我國普惠型養老服務體系完善研究

陳一鋒 肖一鳴 周牡丹 胡 鵬 上海立信會計金融學院

一、引言

隨著我國社會人口老齡化程度的加劇和人民生活水平的提高，養老問題已成為引人注目的社會問題。老年人希望自己能夠安享晚年，中年人希望日后自己的養老生活可以獲得保障，年輕人希望家里的中老年人都能安心養老，養老問題從未像今天這樣備受社會各個階層的關注。隨著我國老年群體數量的不斷增長，養老服務的剛性需求在不斷增加，然而，我國養老服務供給存在巨大缺口。

普惠型養老服務是在基本養老服務以外面向廣大老年人、靠市場供給、由政策支持的一種定價合理、經濟實惠的養老服務。2021 年12 月，國務院印發《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，提出要擴大普惠型養老服務的覆蓋面，為中低收入家庭老年人提供價格適中、方便可及、質量可靠的養老服務。普惠型養老服務是我國基本養老服務保障制度從補缺型向普惠型轉型過程中，解決中低收入“夾心層”家庭老年人基本養老服務需求的重要保障。深入推進普惠型養老服務是貫徹“以人民為中心”發展理念的重要舉措，能夠提高人民群眾的幸福感、歸屬感和獲得感，讓人民群眾真切感受到發展帶來的紅利。

目前，我國北京、上海等深度老齡化城市已經開展普惠型養老服務試點，這些試點城市在推進普惠型養老服務提質擴面、加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系上已取得較大進展，但仍然面臨著項目單一、養老專業人才短缺、配套政策落實不到位等突出問題。本文圍繞普惠型養老服務展開論述，闡釋普惠型養老服務的主要特征、制度性質以及對老年人、家庭、社區的積極意義，剖析目前我國普惠型養老服務體系存在的問題，提出加快我國普惠型養老服務體系建設的若干建議。

二、普惠型養老服務的主要特征

如今，我國65歲以上老年人口已經超過2 億人，其中超過三分之一的老人需要依賴社會支持來保障基本的養老需求。建設普惠型養老服務體系，既是保障老年人基本生活權利的需要，也是促進國家經濟社會發展的需要。普惠型養老服務是為廣大老年人群體提供平等、可負擔、可及性高的養老服務，主要特征包括以下四個方面。

（一）平等性

平等性是普惠型養老服務的核心價值，它強調為所有老年人提供公平的服務，不論其經濟背景、社會地位、民族文化背景或其他個體特征有何不同，都一視同仁。平等性追求的是社會公平，這意味著所有老年人都應該有同等的權利和機會獲得基礎養老服務和福利。實現普惠型養老服務的平等性需要多方共同努力。一方面，政府在制定養老政策法規時，應該注重公平公正原則，確保養老資源的合理分配和養老服務的普及程度。另一方面，政府要為中低收入老人提供經濟支持和補貼，確保經濟弱勢老年人也能夠負擔得起并享受到高質量的養老服務。除此以外，社會各界養老資源的平等參與也是實現普惠型養老服務平等性的關鍵所在。也就是說，政府要積極引進各類養老服務機構、非營利性組織、社區機構以及志愿者團體，為老年人創造更多的交流和互助機會，幫助他們克服孤獨、增加社交互動以及獲得必要的支持。

（二）可負擔性

白維軍教授在其論文中稱：普惠型養老服務中的“普”即普遍、普及，意指覆蓋人群和服務項目的廣泛性；“惠”即實惠、優惠，意指服務的可負擔性和可得性。簡言之，普惠型養老是老百姓可負擔得起的養老，即養老服務的費用應該合理、經濟上可承受，而不應該成為老年人的生活負擔。隨著人口老齡化趨勢的加劇，老年人對養老服務的需求不斷增加，但“未富先老”是我國老齡化的顯著特點，因此，提供經濟上可負擔的養老服務對增進老年人的福祉至關重要。為此，政府要把“可負擔性”因素納入到基本養老服務相關政策和法規的制定當中。例如，針對提供普惠型養老服務的機構，政府可以對其直接進行稅收減免或發放財政補貼，也可以鼓勵和引導金融機構向其發放專項優惠貸款，以降低其融資成本。針對老年人群體，特別是經濟弱勢老年人群體，政府要及時發放物價上漲臨時補貼、助餐補貼、康復輔助器具租賃補貼等，使老年人能夠負擔得起各類養老服務費用。除此以外，養老服務的可負擔性并不意味著低水平、低層次的養老服務，養老服務機構要通過提供不同價格檔次的服務、制定優惠政策、推出套餐服務等方式，提供多樣化的選擇，不斷滿足不同經濟狀況、不同層次老年人群體的差異化養老需求。

