農村宅基地退出的困境與破解路徑

□韓雯潔

“三農”問題一直以來都是國家關注的重大民生問題。黨的十九大之后，鄉村振興戰略的實施成為進一步解決城鄉發展不平衡問題的關鍵途徑，宅基地制度改革是推進鄉村振興戰略的重要抓手。2018 年國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確提出，要完善農業人口市民化的激勵機制，要“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益”，建立起“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。黨的二十大報告進一步提出：“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。”

近年來，隨著城鄉一體化建設和鄉村經濟社會轉型發展，越來越多的農民以勞務性收入為增收的主要渠道，農村勞動力進城務工已經成為當今鄉村社會的普遍現象。這樣的現象直接導致了農業轉移人口大量增加，農業從業人員大量減少，農村人口不斷地流入城市。一方面，農村人口流入城市，使得城市用地越來越緊張，農業生產率下降。另一方面，城鎮化導致農村宅基地閑置浪費現象越來越嚴重，“一戶多宅”更是習以為常，不僅使得農村宅基地利用率不斷降低，住宅功能難以發揮，而且農村土地資源資產價值也難以實現。除此之外，我國農村宅基地長久以來允許農民無限期、無償使用的福利性制度，也是造成如今農村宅基地浪費與閑置現象的重要原因。在“三權分置”的基本方向下，如何在保障農民權益的情況下引導農村宅基地有序退出，是貫徹落實鄉村振興戰略必須面對的時代命題。

農村宅基地退出的概念

“宅基地”作為專業法律術語，最早可以追溯到1962 年中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》中的有關規定。2010 年出臺的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》將宅基地定義為“農民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地”。“退出”在詞典中的含義有離開某種場合以及脫離組織或活動的意思。對于“農村宅基地退出”的概念，目前尚未有統一的定論。從權利消失方面來看，農村宅基地退出指的就是宅基地上各種土地權利的退出。從行為主體方面來看，農村宅基地退出的主體是農村集體經濟組織成員。從退出行為方面來看，農村宅基地退出主要是指農民將宅基地退還給農村集體。綜合幾個方面來看，可以將農村宅基地退出定義為農民將其占有的宅基地退還給農村集體經濟組織的行為。

從試點地區的實踐來看，宅基地有償退出的過程中需要大量資金的支持，而很多農村集體經濟組織的財力及收入是有限的，無法承擔補償資金。倘若得不到政府財政資金的支持，農村宅基地退出工作很難得以開展。

農村宅基地退出面臨的困境

民眾對農村宅基地退出的認識不足。目前，我國的農村宅基地退出機制尚處在試點階段，從現有的實踐來看，民眾對農村宅基地退出機制的認識尚不清晰，甚至連宅基地退出的說法也不曾聽聞，即使是村干部這樣的村務工作人員，也存在對農村宅基地退出制度的了解知之甚微的情況，這將使得農村宅基地退出機制的構建與實施面臨較大阻力。

農民退出宅基地的意愿不高。在宅基地退出過程中，農民的退出意愿是關鍵一環。然而，現實中村民對宅基地的退出意愿并沒有達到預期程度。究其緣由，可能存在以下幾點：第一，雖然已經有很多地方政府為促進農村宅基地的退出制定了系列政策法規，但是仍然存在部分地方政府對政策使用不當，為了拿到更多“增減掛鉤”指標而強制農民退出宅基地的情況，農民自身的退出意愿沒有得到充分的尊重。第二，農民受長久以來的宗親觀念等傳統因素影響，使得農村宅基地承載著“落葉歸根”的傳承功能和情感寄托。并且，農民多年在農村的生活習慣使得他們更喜歡有房有院的農村宅基地，對宅基地產生較強的依賴，缺乏購買城鎮樓房居住的向往。第三，農村宅基地不僅具有居住功能，還具有財產功能以及社會保障功能。農民雖然是農村宅基地退出的切實利益相關者，但農民實際上無法參與到宅基地退出的全過程中。農村宅基地退出之后，農民不僅喪失了宅基地提供的社會保障，也無法分享宅基地提供的財產收益，農民權益在農村宅基地退出中受到損害，此時，如若退出補償沒有達到農民的心理預期，將會使得農民對宅基地的退出意愿大大降低。

農村宅基地退出的法律制度不完善。一方面，我國目前法律對宅基地產權的規定尚不明晰。宅基地權屬所涉及法律規定之間的沖突，以及合理卻不完全合法的宅基地占用現實是宅基地退出問題形成的重要原因。宅基地退出所涉及的權益相關者比較復雜，這主要是由于原來純粹的農民群體近年來逐漸分化出了多類群體所致，例如，留守農村的群體、游離在城鄉之間的群體以及穩定移居到城市的群體等。另一方面，關于宅基地流轉的法律規定尚不完備。2020 年新修訂生效的《土地管理法》第六十二條規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住房。在科學的理論指導下，制定出合理的農村宅基地退出機制，是解決農村宅基地閑置、浪費問題的有效措施。但我國目前法律并沒有關于宅基地退出機制的詳盡規定，以退出后續保障為代表的諸多問題尚待解決，完善相關法律法規是急需解決的關鍵難題。

