基于省級示范區比較的寧夏“互聯網+醫療健康”高質量發展路徑

陳 磊 周佳卉 李雅靜 劉曉瑩

（1.中國工程院戰略咨詢中心,北京 100088；2.浙江數字醫療衛生技術研究院,浙江 杭州 311100；3.北京交通大學,北京 100044）

“互聯網+醫療健康”已成為當前數字技術與醫療健康融合發展最成熟的領域之一。隨著新一輪科技革命和產業變革的深入發展，數據驅動、技術驅動和應用場景驅動的有機融合將不斷孕育出新模式、新業態，為醫療健康治理體系和治理能力現代化提供更強大的支撐。2018年7月，寧夏成為全國第一個“互聯網+醫療健康”示范區，由國家衛健委和寧夏有關部門共同規劃、共同部署、共同推進，旨在形成“互聯網+醫療健康”發展經驗，促進寧夏醫療衛生健康事業的大發展。2019年4月，國家衛健委函復天津、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、湖北、四川和貴州10個省份，支持建設“互聯網+醫療健康”示范省（市）。不同地區的資源稟賦、經濟水平、發展模式存在明顯差異，如何基于信息技術的跨越式發展，保障各地區醫療服務的公平性和可及性，提升人民群眾的健康水平，是我國醫療健康領域的重要議題。因此，國家衛健委積極支持先行先試，先后批準成立上述11個“互聯網+醫療健康”省級示范區，成為推動“互聯網+醫療健康”這一新模式和新業態、鼓勵大力發展“互聯網+醫療健康”、探索切實可行的“互聯網+醫療健康”實施方法的重要舉措。寧夏是我國積極探索“互聯網+醫療健康”的典范和樣板，在全國“互聯網+醫療健康”發展中示范成效顯著。2023年7月，寧夏回族自治區人民政府辦公廳發布《自治區人民政府辦公廳關于印發加快“互聯網+醫療健康”高質量發展實施方案的通知》（寧政辦發〔2023〕28號），提出五項實施行動，旨在聚焦人民群眾健康需求，堅持以高質量發展為統領，以改革創新為動力，以數字賦能為路徑，推動“互聯網+醫療健康”高質量發展。本文基于“互聯網+醫療健康”示范區的橫向比較，結合寧夏“互聯網+醫療健康”發展情況，提出示范區發展對寧夏的啟示與借鑒，從而為寧夏“互聯網+醫療健康”高質量發展提供決策支撐。

1 “互聯網+醫療健康”概念框架

“互聯網+醫療健康”是指利用互聯網技術支撐相關的醫學診療活動。考慮到互聯網技術高速發展，“互聯網+醫療健康”的內涵并不是先形成定義再進行實踐，而是概念和實踐齊頭并進，相互支撐、共同迭代的。

針對前期不同地區“互聯網+醫療健康”的實踐，學者們從不同角度提出相應框架，以闡述“互聯網+醫療健康”的概念與內涵。王惠群（2021）基于寧夏互聯網醫療服務平臺建設實踐，提出平臺包括健康信息中心、基礎信息庫、專業知識庫以及系統分類數據庫，并建設相應的互聯網就醫、診斷和輔助平臺[1]。朱勁松（2016）提出互聯網醫療整體可以按照診療前、診療中和診療后進行階段劃分，具體包括線上健康咨詢與問診、網上預約掛號、第三方檢測結果之間網絡傳輸、電子病歷與電子處方、線上藥品銷售、線上結算、線上醫療評價系統、醫保流程再造等8類業務[2]。琚文勝等（2021）通過梳理相關政策文本，認為互聯網醫療正著力構建“互聯網+”醫療服務、醫藥供應、醫療保障的法律規范體系，并邁向醫療、醫藥、醫保“三醫聯動”的階段，提出需要引入高層次、多部門參加的互聯網醫療發展協商決策機制[3]。隨著5G、人工智能、大數據、云計算等新一代信息技術的不斷發展，互聯網醫療不再局限于互聯網技術，而是不斷向其他新技術拓展。因此，本文將“互聯網+醫療健康”概括為以互聯網為底層渠道，以健康醫療數據為核心資源，與新一代信息技術緊密融合的互聯網醫療健康服務，為傳統的互聯網醫療發展提供了新動能。