（三）可及性

可及性是普惠型養老服務的關鍵特征之一。可及性強調的是老年人在時間、地理位置和物理環境上能夠方便且無障礙地獲得所需的養老服務?？杉靶钥删唧w細分為三個部分：第一，時間上的可及性，這意味著養老服務應該提供靈活的時間安排，以便老年人可以根據自己的日常安排和個人需求獲得服務。養老服務機構可以提供24 小時服務，包括每日三餐的供應、提供夜間照料，以及可隨時聯系的緊急援助等，以滿足老年人各種時間上的需求。第二，地理位置的可及性，這意味著養老服務設施應該分布在老年人容易到達的地方，比如居住區附近、交通便利的地段或社區設施中心。政府可以通過合理規劃養老服務設施的地理位置，確保老年人不需要長途跋涉或花費過多時間和精力就能夠到達服務提供地點。第三，物理環境的可及性，這意味著養老服務機構應該為老年人提供無障礙的環境和設施，包括無障礙的建筑設計，如坡道、扶手和電梯等，以便老年人能夠進出養老服務場所。同時，機構內部也需要考慮老年人的特殊需求，如足夠的座位、易于閱讀的標識、無障礙的洗手間等，以確保老年人的安全和舒適。

（四）綜合性

普惠型養老服務應該是一個綜合性服務體系，涵蓋老年人的全面養老需求，包括生活起居照料、醫療保健、社交互動、精神健康支持等。普惠型養老服務體系應該涵蓋老年人生活的方方面面，包括飲食、住宿、醫療、娛樂、社交等各個方面，并且應該具有適應不同老年人需求的靈活性。這種綜合性服務的理念是基于老年人作為社會成員和獨立個體的全面需求，而不僅僅是單一方面的關注。

第一，身體方面的綜合性，即關注老年人的健康和醫療需求。養老服務提供者可以提供健康評估、康復治療、健身活動和定期體檢等服務，以保障老年人的身體健康；同時，還可以提供醫療護理、長期護理和疾病管理等專業服務，以滿足老年人在健康方面的綜合需求。第二，心理方面的綜合性，即關注老年人的心理健康和精神需求。除了提供心理咨詢、情緒支持和認知訓練等服務外，養老服務機構可以組織社交活動、文化娛樂、興趣愛好培養等項目，以促進老年人的社交互動和增強幸福感。第三，社交方面的綜合性，即關注老年人的社交需求和社區參與。養老服務機構還可以組織社區活動、志愿者項目、交流會議等，為老年人提供社交互動和社區參與的機會，幫助老年人保持社交聯系、融入社會。第四，經濟方面的綜合性，即關注老年人的經濟需求和支持。政府可以通過社會福利制度、養老金、經濟援助和津貼等措施提供經濟支持。養老服務機構可以提供財務咨詢、金融管理、職業培訓等服務，幫助老年人維持經濟獨立和穩定，確保他們的經濟福祉。第五，環境方面的綜合性，即關注老年人居住環境和安全需求。養老服務機構可以提供適應老年人需求的居住環境，例如適老居住設施、安全住房和緊急援助設施等。此外，還可以進行環境評估和改造，以確保老年人的居住環境符合安全和舒適需求。