農村宅基地退出補償資金缺位。推進農村宅基地退出的關鍵因素是有充足的退出補償資金作為保障，宅基地退出補償資金出現缺口是使宅基地有償退出工作舉步維艱的重要原因。從試點地區的實踐來看，宅基地有償退出的過程中需要大量資金的支持，而很多農村集體經濟組織的財力及收入是有限的，無法承擔補償資金。倘若得不到政府財政資金的支持，農村宅基地退出工作很難得以開展。但是，這樣又會將資金壓力轉移到政府身上，增加了政府背上資金包袱的風險。因此，僅以政府財政資金作為宅基地退出補償資金單一來源的做法，不能保證補償資金的充足性，一旦資金鏈斷開，宅基地退出步伐將被迫停滯。

一方面，要從實體上明確宅基地權屬、農民權益、退出后保障等問題，保障農民權益免受侵害，切實保障農戶的居住權，使“退”有所居。另一方面，從程序上完善農村宅基地退出各個環節的流程和步驟，提高農民在退出補償過程中的參與程度，加大對農村宅基地退出過程的監督力度。

農村宅基地退出路徑

加強對農村宅基地退出的宣傳。各級政府及基層自治組織應當承擔起推廣農村宅基地退出制度的責任，讓農民知道農村宅基地退出是什么，了解農村宅基地退出的相關政策，消除農民對農村宅基地退出制度的認知偏差，讓農民感受到宅基地退出機制帶來的優勢和福利，感受到自己的權益受到尊重和保護。對于有退出意愿的農民，特別是已經進城落戶的農民，相關部門應當積極做好配合工作，并提供專業性的指導。

尊重農民意愿的同時制定合理的退出激勵機制。農民自愿進行宅基地退出既是《土地管理法》規定的基本原則，也是構建宅基地有償退出機制的底線所在。通過宣傳宅基地退出典型案例的方式，對農民進行合理的正向引導，充分了解農民的想法，尊重農民的意愿，鼓勵農民自愿進行宅基地退出。與此同時，制定合理的退出激勵機制能夠有效應對農民退出意愿不強的問題。針對不同類型的農戶實行不同的退出方案。第一，對愿意進城落戶的農戶，采取退出補償和完善社會保障制度相結合的方法。對預期在大城市落戶的農戶，政策的重點在給予其合適的退出補償；對預期在中小城鎮落戶的農民，政策的重點在完善城鎮的基本公共服務，即完善社會保障制度。第二，對多置宅基地和占地超標的農戶，采取有償使用和退出補償相結合的方法。宅基地占地超標的，可以通過建立約束機制引導其退出。第三，對于非農戶，以退出補償為主。非農戶的關注點不再是宅基地的社會保障功能，政策的重點是確定適當的退出補償。通過具體情況具體分析，制定合理的差別化宅基地退出政策，有針對性地引導農民退出宅基地，更能夠滿足農民的心理和物質需求，從而刺激農民退出宅基地的意愿和動力。

建立健全農村宅基地退出的法律法規。農村宅基地是我國集體所有制土地中頗為重要的一部分，農村宅基地退出法律法規的缺失，無法保證農村宅基地退出的有序進行，也無法保障農民享有的合法權益，因此，必須完善農村宅基地退出的相關法律法規。一方面，要從實體上明確宅基地權屬、農民權益、退出后保障等問題，保障農民權益免受侵害，切實保障農戶的居住權，使“退”有所居。另一方面，從程序上完善農村宅基地退出各個環節的流程和步驟，提高農民在退出補償過程中的參與程度，加大對農村宅基地退出過程的監督力度。

發展多元農村宅基地退出補償資金來源。宅基地退出過程中補償資金不足，主要是因為資金來源渠道大多是單一的政府財政資金。過度地依賴政府支出，將無法在農村宅基地退出過程中合理利用并盤活經濟。因此，擴充農村宅基地退出補償資金的渠道，發展多元資金來源是至關重要的。對于經濟發達地區，通常建設用地的需求量也大，這些地區可以推行“集地券”，利用買賣建設用地指標實現儲備資金的目的。對于經濟相對落后地區，可以將富余的宅基地化為耕地對外承包，通過獲得承包費的形式得到農村宅基地退出補償資金。除此之外，引進民間資本以豐富退出補償資金支持也是個較好的思路。

宅基地是農民依法取得的一種集體建設用地，其用途具有限制性，即僅僅可以用來建造住宅及其生活所需的附屬設施。農村宅基地是農民的基本家庭生活資料，也是保障農民住有所居和維護農村社會穩定的重要基礎。城鎮化和鄉村社會經濟發展轉型是導致農村人口大量流向城市的主要原因，農村人口的減少是導致農村宅基地閑置與浪費的直接原因。農村宅基地的盤活利用是提高土地利用效率、激發農村土地資源資產活力、實行全面深化改革與實施鄉村振興戰略的有效途徑，宅基地退出是農村宅基地多元盤活利用的路徑之一。然而農村宅基地退出并不是一項成熟的路徑，還有很大的完善空間。農民對農村宅基地退出的認識不足、農民的退出意愿不高、農村宅基地退出的法律制度不完善、退出補償資金缺位，是推進農村宅基地退出制度實施的現實困境。可以通過加強宣傳推廣、充分尊重農民意愿并建立退出激勵機制、完善相關法律法規、發展多元補償資金來源的方式來應對農村宅基地退出過程中的相應難題。