淺議“過緊日子”背景下的行政成本管控
——以F 海事局為例

蔣翠玲，曾 萃

（中華人民共和國福州海事局，福建 福州 350000）

一、行政成本管控概述

行政成本是指政府行使職能所需的必要支出，是政府向社會提供某種公共服務所需要的行政投入或資源消耗。從狹義的角度看，行政成本主要是指為了政府機構正常運行需要消耗資源，比如建筑物、設備及辦公設施維護、人員工資等。從廣義上講，政府行政成本是指為社會提供公共服務和在一定時期內生產公共產品活動而支付的成本總和，包括政府內部運行費用、管理社會公共事務費用和政府決策與行為費用[1-3]。從黨的十八大提出降低行政成本的要求，到黨的二十大要求實施全面節約戰略，黨和國家、各級機構及社會各階層也越來越關注政府行政成本問題。筆者嘗試從F 海事局治理舉措中總結基層管理經驗，為海事行政成本管控提供思路，并結合十八大以來中央連續出臺的多項治理政府行政成本過高的重要舉措，探索基層海事行政成本管控的優化策略。

二、行政成本管控的重要意義

（一）經濟社會發展的必然要求

中國財政治理體系在新常態下不斷完善，治理能力持續增強，行政成本管控作為財務管理“節流”的重要抓手，有必要進一步提高行政成本管控的水平和層次，以適應新時代“節約型機關”建設的要求。

（二）高效使用單位資金

海事系統肩負著讓“海洋更清潔 航行更安全”的使命，基層海事單位主要經濟來源從中央財政撥款全額保障轉變為中央財政撥款與自籌資金共同保障。做好行政成本管控，可以有效監管單位資金流向，減少浪費和不必要的支出，保障單位核心業務開展，提高單位資金使用效益。

（三）提高財務信息質量

行政單位的成本管控，不僅僅是對單位收支情況的記錄匯總，還需要綜合考慮財政撥款、運行費用、項目支出、員工薪酬等各項因素，為單位運行和管理決策提供具有參考價值的建議和意見[4-5]。強化成本管控，可以增強單位干部職工的節約意識，嚴格落實財務管理規章制度，優化經濟活動的業務流程和標準，建立健全財務預算、決算及日常核算制度，為單位管理人員提供更具時效性和真實性的財務數據。

（四）防范經濟責任風險

在單位開展經濟業務和財務管理過程中，需要時刻遵守相關法律法規和規章制度。加強行政成本管控，可以促進各單位、部門之間相互制約、相互監督，確保各項經濟業務活動的合理性和合法性，防范經濟責任風險。

三、海事行政成本管控的現狀及問題

在“過緊日子”背景下，直屬海事系統大幅壓減基本支出公用經費和項目支出等預算，以 F 海事局為例，其主要承擔轄區通航安全和秩序維護、水上水下安全作業監管、船舶安全檢查、船舶防污染和水上交通應急處置等任務，除“三公”經費、差旅費、培訓費和日常辦公費的大幅壓減外，該單位壓減幅度較大的費用主要集中在基礎設施運維費用和時間成本。時間成本屬于無形行政成本，無形行政成本是相對有形行政成本而言的，它是伴隨著政府的行政活動產生的，不容易引起注意，但是無形行政成本所帶來的時間消耗、隱性支出同樣是驚人的。2019 年到2022 年，F 海事局所支出的公用經費具體為1787.71 萬元、1944.42 萬元、1592.98 萬元以及1576.55 萬元，同比增長率分別為8.77%、-18.07%、-1.03%，公用經費成本總量和增速呈下降趨勢，2021 年降幅最大，2022 年趨于平穩。F 海事局所支出的項目經費具體為2484.26 萬元、2503.98 萬元、2680.06 萬元和5058.66萬元，同比增長率分別為0.79%、7.03%、88.75%。項目經費成本總量和增速均呈現不斷上升的態勢，且保持著較高的增長速度，主要原因是F 海事局2022 年新增百米級船舶導致運維費激增。如圖1、2。

