開發區土地節約集約利用推動經濟社會高質量發展
——河北河間經濟開發區土地集約利用評價項目研究

趙春庚 ZHAO Chun-geng

（河間市自然資源和規劃局，河間 062450）

0 引言

黨的二十大以來，在新時代發展的要求下國家重點關注土地資源的集約、高效利用。同時隨著城市化快速發展，土地資源粗放利用、閑置浪費現象時常出現，現實問題更加要求我們應當集約可持續利用土地資源。開發區現已成為城市與工業化發展的空間載體，可以說開發區的存在和當地經濟的發展具有密切聯系。但近年來，在政府發展經濟和加大招商引資力度過程中，出現了開發區盲目批地現象，一味追求園區面積擴張，導致開發區內部土地利用結構嚴重失衡，建設用地的開發利用面臨著緊迫的空間要求和環境挑戰。因此開展土地集約利用評價特別是開發強度較大的區域有助于對區域土地開發利用狀況進行全面調查，從而為實現更為合理的土地利用、高效的土地管理以及確保土地的可持續利用提供了明確發展方向。

通過系統的基礎調查與評價，全面了解了開發區目前的土地利用狀況，包括土地集約利用水平、用地結構以及空間布局等各方面的情況。在此基礎上，探索了適用于開發區的節地模式，提高土地利用效率，這為河北河間經濟開發區的國土空間規劃、土地利用動態監測管理以及建立長期有效的開發區建設用地集約利用評價考核機制提供了基礎和支持。

1 河北河間經濟開發區建設用地節約集約利用概述

1.1 研究范圍 河間市位于河北省滄州市西北部，總面積為1322.44 平方公里，北與任丘市、廊坊市交界，南與獻縣相連，西與保定市相鄰，東與青縣、滄縣接壤。河間市地處環渤海經濟圈、京津石三城中心位置，區位優勢明顯，發展潛力巨大，是京津冀協同發展的核心區域。河北河間經濟開發區總規劃面積為22.27 平方公里，園區分東西兩區，東區位于市域東北部，規劃面積11.7 平方公里；西區規劃面積10.57 平方公里。

1.2 現狀概況 2022 年河北河間經濟開發區土地總面積2226.9388 公頃（22.27 平方公里），四至范圍為：東區：北至東大線，西至沙束路，南至大里文村北，東至臧白計村村東；西區：南至芮家屯村北，西至古洋河，東至齊會大街，北至保滄高速路南。開發區常住人口約11821 人，規劃建設用地面積1468.02 公頃，已達到供地條件的土地面積1297.52 公頃、已供應國有建設用地面積760.88 公頃，已建成城鎮建設用地面積753.55 公頃，工礦倉儲用地面積594.66 公頃，住宅用地面積3.33 公頃，不可建設土地面積16.73 公頃，批而未供土地面積3.59 公頃，不存在閑置土地。

1.3 研究路徑 本文以河北河間經濟開發區建設用地為研究對象，分析開發區建設用地利用現狀情況和區域土地集約利用水平，以期對園區集約高效、可持續發展提供理論基礎。首先對開發區建設用地進行定性分析，包括開發區現狀建設用地規模結構、土地利用狀況、社會經濟狀況等內容；其次，進行定量分析，評價開發區建設用地節約集約利用狀況；最后提出促進節約集約用地的對策和建議。

2 河北河間經濟開發區建設用地節約集約利用評價

2.1 定性分析

2.1.1 土地利用狀況分析 通過對河間市2022 年度開發區土地集約利用監測統計數據進行分析，主要從土地利用程度和用地結構狀況兩方面進行土地利用狀況分析：①土地利用程度：河北河間經濟開發區2022 年度，已達到供地條件的土地面積1297.5174 公頃，已供應國有建設用地面積760.8777 公頃，土地供應率為58.64%；已建成城鎮建設用地面積753.5488 公頃，土地建成率為99.04%；不可建設土地面積16.7341 公頃，土地開發率為58.71%。②用地結構狀況：河北河間經濟開發區2022 年度工礦倉儲用地面積594.6643 公頃，工業用地率為78.92%。總體來看，河北河間經濟開發區土地供應率和土地開發率為中等偏上水平，工業用地率較好，土地建成率較高。

2.1.2 土地建設強度分析 從土地資源承載力和開發區建設用地開發強度來看，區域容積率直觀反映區域社會經濟活動以及人類開發利用的強度。2022年河北河間經濟開發區總建筑面積489.2423萬平方米，園區綜合容積率為0.65。同時，綜合容積率和建筑密度又與土地利用類型相關聯。工礦倉儲用地總建筑面積477.7604 萬平方米，工業用地綜合容積率為0.8，建筑基底總面積247.3038 萬平方米，建筑密度為32.82，工礦倉儲用地建筑物構筑物基底面積、露天堆場和露天操作場地面積244.7002萬平方米，工業用地建筑系數為41.15。河北河間經濟開發區主要以工業用地為主，住宅用地較少，且建筑物多以一層工業廠房為主，因此園區綜合容積率較低。