不過，上述概念框架并不是一成不變的。在現有概念框架下，隨著新一代信息技術的進一步發展和融合應用的日漸深入，不同地區“互聯網+醫療健康”的實踐經驗將不斷豐富“互聯網+醫療健康”的內涵，并不斷完善其概念框架。

2 “互聯網+醫療健康”戰略下的跨省比較分析

2.1 “互聯網+醫療健康”省級示范區總體情況

2.1.1 示范區人口情況

“互聯網+醫療健康”的試點示范是分批進行的，2018年7月，寧夏回族自治區成為全國第一個“互聯網+醫療健康”示范區。2019年4月，國家一次性批復了包括四川、貴州在內的10個示范區，從而形成了當前“互聯網+醫療健康”省級示范區格局。寧夏作為首批試點有兩個明顯特征：其一，寧夏人口總量少，僅720萬人，占全國人口比重的0.51%；其二，寧夏人口密度低，僅108.47人/平方千米，人口密度為四川省人口密度的63%，為天津市人口密度的9.4%（見表1）。

表1 “互聯網+醫療健康”省級示范區總體情況（2020年）

傳統上試點示范地區應具備相應的經濟實力與管理能力，從而擁有更多的冗余資源來應對試點示范中出現的新情況[4-5]。因此，實踐中我國往往選擇北京、上海、廣東等東部經濟發達地區作為試點示范的首選地區。但是在“互聯網+醫療健康”的試點示范行動中，我國將寧夏作為第一站，并逐漸將示范區擴大至東部、中部和西部地區，覆蓋了全國近一半的人口，其示范成果對全國各地均可產生借鑒意義。

2.1.2 示范區經濟發展情況

各示范區的經濟發展情況如表2所示，在地區生產總值方面，2020年江蘇省和廣東省的地區生產總值均超過10萬億元，最低的為寧夏回族自治區，為3 920.55億元。人均地區生產總值最高的為江蘇省，福建省、浙江省、天津市的人均地區生產總值也超過了10萬元。貴州省的人均地區生產總值最低，是各示范區中唯一人均地區生產總值低于5萬元的地區。在就業人員數量方面，2020年廣東省的就業人員數量最多，其次為山東省、江蘇省和四川省，就業人員數量較少的地區為寧夏回族自治區和天津市。各示范區之間經濟發展水平差異較大，由此可見，國家“互聯網+醫療健康”的試點策略也不是單純從欠發達地區向發達地區擴散的，而是國家在前期試點的基礎上，一方面向發達省份擴散，另一方面也將更加欠發達的地區納入試點范圍。從不同批次納入試點的省份可以明顯觀察到，試點工作和政策擴散是相輔相成的，國家以試點工作為政策工具，不斷推動公共服務均等化以及精準扶貧向更深層次、更廣范圍發展[6]。

表2 2020年“互聯網+醫療健康”省級示范區經濟發展情況

2.1.3 示范區互聯網發展水平

如表3所示，從各示范區互聯網發展主要指標來看，人均移動互聯網用戶數量較高的為廣東省、浙江省和天津市，較低的為安徽省、湖北省和山東省；人均互聯網寬帶接入用戶數量較高的為浙江省、江蘇省和福建省，較低的為貴州省和廣東省。但總體而言，各示范區2020年的互聯網發展水平基本相當。互聯網發展水平是實施“互聯網+醫療健康”的基礎和前提條件，各示范區的互聯網發展現狀基本可以滿足醫療信息化體系的構建，從而支撐“互聯網+醫療健康”模式的開展。同時，足夠的移動互聯網和寬帶用戶也保障了“互聯網+醫療健康”在示范區居民當中的普及。