圖1 F 海事局2019 ～2022 年公用經費變動趨勢

（一）海事基礎設施運維現狀及問題

基礎設施運維成本控制是一個周期長、相對復雜及需要綜合管理的動態過程，筆者通過列表形式統計F 海事局2019 ～2022 年基礎設施運維費用，如表1 所示。

從表1 可以看出，F 海事局2019 ～2022年維修費用總體呈“兩個下降、兩個上升”趨勢?！皟蓚€下降”是指2019 ～2021 年維修總費用下降，網絡信息系統日常維護、大型修繕、VTS 設備日常維護等單次維修費用下降?！皟蓚€上升”是指2022 年維修總費用上升，房屋建筑物及附屬設施和船舶臨時性維修單次維修費用上升。個別行政基礎設施運維成本無法縮減，本文從客觀和主觀兩個方面因素進行原因分析。

客觀原因主要有兩方面：一是環境因素。東南沿海地區的主要氣候特征是濕熱、多雨，這樣的環境因素使得VTS 雷達等專用電子設備產生吸附、擴散以及凝露等現象，降低了雷達等專用設備的絕緣性能，導致設備特性發生變化，進而影響設備的使用。海巡艇底部長期受海水浸泡，若在惡劣天氣海況中航行，機電設備負荷大，易引起主輔機故障，風浪沖擊易造成船體和甲板設備損壞。這些環境因素都導致每年需要固定對海巡艇及VTS 專用設備進行維護保養。二是海巡艇使用年限長，船體內部設備老化，導致臨時性維修單次維修費用上升。

主觀原因主要有兩方面：一是海事履職戰略部署調整。近年來，為不斷深化海事干部隊伍“四化”建設，全力服務強省會戰略實施，F 海事局海事處運行模式調整，以及為加快推進全要素水上“大交管”優化執法工作職責，對相應辦公地點進行修繕導致的費用增加；二是船舶管用養修的專業人才不足，具體管理人員對船舶維修的項目重要性與必要性無法做出深入評估，導致維修費用的支出無法發揮應有的效益。

（二）海事“三公”經費支出現狀及問題

2018 年財政部公開數據表明，全國“三公”經費金額大約占到了行政經費支出的 30%[6-8]。筆者分析了當前基層海事的公務接待和公車運維情況，通過圖表形式統計F 海事局2015 ～2022年“三公”經費支出情況，如圖3 ～5 所示。

圖4 F 海事局2015 ～2022 年公務用車運維費支出趨勢

圖5 F 海事局2015 ～2022 年公務接待費支出趨勢

從以上數據可以看出，F 海事局的“三公”經費總體呈下降趨勢，特別是2020 年受到新冠疫情與車輛購置更新雙因素影響，降幅達到39.44%。該局“三公”經費包括公務用車運維費和公務接待費，公務用車運維費是主要支出事項。雖然“三公”經費支出下降幅度大，但基層海事單位在“三公”經費實際管理過程中仍存在問題。

首先，成本預算缺乏合理性。在“三公”經費預算編報過程中，基層海事單位并無自主權，上級主管部門僅簡單根據上年實際支出對未來支出進行控制，但歷年支出本身并非完全合理，作為基數的年份發生的支出，其他年份不一定發生，相反本年可能必須要的支出，上年不一定發生。該模式短期內對支出控制具有一定推進作用，但從長遠來看容易產生誤導和偏差，上年支出高的單位實際可能存在不合理支出的情況，上年支出低的單位可能因管理嚴格或車輛更新而保持較低支出。

其次，“三公”經費相關的內部控制流程和制度不夠完善與精細化，具體執行中仍存在較大的隨意性，容易產生管理漏洞。目前，基層預算單位在制定“三公”經費管理規定時，雖然提出了使用要求，但是有關“三公”經費相關的開支規則，界限界定較為籠統，過于宏觀。如，公務用車的日常管理，不同型號的公車加油量無定額標準，在轄區內使用每月應加油多少，出轄區使用每月應加油多少皆無定數，也未建立規范的登記、查核的具體辦法，單位僅以每月計劃數作為控制數，計劃數是否合理有待考究；上級主管部門對于“三公”經費開支多少屬于浪費行為，超出多少屬于違紀行為，對違規違紀的情形，問責部門、程序和規定也缺少明確規定。執行規定的過程中，經辦部門若要求不嚴，執行效果將大打折扣。