三、我國普惠型養老服務的性質

（一）我國養老服務從碎片化的“補缺”向體系化的“普惠”轉型

養老服務的核心是照護。目前我國基本養老服務主要還是面向特困、經濟困難老人和優待對象的補缺型制度。養老服務是國民養老保障的基本權利，而普惠型養老服務是國民養老保障事業走向人民群眾的“最后一公里”。當前，我國政府已經明確了要建立面向所有老年人的普惠型基本養老服務體系，養老服務的對象要從特困、經濟困難老人適時、漸次向低保、低收入、中等收入家庭老人以及社會老人擴面，引入“政府適度補貼+個人付費”模式，形成基本養老服務分類梯度保障制度，以可持續、高質量、方便可及為目標，建設普惠型養老服務體系，完善我國多層次養老服務保障體系。

（二）普惠型養老服務有助于加快基本公共服務均等化進程

習近平總書記指出，到2035 年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，基本公共服務實現均等化。養老、醫療等基本公共服務均等化對推動共同富裕具有重要意義。改革開放以來，我國養老領域基本公共服務水平逐步提升，但群體和區域間的差距仍然較大，均等化程度亟待提高。普惠型養老服務通過政府推動、政策優惠和多主體融合發展，不斷提高養老服務的數量和水平，并通過協調統籌均衡養老服務的資源配置，縮小群體與地區間的差距，有效提高老年人享受養老服務的均等化水平。我國普惠型養老服務體系的建設始于2016年，經過幾年的發展，已經取得了顯著進展。政府出臺了許多針對老年人的惠老政策，如老年人護理補貼、老年人優待金、老年人福利院建設、日間照料中心建設等，通過提供經濟補助和基礎設施建設等方式，為老年人提供基本的照料、醫療、生活等服務。與此同時，政府也出臺了一系列鼓勵和支持社會力量開展普惠型養老服務的政策和措施，推動社會組織和企業積極參與養老服務體系建設。

（三）普惠型養老服務是發展成果由人民共享理念的實現路徑

習近平總書記指出，共享是中國特色社會主義的本質要求，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。這里的“人民”指的是全體人民，普惠型養老服務主張為每位老年人提供平等地享有服務的機會，同時通過多主體供給，讓城鄉老年人能享受到大體均等的服務待遇，這與讓全體人民享有發展成果的共享理念高度契合。普惠型養老服務強調保障范圍覆蓋全體老年人，并且對流動老年人、困境老年人給予特殊關照，主張服務項目的廣泛性和全面性，充分體現了“共享”的新發展理念。

四、普惠型養老服務對老年人、家庭及社區的積極意義

（一）普惠型養老服務讓老年人得到了更好的照顧

通過普惠型養老服務，老年人能夠在家門口享受到高質量的養老服務，減輕了家庭和社區的照顧負擔，生活更加舒適和便利。普惠型養老服務為老年人提供了社交活動和互動的機會，幫助他們建立社交關系、交流和分享經驗。這種社交支持對于老年人的心理健康和幸福感至關重要。普惠型養老服務通常提供健康咨詢、康復服務和體育鍛煉等活動，有助于老年人保持身體健康和心理平衡。這種關注健康的服務能夠延緩老年人體能和認知功能的退化，并提高他們的生活質量。通過參與普惠型養老服務，老年人可以發揮自己的特長和經驗，扮演志愿者或領導者的角色，為社區作出貢獻。這種參與感和自我認同可以保護老年人的自尊心。

（二）普惠型養老服務對家庭的積極影響

普惠型養老服務可以緩解家庭的照顧負擔，可以提供日間照料、醫療協助和家庭護理等服務，減輕家庭成員照料老年人的負擔。這使得家庭成員能夠更好地平衡工作和照料責任，減少照料壓力和家庭緊張氛圍，并提高家庭成員的生活質量。老年人參與養老服務帶來的社交互動和活動豐富了他們的生活，減輕了日常生活單調感和孤獨感，提供了更多的話題和交流機會。這對于家庭關系的和諧有著積極的影響。

（三）普惠型養老服務促進了社區的發展

普惠型養老服務可以促進社區服務體系的建設和完善，增加社區服務的投入，提升社區的服務水平，使社區更加繁榮和穩定。普惠型養老服務可以加強社區內不同世代之間的聯系和凝聚力。老年人的參與促進了社區成員之間的互動和溝通，這樣做不僅充分利用了老年人的潛力，同時也使社區資源更加充實和豐富，帶來更加和諧和友好的社區環境。老年人經歷豐富、經驗豐富，普惠型養老服務為年輕一代提供了向老年人學習和獲取智慧的機會，促進了知識和經驗的傳承。這對于社區的可持續發展和文化傳統的延續具有重要意義。

