基于平衡計分卡的公共工程項目績效評價研究

李鵬飛 LI Peng-fei；張江朋 ZHANG Jiang-peng

（①內蒙古科技大學經濟與管理學院，包頭 014010；②烏蘭察布市卓資縣紅召鄉人民政府，烏蘭察布 012300）

0 引言

2014 年新修訂的《預算法》明確指出，“各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。本文將引入平衡計分卡，在四個維度的基礎上，增加管理層面維度，結合Z縣黃花加工擴建項目實踐案例，建立公共工程項目的績效評價體系，在對調查問卷分析后，提出基于平衡計分卡的績效評價使用方法和建議。

1 文獻綜述

1.1 績效評價目標與指標體系研究

19 世紀，西方國家就對績效評價進行了研究，到20世紀80 年代初期，在新公共管理運動的推動下，績效評價理論和方法體系就相對成熟。美國學者Irene.S.Rubin 認為，公共工程項目預算支出主要評價三個目標，一是防止濫用職權；二是積極應對在總收入變化或財政年度可能的支出要求；三是公共工程項目的資金預算支出是否遵守法律法規。

陸慶平（2019）指出，公共工程項目預算支出績效評價追求的目標是資金使用經濟性、效率性、效益性。趙迎春與肖剛（2019）指出，公共工程項目預算支出的經濟性是財政的先導和基礎，效率性是財政的外在表現，效益性是項目實施所達到的最終效果。

1.2 績效評價標準與方法體系研究

在公共工程項目預算支出績效評價方面，西方發達國家普遍都采用層次分析法、菲德爾法、模糊數學法等，以期對項目預算支出績效評價能夠得到科學的結果。Kaplan和Norton（2014）指出，在新公共管理改革的進程中，許多企業化的管理手段被引入，并介紹了平衡計分卡的績效指標設計角度。

評價標準是公共工程項目預算支出績效評價實施的基本依據。申書海（2022）認為，應當以一定量的數據為基礎，通過對數據的整理分析，測算得出評價標準。陳學安和侯孝國（2020）指出，可以將評價標準分為定量標準和定性標準，按照取值的不同，將評價指標分為歷史、計劃、行業、經驗等標準。

1.3 績效評價制度體系研究

為了更好地實施公共工程項目預算支出績效評價，西方發達國家多以法律的方式，確立績效評價的權威性。Jonathan.D.Breul（2018）指出，在公共工程項目預算支出中實施績效評價，并不是運用政治因素解決資源分配問題，而是通過建立結果為導向，使得公共更加負責，能夠系統的使用戰略規劃、績效計劃。

施珺（2020）指出，我國應當從法律依據、考評主體、實施方式、考評對象和內容等方面建立公共工程項目預算支出績效評價體系。聶常虹（2022）認為，推行公共工程項目預算支出績效評價，應從加強法律法規、制度環境、公共治理改革、預算管理、績效評價原則、技術手段等方面入手。

2 評價指標體系建立

2.1 初始指標的選擇

根據平衡計分卡的績效評價原理，在四個維度的基礎上，增加管理層面維度，分為財務、客戶、內部流程、學習與成長、管理層面，初步建立績效評價指標體系，見表1。

表1 績效評價初始指標群

2.2 評價指標體系的確立

2.2.1 調查問卷設計及分析

為了調查項目績效評價現狀和初始指標群的全面性和各項指標重要性程度，設計調查問卷。調查問卷分為三個部分：第一部分，被調查者所在單位的基本信息（1-8題）；第二部分，初始指標的重要性程度評價（9-16 題）；第三部分，其他有關情況調查（17-20 題）。其中，根據對初始指標重要程度的調查情況，將指標的重要性程度分為5 個等級：不重要（1 分），比較不重要（2 分），重要（3 分），比較重要（4 分），非常重要（5 分），請問卷調查人員填寫打分。問卷通過現場、微信、郵件等渠道向被調查者發放，共收回問卷92 份，其中有效問卷88 份，有效回收率95.65%。被調研者包括財務工作人員36 人，分管領導36 人及主要領導16 人。通過對問卷分析，得出Cronbach's Alpha 為0.786，基于標準化項目的Cronbach's Alpha 為0.852，說明調查問卷具有一定的權威性。