2.1.3 產業用地投入產出效益分析 根據河間市2022年度開發區土地集約利用監測統計數據，河北河間經濟開發區2022 年度工業（物流） 企業固定資產投資額4471977.79 萬元，二、三產業稅收總額69768.56 萬元，開發區工業（物流）企業總收入3014934.2 萬元，開發區工業（物流）企業稅收總額62326.41 萬元。

從整體投入產出以及產業效益來看，開發區工礦倉儲用地的投入產出效益水平較低，發展潛力較大。

2.1.4 定性分析結論 依據河間市2022 年度開發區土地集約利用監測統計數據，對河北河間經濟開發區土地集約利用程度進行定性分析，主要得出以下結論：一是開發區原規劃面積過大，而且含有部分村莊，土地集約利用和開發難度較大；二是開發區內已經開發的土地利用狀況良好，但還應當注意工業與住宅用地結構失衡等用地結構問題，有助于開發區健康可持續發展；三是投入產出效益較低，工業倉儲用地的土地利用強度還有待進一步挖潛提高。

2.2 定量分析

2.2.1 開發區評價類型劃分 2022 年河北河間經濟開發區已建成城鎮建設用地面積為753.55 公頃，工礦倉儲用地面積為594.66 公頃，工礦倉儲用地占已建成城鎮建設用地的比例為78.92%；其中住宅用地面積為3.33 公頃，住宅用地占已建成城鎮建設用地的比例為0.44%。參照《開發區土地集約利用評價規程（2014 年度試行）》（以下簡稱《規程》）將河北河間經濟開發區劃為工業主導型開發區。

2.2.2 指標體系確定 對河北河間經濟開發區節約集約利用程度進行定量分析，按照《規程》的規定，選定了工業主導型開發區作為評價對象。在選擇適用的評價指標時，依照《規程》等相關規范、標準以及要求，從土地利用狀況、用地效益以及管理績效等三個方向，精選了11 個正向和負向指標，從而構建了土地集約利用的評價指標體系（見表1）。

表1 河北河間經濟開發區土地集約利用程度評價指標體系

2.2.3 指標權重值和理想值確定 評價指標理想值確定主要是根據《規程》中要求，具體的確定方法有三種：一是采用目標值法進行確定，二是采用經驗借鑒法進行確定，三是直接選擇專家咨詢法確定具體理想值。《規程》中對指標權重的選擇原則有明確要求，評價指標的權重應根據不同的評價范圍、評價目標、子目標以及各指標對開發區土地集約利用影響程度的不同，進行確定。

在本次河北河間經濟開發區土地集約利用評價中，理想值的確定主要依據河北河間經濟開發區的規劃文件要求和實際開發建設情況，同時通過咨詢領域專家意見、相關學術研究文獻和政府出臺的相關法規文件，以最終確認數值。同時，結合評價工作中國家下發的權重值，以及基于開發區的政策定位，采用《規程》所規定的目標值法和經驗借鑒法，初步確定該區作為工業主導型開發區在特定評價時點的各項指標權重和理想值。（表2）

表2 河北河間經濟開發區土地集約利用程度評價指標權重值

2.2.4 土地集約利用度分值計算 以《規程》相關要求及河北河間經濟開發區實際建設用地開發利用情況為基礎，根據河北河間經濟開發區的土地集約利用評價指標體系，本文將從多個角度、多個層次對集約利用水平進行綜合評估，以計算該開發區土地集約利用的綜合得分，分析開發區土地集約利用情況。同時在計算過程中，需要對所選的指標體系中的正向和負向指標進行標準化處理。

2.2.5 定量分析結論 根據已建立的評價指標體系和模型，在評價范圍內測算了河北河間經濟開發區的土地利用集約度綜合得分（見表3）。經過計算得出，2022 年該開發區土地利用集約程度的綜合得分為89.47 分。評價結果表明，在此次開發區土地集約利用評價的范圍和時點內，河北河間經濟開發區的土地集約利用程度表現良好。

表3 河北河間經濟開發區土地集約利用程度評價綜合分值

從土地利用狀況方面來看，河北河間經濟開發區的土地利用狀況目標分值為87.71 分，這表明該開發區的整體土地利用狀況良好，區域內的土地利用較為充分且科學、合理。具體而言，其中土地利用程度子目標的分值為90.21分，說明開發區土地利用程度較高，同時土地開發率、土地供應率和土地建成率較高也反映出開發區土地供應充分，對于已經供應的土地開發和建設效率高，開發區整體建設情況良好。用地結構狀況子目標分值為98.65 分，說明開發區用地主要以工礦倉儲等工業用地為主，符合河北河間經濟開發區工業主導型開發區的主體定位。而土地利用強度子目標分值為81.67 分，與其他子目標分支相比，分值較低，說明開發區在建筑物容積率和建筑密度等建筑結構方面還需進一步提高。