（四）普惠型養老服務項目的成功經驗

總體而言，普惠型養老服務對老年人、社區和家庭有著多方面的積極影響，匯聚社交支持、健康護理、自我認同、社區凝聚力、資源利用和減輕家庭負擔等多方合力，幫助老年人過上更富有意義、健康和幸福的生活。在北京某社區，一家非營利組織推出了一個普惠型養老服務項目，旨在提供綜合的養老支持和社交互動機會。該項目的實施對老年人、社區和家庭都產生了積極效果。

1.對老年人的積極影響

李阿姨是一名退休教師，接受了普惠型養老服務項目中的日間照料服務，由此享受到專業的醫療協助、康復訓練，并參加社交活動。這樣的關注和支持使她的身體和心理健康得到了改善，增強了她的自信。王爺爺是一位寡居老人，通過參與該項目的社交活動，他結識了一群志同道合的老年朋友，并組成了一個互助小組。他們經常一起參加社區的戶外活動、旅行和文化交流，形成了緊密的社交網絡，減輕了他的孤獨感。

2.對家庭的影響

張先生是一個有獨立事業的中年人，他的父母參加了普惠型養老服務項目的日間照料服務，這使得他能夠將注意力集中在自己的工作上，而不必過度擔心父母的照料問題。他感激該項目為他減輕了照料負擔，使他的家庭關系更加和諧。楊太太的父母參與了該項目的社交活動，這使得她父母有了更多的社交互動和活動，減輕了他們的孤獨感和退休生活的單調感。這也給楊太太帶來了更多的時間和空間，讓她可以更好地平衡家庭生活和個人需求。

3.對社區的影響

普惠型養老服務項目通過定期舉辦社區活動、康復訓練和知識分享會，促進了社區內不同年齡層次的居民之間的交流和互動。這種跨世代的互動增強了社區凝聚力，改善了社區環境和人與人之間的關系。該項目還鼓勵社區居民參與志愿者工作，讓他們能夠發揮自己的能力和經驗，為社區的養老事業作出貢獻。志愿者們幫助老年人處理日常事務，提供陪伴和支持，使社區資源得到更加有效的利用。

五、我國普惠型養老服務體系存在的問題

普惠型養老服務通過提供綜合的養老支持、關注老年人的健康和社交需求，以及鼓勵參與社區活動和減輕家庭負擔，為整個社區的全面發展和老年人的幸福生活作出了巨大貢獻。但目前我國普惠型養老服務體系建設仍存在一些短板，普惠型養老服務的公平性、可負擔性、可及性以及綜合性仍顯不足。

（一）普惠型養老服務供給與老年人日益增長的需求不匹配

一是普惠型養老服務的供給不足、服務質量參差不齊。部分地區養老服務設施、護理機構、社區養老中心等的數量和質量無法滿足快速增長的老年人群體需求。一些地區養老設施分布不均，城鄉差距明顯，嚴重影響養老服務的可及性。此外，我國養老服務機構在規模、設施設備、照護手段、管理水平等方面參差不齊。一些機構缺乏專業護理人員，服務質量難以保證，尤其是對患有慢性病或生活無法自理的老年人而言，無法滿足他們對高質量的醫療和照護服務的需求。

二是養老服務費用仍然較高。例如，機構養老的養老服務過于昂貴且床位緊張，尤其對于經濟條件較差的老年人而言難以承受。居家養老和社區養老涉及到房屋的適老化改造、護理服務費用、醫療費用等支出壓力，使得不少老年人在養老問題上面臨財務困擾。

三是缺乏個性化養老需求的滿足。老年人的養老需求因個人差異而有所不同，但隨著老年人群體數量的不斷增加，養老服務供給水平不足，當前養老服務體系無法滿足老年人在社交活動、文化娛樂、健康管理等方面的個性化需求。一些老年人在養老服務過程中感到孤獨和無助，缺乏家庭成員或社會組織的關心和陪伴。社區對老年人的關愛和支持程度參差不齊，老年人在心理和精神上的需求沒有得到充分關注。