2.2.2 描述性統計分析

通過對回收的調查問卷描述性統計分析，得出22 個初始指標的平均值均大于3，說明這些指標都在比較重要以上，部分指標離散系數大小于0.3，將離散系數大于0.3的“投資增減變化、提高貧困戶收入水平、立項績效指標、項目工程過程”4 個指標予以剔除（見表2），最終保留18個指標（見表3）。

表2 描述性統計分析剔除變量

表3 最終保留的指標及公式

3 評價模型構建

3.1 五個維度權重確定

五個維度權重的確定，本研究選取較為簡單的加權平均法。筆者通過現場訪談請教30 位財務工作人員及分管領導，根據他們對五個維度重要性程度的打分情況，設定五個維度為10 分，則權重為該維度總分占五個維度總分的比重。

計算公式為：

其中：i 表示第i 個維度和第k 位被調研者。

得到w =（w1，w2，w3，w4，w5）=（0.2450，0.1850，0.2350，0.2250，0.110）。

3.2 基于指標賦權法確定

在現有的公共工程項目績效評價研究中，大多數都是采用層次分析法來確定各個維度的指標權重，具有一致性等特點。但是，此方法受限于被調研者的學識水平、主觀偏好等因素，因此，實際應用中所建立的判斷矩陣常常達不到一致性條件。因此本文采用序關系分析法，簡稱G1 法，對指標賦權。用此方法計算指標權重分三步：

3.2.1 確定序關系

若指標xi比xj重要性程度高，則記為xi＞xj；請被調研者挑選出指標體系中最重要的指標，再在余下的指標中選擇最重要的指標，依此類推，可得出所有指標的重要性程度的次序，記作xa＞xb…＞xn，

3.2.2 相鄰指標的重要性程度比

rk的賦值參考見表4。

表4 的賦值參考

3.2.3 計算權重系數

根據被調研者賦值結果，可以計算出權重w′m，計算公式為：

則可計算出每個指標的權重系數。

根據調查問卷和財務人員、分管領導、主要領導的意見，通過梳理整合，指出五個維度指標之間序關系和重要程度之比。確定財務維度指標之間重要性序關系：

A1＞A4＞A3＞A2＞A5

根據相對重要程度確定：

則

根據公式計算得出：

則

因此，財務維度指標權重為：

同理，計算得出其他四個維度指標權重：

3.3 指標的無量綱化

一般來說，因為量綱和量級的差異，指標之間具有不可公度性。因此，為了避免這種懸殊差別，盡可能反映實際，可運用無量綱化對評價指標進行預處理，從而消除原始指標間的這種差異。常用的指標無量綱化處理方法有：標準化處理法、極值處理法、歸一化處理法、功效系數法和分數定值轉換法等。

本文中的指標體系存在正向指標、中性指標和負向指標。正向指標取值越大越好；負向指標值越小越好；中性指標取值以接近某一值為最佳。

無量綱化處理各種方法有各自的優缺點，本文采用極值處理法和分數定值轉換法，對指標進行無量綱化處理。極值處理法的優點是具有單調性、差異比不變性、平移無關性、縮放無關性和區間穩定性，分數定值轉化法可以將初始賦值轉化在某個固定的區間內，兩者結合的指標無量綱化處理公式如下：

正向指標處理公式：

負向指標處理公式：

中性指標處理公式：

xi表示轉換前的指標值；

xmin表示該指標樣本最小值；

xmax表示該指標樣本最大值；

p 表示該指標樣本最佳值。

經過對指標無量綱處理，將指標初始賦值轉化為[60，100]的區間值。

4 案例分析

4.1 項目基本情況

Z 縣位于內蒙古自治區中部，縣域面積3119 平方公里，轄3 鄉5 鎮、10 個社區、109 個村委會，全縣總人口19.2 萬人。按照“精準扶貧、精準脫貧”工作思路，Z 縣結合農產業發展規劃，立足資源稟賦和產業基礎，以構建現代農產業體系和促進農牧民持續較快增收為目標，促進黃花、黃茶花產業標準化良種基地建設，提出了黃花加工廠擴建項目。