（三）海事履職時間成本管控現狀和問題

任何行政活動都需要一定時間來完成，但是每一項行政活動都應該有完成的時間限度，如果超過該限度，則會影響單位的行政效率，影響單位的整體運作[9]?，F代管理學提出了行政時間成本的概念，認為行政時間成本是行政管理過程中的資源閑置和非必要的時間浪費所造成的損失。從以上描述可以看出，時間成本具有價值性和不可替代性。時間管理理論認為，有效的管理是指在有限的時間內以最小的代價獲得預期效果，時間的浪費就是價值的損失。馬克思勞動價值論也明確指出，商品的價值由生產商品的社會必要勞動時間決定，可見時間和價值創造密不可分，因此時間具有價值性，浪費時間就代表著價值損失。一般的成本都可以被替代，某種設備不行，可以考慮采用另一種設備替代；使用人力不行，則可以考慮用機械替代；但時間不行，從古至今世界上不存在可以替代時間的其他成本，因此在管理過程中需要充分考慮時間成本。

分析當前基層海事履職活動中的時間成本，也就是海事執法人員在履職過程中存在的資源閑置和非必要的時間浪費所蘊含的價值損失，按照時間的先后順序可以分為事前時間成本、事中時間成本和事后時間成本。事前時間成本，是指事前準備沒有做到位而導致的損失，主要包括缺乏計劃和時間管理意識不強導致的時間及其他有形成本的花費增加。事中時間成本是指采用不恰當的方式或盲目調整計劃和進度產生的額外加班費等人工成本。事后時間成本是指履職服務未能在規定時間內完成導致的損失，如未按時完成工作目標導致的得分損失?；鶎雍Ｊ聠挝坏臅r間成本主要體現在勞務費、加班費等人工費支出上，如單位運行過程中1 個在職人員浪費1 天的工作時間，假設單位人均成本為300 元/天，則1 個在職人員1 天所產生時間成本即為300 元，假設單位在職在編人數為200 人，1 天所產生的時間成本則為6萬元。以此類推，若考慮社會化用工的時間成本，則1 天的時間成本將達到10 萬元甚至更高。由此可見，行政時間成本是用于衡量行政效能的重要標準之一，高效能是行政單位貫徹全心全意為人民服務宗旨的體現，通過高效能、高質量的工作解決人民群眾“急難愁盼”的問題，能夠使單位樹立良好的履職形象。同時，時間的浪費最終都會導致社會資源的浪費，在中央要求牢固樹立“過緊日子”思想的大背景下，節約時間成本和促進節約時間成本意識的提高是建設節約型社會的必然要求。

四、海事行政成本管控優化啟示和策略

（一）海事行政成本管控優化策略

從F 海事局行政設施成本管控措施來看，資產維護成本規模并非越小越好，而是應與資產規模及使用情況相適應，過高或者過低均不合適。行政單位資產維修改造是推進節約使用和資源統籌整合的重要一環，在這種情況下建立長效管理方向，彌補工作中存在的漏洞，將資產維護成本規模穩定在一定水平，以保障正常運轉。

一是整體改造可做“加法”。與零星維修相比，辦公樓整體改造優勢明顯：它可以統一決策、設計、施工，事先編制成本預算，不斷跟蹤成本動態變化；同時零星維修需要考慮成品保護等因素，項目整體改造增加了施工界面，可以降低施工成本；而且整體改造更有利于統一管理，材料集中采購可以獲得更優惠的價格，避免了一邊施工一邊辦公的情況，時間相對靈活，施工企業窩工現象減少。