從用地效益上看，河北河間經濟開發區用地效益目標分值為90.67 分，說明開發區產業用地投入產出效益較高水平，同時開發區工業用地的投入強度和稅收情況良好，政府對于河北河間經濟開發區投入力度大，稅收情況良好，有助于開發區的健康可持續發展。隨著開發區的開發建設，以及工業企業、高新企業建成率不斷增高，待建成企業投產使用、產生稅收后，開發區的用地效益將會日漸凸顯升高。

從管理績效上看，河北河間經濟開發區監管績效方面目標分值為100 分，說明土地利用監管成績效果顯著。根據實地勘察結果和有關部門數據，河北河間經濟開發區內不存在閑置土地，充分說明河北河間經濟開發區在土地利用監管方面成效顯著。

3 河北河間經濟開發區建設用地節約集約利用問題與對策

3.1 存在的問題

3.1.1 用地結構失衡、開發強度失調 河北河間經濟開發區存在工業用地比例偏高、居住用地比例偏低，開發區建設用地結構失衡的問題。河間經濟開發區內以工業廠房為主，大部分為一層建筑物，廠區內會存在有大面積供車輛運輸，貨物搬運的露天場地，因此導致綜合容積率較低，開發強度失調，對開發區土地節約集約利用整體水平造成影響。

3.1.2 低效用地監管機制不嚴、執法力度不足 在開發區土地開發、利用過程中，仍存在工業項目用地動態管理不到位、監管機制不嚴格等問題，導致部分企業用地效率低下。在工業用地固定資產投入強度、綜合容積率、園區建筑密度等方面，缺乏科學、及時、有效的監管和預警處置手段，缺乏完善的監督管理體系，容易出現低效、粗放利用土地的現象。其次對于已經調查出的低效用地缺乏綜合執法協調機制，執法力度不夠嚴格，導致低效利用問題無法及時核實和處理，造成開發區綜合利用效率不高。

3.1.3 土地集約意識不強、資源節約觀念不實 土地資源集約利用意識不強，資源節約觀念不扎實，集約利用土地的社會共識有待提高。在經濟社會發展過程中，以資源消耗為代價的外延擴張模式尚未得到根本性的改變，不能與國家以及河間市土地資源現狀相適應，影響城市的可持續發展。隨著國家對于土地資源利用要求的不斷提高，原有的土地集約觀念已經不能適應社會發展的要求，導致土地被浪費和閑置，基層對于土地“重保輕節、重供輕管、重增量輕存量”等現象仍存在。

3.2 對策及建議

3.2.1 合理規劃土地利用布局，提高集約用地水平 一是統籌規劃新型農民社區。對于開發區規劃范圍內的傳統村莊等，可以通過建造多層住宅樓等，提高土地利用效率，在提高傳統村落居民生活質量的基礎上，又能進一步加快區域發展進程，節約開發區土地，提高容積率。二是完善國土空間規劃。國土空間規劃應以科學合理規劃土地利用布局、節約集約、可持續利用土地作為規劃的宗旨。在編制國土空間規劃過程中應注重現狀情況，提出科學、高效的規劃方案，為土地集約利用明確方向，著力構建節約集約型的城市化模式。

3.2.2 加強企業內部挖潛，盤活存量空間 開發區將立足于工業園區發展定位，堅持科學規劃和科學管理，采取內部挖潛方法完善土地結構狀況，并不斷推動土地空間結構與功能格局調整。加強并督促企業對自身利用土地資源加以挖掘，對于企業內部配套土地面積過大的企業強化管控和再開發利用措施，對部分沒有進行集約節約的企業則引導其重新使用土地或投資。此外，對于那些在已獲批準土地使用權的區域內但建設密度并不高的企業而言，在不違反國土空間規劃且保持用途不變的前提下，考慮充分利用存量空間，從而提升開發區的土地集約利用水平。

3.2.3 增加產業投入產出效益，促進產業集聚 一是加大開發區招商引資力度，鼓勵產業附加值高、發展前景廣闊的優質企業和項目進入園區。二是優化產業結構，促進產業轉型。優化提升物流、工業制造等傳統優勢產業，積極推進智能物流產業鏈、新材料制造等新興產業的發展。此外，全面提升產業用地的產出效益，可通過加大工業用地投資力度，適度增加產業配套基礎設施和其他固定資產投入，以實現用地節約集約的目標。