表3 2020年“互聯網+醫療健康”省級示范區互聯網發展主要指標

2.1.4 示范區衛生資源情況

如表4所示，從各示范區衛生資源情況來看，醫療機構方面，各示范區醫療衛生機構數量差異較大。四川省、山東省的每萬人衛生機構數量較多，分別為9.895個和8.360個，而廣東省、江蘇省和天津市的每萬人衛生機構數量較少，均不足4.5個。衛生技術人員方面，各示范區的衛生技術人員數略有差異。浙江省的每千人衛生技術人員數最多，為8.49人，其次為天津市，每千人衛生技術人員數為8.22人。此外，廣東省、福建省、安徽省、湖北省、貴州省和四川省的每千人衛生技術人員數低于全國平均水平（7.57人）。

表4 2020年“互聯網+醫療健康”省級示范區醫療資源主要情況

信息化和網絡化水平的提升有助于把經濟發達地區的先進醫療資源引入相關欠發達地區，在醫療條件整體有“高原”的情況下，以信息化方式增加醫療特色“高峰”數量。同時，也需要看到，江蘇省、廣東省、天津市等地區雖經濟發達，但在衛生機構、注冊護士的單個指標方面有所不足。這說明，地區醫療條件并不是與其經濟發展情況完全匹配。東部地區作為國家的經濟引擎，不僅要承擔本地常住人口的醫療保障，還需要滿足大量流動人口的醫療需求。因此，一些經濟發達地區的醫療條件也需要通過信息化進行保障，要通過信息化手段解決一部分常見病，提高診療效率，將有限的醫療資源用在最需要的地方。這不僅是西部欠發達地區需要考慮的問題，也是東部經濟發達地區所面臨的現實困難。

2.2 省級示范區“互聯網+醫療健康”發展情況

2.2.1 醫療健康信息互通共享

11個“互聯網+醫療健康”省級示范區均大力推動全民健康信息平臺的建設，并取得了不同程度的成效。天津市、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、安徽省、寧夏回族自治區已基本建成全民健康信息平臺架構，實現基礎資源信息數據庫、全員人口數據庫、電子病歷數據庫、居民電子健康檔案數據庫等數據庫的融合與互聯互通。其中福建省、寧夏回族自治區搭建了省（自治區）、市、縣、鄉、村五級的衛生健康信息網絡。湖北省、四川省和貴州省也已啟動省級全民健康信息平臺的建設工作。電子病歷是醫療機構信息化建設的核心，也是醫療健康信息互聯互通的重要基礎。根據《國家衛生健康委醫院管理研究所關于2020年度電子病歷系統功能應用水平分級評價高級別醫療機構結果公示的通知》，省級示范區中，江蘇獲得高級別分級評價結果的醫療機構數量最多（25家），其次是廣東（19家），寧夏和貴州分別有2家和1家醫療機構獲得高級別分級評價結果。

2.2.2 互聯網醫院建設

自國家出臺《互聯網診療管理辦法（試行）》《互聯網醫院管理辦法（試行）》等互聯網醫院相關配套政策以來，互聯網醫院的建設速度呈現跨越式增長。各“互聯網+醫療健康”省級示范區也全面布局互聯網醫院建設。互聯網醫院主要向患者提供預約掛號、在線繳費、報告查詢、醫學咨詢等服務，但針對常見病和慢性病復診的互聯網診療服務以及家庭醫生簽約服務普及度較低。在互聯網醫院的監管方面，各示范區均建立了省級互聯網醫療服務平臺，以監管互聯網診療服務。寧夏回族自治區還出臺了《寧夏回族自治區互聯網醫院不良執業行為積分管理辦法（試行）》，明確使用積分制來約束互聯網醫院的不良執業行為。