二是工程造價可做“減法”。發揮全過程造價管理作用，緊盯設計、招投標、施工、竣工結算全過程，注重“點線面”結合。從點上下功夫，加強變更管理，涉及費用增減的各類變更要求，施工單位事前將變更情況及費用預算報送建設、監理和跟蹤審計單位審核，全過程、全方位控制造價成本。監理單位發揮監督職能，指派專人進駐現場，對工程工期、工程物資、工程成本和交付治理進行全過程管控，針對施工過程中發生設計變更的情況，應當嚴格控制，發揮審計監督職能，確保變更內容合理合規、變更程序合法規范。從面上求突破，從嚴結算審計，施工單位報送結算報表時，要求其將結算材料報送跟蹤審計和監理預審核。

三是制度約束可做“乘法”。堅持法治思維，強化管理職能，積極構建新型資產維修改造管理體制機制，可建立零星維修工程備查制度，及時登記零星維修項目名稱、維修內容、更換配件數量、維修時間等相關內容，由建設單位、報修單位和監理單位確認簽字，完善責任落實與追究機制。四是運維支出可做“除法”。可通過關注日常水、電、油等能耗月均用量，對單位總體能耗進行統一集中監測和管理，及時排查資產故障，降低大修成本。

（二）海事“三公”經費壓減優化措施

要提高現時的“三公”經費的管控水平，物盡其用，真正發揮其應有的作用，不揮霍浪費。正如2021 年國務院參事劉怡所說:“支出不可能一味壓減，今年有些部門增加了對于支出合理增長的說明，顯示出務實細致的作風，有利于公眾增進理解并進行監督?！彼怨P者認為疫情結束后“三公”經費不會持續下降反而可能會有所增加，“三公”經費的綜合治理工作已經常態化，是持久戰，亦不能松懈。筆者對基層海事“三公”經費的管控優化提兩點建議：一是保持“線上辦公”優勢，切實減少支出。要想從根本上減少“三公”經費支出，改變辦公模式是最直接最有效的方法。受疫情影響基層海事單位的工作方式發生了很大變化，很多工作“被迫”由“線下”改為“線上”，直接減少“三公”經費、差旅費、培訓費、會議費等支出。疫情結束后這種低碳環保的工作方式理應繼續保持下去，響應國家倡導切實落實中央過緊日子要求。在滿足實際工作需要的前提下，“線上辦公”既可以節省時間又節省費用，從根本上減少“三公”經費開支，努力建設節約型政府。二是可建立“三公”經費支出績效評價機制，強化對預算資金使用效益的考核評價。年度內對“三公”經費控制情況進行績效分析、評價，并將評價結論作為下一年度預算分解的依據之一，實行科學獎懲，激發基層海事單位科學管控“三公”經費的動力。

（三）完善海事履職時間成本管控機制

單位在控制有形成本的同時，更要注意監督人員的行政效率、行政能力等無形因素導致的時間成本。要想降低時間成本，筆者認為可從以下幾方面入手：一是強化成本意識?？刹扇〕杀拘б娣▽ΜF有的履職和管理工作流程進行改造，使工作流程得到有效精簡的同時，及時發現問題并進行糾正，通過不停地完善工作流程達到提高工作效率的目的。二是建立行政成本責任制。明確履行、監督等環節的責任，通過全員參與“預算編制—預算執行—決算分析”，避免成本浪費現象，同時要追究錯誤履職行為造成的成本嚴重損失的責任。三是強化內部控制建設?？梢越M建專業的風險防控部門，風險防控部門在單位的運作過程中，可以直接對可能產生的風險與問題進行提前的預估，分析這些風險可能造成的影響范圍，并制定出對應的解決方案，讓單位在風險發生后能夠第一時間有所應對。

結語

綜上所述，一味單純追求壓縮行政成本可能適得其反，可能會出現“精簡—擴張—再精簡—再擴張”的“怪圈”。更令人擔心的是，顯性成本的無限壓縮，會帶來隱性成本日益升高的問題，諸如服務意識和水平的退化、人員離職等問題。加強制度建設的同時更要防范建設和執行中“過猶不及”的問題，防止一種舉措走向其反面。只有保持長期的監督和審計，提高執行者和監管者自身的履職素養和成本意識，創造出有利于控制行政成本的輿論環境，使之成為單位干部職工的固有思想，才能達到有效地節約和控制行政成本的目標。