項目于2019 年開始建設，總投資金額為55.63 萬元，建設面積占地1900 平方米，新建黃花生產加工車間及晾曬場地2.7 畝，購置加工、冷藏設備及配套設施1 套，每年將黃花種植基地生產的近16 萬斤鮮黃花進行加工處理，晾曬成干品出售及儲藏。該項目按照項目入庫程序，通過村級申報，鄉鎮審核，縣級審定，公示無異議后進行公告，由負責單位牽頭組織實施，目前該項目已建設完成。

4.2 項目績效評價

4.2.1 財務維度分析

2019 年度預算資金40 萬元，村集體自籌資金15.63萬元，實際到位資金為55.63 萬元，資金到位率為100%。實際支出資金為40 萬元，項目資金執行率為71.90%，項目預算資金全部支出，未有實質性成本節約。

4.2.2 客戶維度分析

該項目建設解決或緩解了當地就業黃花銷售難題，提高了黃花產業發展水平。項目建設周期，未對環境造成影響。項目建成后，帶動戶均全年增加收入8 萬元左右，產生利潤的40%按戶分配給65 戶村民作為扶持發展資金，鼓勵發展生產。

4.2.3 內部流程維度分析

該項目經村兩委結合本村集體經濟發展、基礎設施建設和社會事業發展實際，充分征求村社、受益群眾意見，確定為村集體經濟項目，并且嚴格按照村申報、鄉審核、縣審定的程序對項目進行上報，項目預算編制科學合理。但是，項目公告公示制度的執行不夠到位。

4.2.4 學習與成長維度分析

該項目在建設過程中，對全部施工人員進行過2 次集中教育培訓，持證技術員工11 人，占所有施工人員15%。能夠按時發放工人工資，保質保量的提供施工材料，保證施工人員人身安全。

4.2.5 管理層面維度分析

該項目通過申請后，建立了業務管理制度，按照規定程序采用公開招標的方式選擇項目建設承包方，各項工作基本上在規定時間內開工，并在計劃的時間內完成。但是，未制定項目相關財務管理制度，且實施單位自驗后未出具驗收報告。

綜上所述，項目績效評價得分為71.59 分。

5 結論

本文運用文獻研究、調查問卷、實證建模、案例研究等，對公共工程項目績效評價進行了研究。最終結論如下：

①平衡計分卡可以全面評價公共工程項目績效。根據項目的預算、建設、實施、運營等執行情況建立指標體系，基于財務維度，評價項目預算資金使用的合規性、合法性；基于客戶維度，評價項目工程的社會效益和生態效益；基于內部流程維度，評價項目立項、預算編制、工程周期、后期管護的質量和效率；基于學習與成長維度，評價現場施工人員、施工隊伍負責人的能力素質；基于管理維度，評價項目實施過程的監督、管理以及制度的完善性。

②平衡計分卡可以促進公共工程項目持續發展。要想推動公共工程項目可持續、長遠發展，必須重視績效評價的非財務指標，比如，在項目建設前期的預算編制，項目建設周期的制度執行、人員素質，項目建設完成后的社會效益、運營等都是持續性的，長期堅持可以為項目后續發展提供充足動力。

③平衡計分卡可以推動對工程項目管理的發展。在建立了平衡計分卡評價指標體系的基礎上，對公共工程項目的戰略目標進行細化，確定項目的具體戰略。同時，依據項目的具體戰略目標，提高評價指標五個維度的重視程度，從而避免在實施過程中出現只關注其中一個方面，確保戰略目標設置的全面性、科學性和合理性。

總體來看，我國在公共工程項目績效評價領域研究時間較短，屬于新興領域，特別是能夠量化的指標體系建設還不夠完善。此外，在項目建設的具體實施過程中，受到多方制約因素影響，不同類別、階段的項目都會導致建立的評價指標體系不同。希望通過本文的研究，能夠在后續公共工程項目評價量化處理中提供參考，為建立完全的量化評價指標體系奠定基礎。