2.2.3 便民服務開展

利用互聯網開展便民服務是各示范區在發展“互聯網+醫療健康”過程中啟動較早，并且進行得較為全面的行動措施。除了各醫療機構自主開發的應用程序外，各示范區均建立了省級便民服務平臺，依托PC端網頁、移動端App、微信小程序等形式，在同一平臺實現省內二級或三級以上公立醫療機構的預約掛號、預約檢查、導醫分診、報告查詢、線上支付、健康檔案查詢、預約接種等功能。便民服務的開展顯著優化了就診流程，縮短患者候診時間，這是患者對“互聯網+醫療健康”發展最直觀的感受和體驗之一。

2.2.4 支付與醫療保障

在醫保線上支付方面，各示范區均已開通醫保電子憑證，使用手機即可完成線上醫保支付。部分示范區還實現了“省內漫游”，即在省內參保地區以外的地區就醫時，也可以使用憑證掃碼完成醫保結算。江蘇省早在2018年11月就公布了“互聯網+”醫療服務項目試行價格，并試行兩年。2019年國家醫療保障局印發《關于完善“互聯網+”醫療服務價格和醫保支付政策的指導意見》之后，天津市、山東省、浙江省、福建省、安徽省、湖北省、寧夏回族自治區對“互聯網+”醫療服務價格及醫保支付范圍也進行了規定。

3 寧夏“互聯網+醫療健康”發展情況調研分析

通過對寧夏“互聯網+醫療健康”發展情況開展實地調研和多輪專家座談，本文認為寧夏在發展“互聯網+醫療健康”過程中存在以下幾個方面亟須完善。

3.1 醫療信息系統頂層設計有待精細化

“互聯網+醫療健康”的信息系統頂層設計非常重要。盡管國家在電信基礎設施以及醫療基本保障方面已經為寧夏打下了堅實的基礎，但是正如王惠群[1]、朱勁松[2]等指出的，信息化是一個全過程的完善體系，只有不斷完善信息化體系，才能讓現有信息基礎設施以及醫療基礎設施發揮最大效果。實際調研中發現，寧夏醫療信息系統標準化建設較為滯后，各地區甚至各個醫療機構之間數據并沒有完全實現標準化接入，數據孤島問題可能會給后續服務網絡構建、健康醫療數據互聯互通、平臺應用的接入與集成帶來較大的影響。隨著越來越多的醫療機構、醫療服務整合進入平臺，平臺中的業務流程與數據聯通效率將進一步降低，協同復雜程度不斷增加，最終可能會導致維護成本高企，平臺可擴展性受到限制。

3.2 一體化醫療服務模式有待鞏固

寧夏實踐反映出“互聯網+醫療健康”中的一體化醫療服務模式需要長期磨合。隨著“互聯網+”融入傳統線下醫療體系的不斷深入，除了需要對信息系統進行海量的定制化變革，還需要對支撐傳統線下醫療服務體系的規章制度和行為習慣進行系統性的升級。比如當前針對線下醫療服務系統的分級診療制度，以及相應醫療服務的互聯網化等。相似的問題，王夢穎等（2022）對互聯網醫院的相關研究中也有提及[7]。一方面，寧夏的分級診療機制還不夠完善，在引入“互聯網+”后如何進行分級，不同分級下“互聯網+”嵌入方式與嵌入程度如何確定，都在困擾一線信息化工作人員與醫療管理人員。另一方面，醫療服務模式的碎片化問題本就在我國醫療服務體系中普遍存在，寧夏的線下醫療服務流程還沒有經過互聯網化的改造，導致“互聯網+”醫療服務內容相對單一，線上線下的聯動性有限，線上醫療難以成為線下醫療的有效補充，“互聯網+”尚沒有充分發揮出互聯網的時空優勢。

