊、重點群體的不同訴求和動態，構建具有區域特色的社會治理網絡，積極開展具有個性化、體驗化的回應和服務，才能化解以往傳統社會治理手段不能解決的社會問題，才能破解大數據技術推動城市社會治理精細化必然要面對的問題和挑戰。

精細化社會治理理念強調以社會問題、社會需求為導向，以民眾的訴求為關切點，對民眾個體的情感、態度和利益訴求等“民情數據”精細化分析就成為精細化社會治理的突破口和創新點。

踐行精細化治理理念。理論指導實踐，精細化理念是踐行社會治理精細化的前提基礎。精細化治理理念是對傳統經驗治理的反思與超越，遵循以人民為中心，將民眾利益需求和滿意度作為終極追求。當前，大數據技術迅猛發展有力推動了社會治理主體與客體的信息交互。在民眾與政府互動交流過程中，利益訴求與訴求回應成為各自表達的主要內容，回應與解決民眾訴求是政府必須高度重視的日常工作，也是實現精細化社會治理的根本要求。當前，社會治理主要主體——政府的精細化治理理念仍有待提升，在實際工作中缺乏運用大數據、物聯網、云計算等高科技理念與意識。不少地方政府的社會精細化治理探索主要依托互聯網開展，僅停留于“互聯網+社會治理”階段，應積極向“大數據+社會治理”轉型。因此，目前社會治理工作要突出大數據精細化治理的價值導向，逐步培育并深化精細化治理理念，以社會治理政策理念提升和工作創新引領社會治理精細化體系建設，力求借助大數據技術精準治理、精細服務，持續推進城市社會治理現代化。

精準分析“民情數據”。精細化社會治理理念強調以社會問題、社會需求為導向，以民眾的訴求為關切點，及時感知社會發展態勢，提高社會治理的預見性、細膩性、精準性。而對民眾個體的情感、態度和利益訴求等“民情數據”精細化分析就成為精細化社會治理的突破口和創新點。以往運用大數據技術對民眾的消費、出行、儲蓄等民生數據進行分析，在一定程度上反映了民眾的生活狀態和經濟需求，但無法直接了解民眾在特定環境下的心理狀態、生活態度和社會訴求。相比之下“民情數據”則直接、動態地反映了民眾的意見和訴求。精細化社會治理利用大數據挖掘和信息處理技術對特定議題事件建立結構化數據庫，以此分析和評估民眾對特定議題的關注度、變化趨勢以及態度情感等問題；幫助治理主體準確地感知民眾訴求，實現對社會運行規律的動態把握和社會風險的感知、預測、預警，進而采取有效應對措施，提升民眾對事件的知情度和政策支持度。基于大數據分析技術的精細化社會治理，是治理技術對政府和社會雙向賦權、賦能的過程；多元治理主體借助民情民意感知系統對社會風險進行動態評估，對民眾利益訴求精準響應，有效推動我國城市社會治理的精準性、精細化。

夯實精細化治理的基礎網絡建設。利用“互聯網+”大數據對民眾訴求信息進行感知與挖掘分析，是實現社會精細化治理的必然前提。首先要借助國內在互聯網、大數據領域取得重大突破的企業合作，探索搭建計算存儲、網絡通信、物聯感知的基礎構架，建設政務網絡、感知網絡、應用治理云平臺。圍繞大數據中心、5G 網絡、IPV6、高清視頻、城市數字底座等建設完善全市統一的數據資源體系，構建數據資源目錄系統、數據歸集系統、基礎數據庫、主題數據庫以及數據開放系統等大數據集群應用物理環境，為城市精細化社會治理提供基礎支撐力。其次，科學布設基層感知系統。圍繞基層社會治理的公共管理、公共服務、公共安全職能，依托多網融合基礎設施，充分利用現有的網格管理系統、視頻硬件系統，結合“雪亮工程”設計，建設覆蓋城市社區的終端感知設施，將所有的基層感知系統獲取的數據、圖像全量匯聚到城市社會治理平臺中心，第一時間反饋基層社會存在的風險隱患，服務于城市社會治理的分析、決策、監測、預警和控制等，為城市社會精細化治理提供基礎支撐。

建構多元主體參與的治理平臺。基于多元主體間的良性協作是精細化社會治理的一個突出表征；政府、社會組織、企業、民眾等多元主體的互動為精細化治理提供可持續發展動力。因此，大數據視域下，精細化社會治理不能沿襲傳統一元化的主體結構及其運行邏輯，而應秉承精細化治理思維，堅持在黨委領導、政府主導的前提下發揮社會組織、企業、民眾等在內的多元主體的優勢效應，倡導協商、協調、共享等社會價值，注重資源整合、優勢互補，提升社會治理的協同性、整體性、精細精準性。通過物聯網、云計算、大數據、人工智能等智慧城市基礎設施構建智能化、精細化的社會治理平臺；在社會治理平臺上實現線上線下結合的融合治理；平臺不僅要提升政府內部各部門間的協同治理能力，更為重要的是暢通多元主體參與社會治理的渠道，匯集精細化社會治理群體智慧。實際建設中，社會治理平臺可以對接智慧城市系統，各治理主體通過智慧政務、智慧社區、智慧交通、智慧信用、智慧環境、智慧安全等具體應用模塊，實現對民情數據的實時感知，進而精細分析民眾訴求、預測社會風險，從而做出精準回應。

大數據技術推動城市社會治理精細化具備可操作性，并已在實踐中取得重大進展。但必須明確的是，精細化治理只是城市社會治理現代化的一個主要方向、必要選項，并非能畢其功于一“治”。要清醒地看到城市社會治理精細化的多樣性要求和線上、線下融合的復雜形態，城市社會治理精細化不能“單兵突進”，要深化對城市社會發展規律和治理規律的認識，把實現和維護廣大民眾的根本利益作為社會治理工作的出發點和落腳點；要秉持精細化的理念、標準，運用大數據科技手段與方法提升治理效能，增強城市社會治理的整體性，才能與城市社會治理法治化、制度化、系統化、專業化等協同推進。