3.3 “互聯網+醫療健康”產業可持續發展有待破局

產業發展水平是影響地區“互聯網+醫療健康”發展的重要因素，產業的發展能夠帶動當地醫療技術、人才的提升。實地調研中發現，寧夏“互聯網+醫療健康”產業缺乏持續發展的動力。具體來看，寧夏由于科技創新能力、經濟發展水平、高等教育資源等方面還有待提升，對“互聯網+醫療健康”高端人才的吸引存在一些挑戰，且自身本土培養人才的水平目前還難以適應醫療服務模式的轉型速度，直接導致寧夏雖有相應政策優勢吸引“互聯網+醫療健康”企業，但未能建立推動企業持續發展的長效機制，造成企業“引進來，留不住”的局面。因此，寧夏“互聯網+醫療健康”產業的發展對當地經濟的帶動效應有限。截至2022年9月，141家互聯網醫療企業平均累計納稅57萬元，提供就業崗位5個，沒有達到產業設計之初的預期。

4 “互聯網+醫療健康”示范區發展對寧夏的啟示

4.1 著力完善醫療信息化體系建設

寧夏在健康醫療數據的互通共享方面相對滯后，需要加強醫療衛生信息系統的標準化、精細化設計，提升基層衛生信息化建設水平，以縮小全區醫療信息化水平差距。同時，應加強健康醫療數據的治理，提高醫療機構電子病歷應用水平和數據整合共享能力。另外，應充分借助寧夏“東數西算”契機，整合數據、算力資源和能源優勢，構建健康醫療數據要素市場，推動寧夏“互聯網+醫療健康”特色產業的發展。

4.2 打造差異化的“互聯網+醫療健康”服務

寧夏互聯網醫院需要充分挖掘自身的作用和潛力，在提供基本“互聯網+醫療健康”服務的基礎上，積極發展差異化、有特點的服務。例如，可以利用人工智能技術開展更精準的個性化醫療服務，包括在線問診、預約掛號、遠程會診、電子病歷管理、在線支付等。同時，借助人工智能對患者數據進行分析預測，為患者提供定制化的診療方案和健康管理建議。此外，寧夏互聯網醫院還可以探索更多有特點的服務，如家庭醫生服務、慢病管理服務等，為患者提供更加全面、連續的醫療服務。通過圍繞醫療服務的核心環節，探索“互聯網+醫療健康”服務，形成線上線下服務閉環，寧夏將成為全國醫療行業的樣板。

4.3 加強“互聯網+醫療健康”監管

寧夏是目前示范區中唯一對互聯網醫院實行積分監管的省份。為了加強對互聯網醫院的監管，寧夏需要采取以下措施：一是建立完善的監管平臺。通過建立互聯網醫院監管平臺，對互聯網診療平臺的運營合規性、醫院資質、醫生信息備案，以及在線問診、分診、開具處方、病歷書寫、藥品配送等核心業務進行實時監督和管控。同時，可以利用大數據和醫療知識圖譜等技術，對醫療行為、用藥合理性、醫療花費等重新組合定義，通過設定不同閾值，實現自動化智能監管與預警。二是加強事前準入監管。在互聯網診療平臺上線前，需要對醫院的資質、醫生多點執業備案、醫生基本信息等指標進行嚴格監管，保證醫生和醫院的合法性和合規性。三是加強事中實時監控。對在線問診、出具電子處方、轉診等行為進行實時監控，對超量處方、大額度處方、毒麻藥精神藥品限制等指標規則項進行實時管控，并在開具電子處方過程中核驗簽約醫師身份。四是事后追溯與監管。通過分析在線問診、開具處方、病歷書寫等各環節的數據、痕跡，事后對互聯網診療行為進行全程追溯，并通過用藥情況、診療時間等多個維度，進行診療行為分析，對不合理行為進行警告或處罰。還可通過增強社會監督、加大行政處罰力度等方式，形成完整的“互聯網+醫療健康”機構、人員、業務、質量安全監管體系。