（二）普惠型養老服務城鄉發展不平衡

區域不平衡是普惠型養老服務體系建設中的一個突出問題，主要體現在城鄉差距。一方面，城市通常擁有更多的養老服務機構和設施，而農村地區普遍缺乏養老服務資源。這導致農村地區老年人面臨著更為嚴峻的養老支持問題，很難獲得高質量的服務和照顧。由于經濟發展和教育資源的集中，大量農村地區的年輕人選擇外出工作，導致農村老年人的照顧問題更加凸顯。而農村地區的老年人往往與子女分隔兩地，無人陪伴或照顧，增加了他們獲得養老服務的不便。并且，農村地區的基礎設施和交通條件往往較為落后，缺乏便捷的交通工具和養老服務設施，農村地區老年人難以前往城市尋求更好的養老服務。

相比之下，城市擁有相對更多的養老院、養老社區以及專業的護理人員，而農村地區往往由于人力資源的不足，導致養老服務機構的稀缺和對專業人員的需求難以滿足。這也限制了農村地區提供高水平養老服務的能力。城市往往享有更多的財政資源和社會資本支持，能夠投入更多的資源來發展養老服務體系，從而提供更全面、多樣化的養老服務。而農村地區由于財政收入有限、經濟發展相對落后，缺乏足夠的資金來支持建設和維護養老服務設施。這導致農村地區的養老服務機構數量有限、服務質量較低，無法滿足老年人的需求。

（三）普惠型養老服務體系的透明度亟待提升

養老服務信息及養老政策傳播不暢是普惠型養老服務體系建設中的另一個重要問題。老年人缺乏便捷的渠道和途徑來獲取養老服務的相關信息，因而往往無法了解可用的服務和資源，這使得他們在選擇合適的養老服務提供者、評估服務質量和價格時顯得困難。即使有一些信息源可供參考，老年人和家庭也經常面臨信息可靠性和準確性的問題。由于存在虛假廣告、不合格機構或服務提供者的情況，老年人很難得知實際的服務質量、誠信度和合規性。這增加了老年人在選擇養老服務過程中的風險和困惑。

除此以外，我國養老服務體系缺乏客觀的服務評估機制，老年人和他們的家庭很難對不同服務提供者進行比較和評估。缺乏可靠的評估和監督機制，導致對服務質量和安全性的了解和監控不足。加之養老服務市場缺乏透明度，缺乏公開和易于理解的信息，使老年人和他們的家庭難以獲得關于養老服務機構、服務費用、服務標準和民眾評價等方面的真實和透明信息，這使得他們對于不同服務提供者的信任度和服務質量難以判斷和衡量。

六、加快構建我國普惠型養老服務體系的若干建議

（一）加大政策扶持，優化普惠型養老服務的發展環境

為了增加養老服務的可及性和可負擔性，政府應積極引導社會力量進入養老服務領域，鼓勵社會組織、企業等參與養老服務的提供，共同承擔養老服務的責任。政府可以給予相關優惠政策，鼓勵私人資本進入養老服務領域。一是加大財稅支持。落實小微企業相關稅收優惠政策，對符合條件的養老服務企業，按照相關規定，給予增值稅、所得稅等稅收優惠。二是強化信貸保障。積極引導社會資本投入老齡產業，引導商業銀行加大對養老服務企業信貸支持力度，降低養老服務企業的融資成本。三是加大養老服務宣傳力度。大力宣傳普及現代化養老觀念，提升養老機構社會接受度，營造良好的市場氛圍。

（二）提升服務水平，不斷豐富養老服務產品，創新養老服務模式

首先，要重視社區居家養老模式。社區居家養老是一種將養老服務直接送到老年人家中的模式，旨在滿足老年人的日常生活和護理需求。鼓勵社區建設居家養老服務中心，提供上門服務、居家護理照料和社交活動等。通過充分發揮社區服務機構的作用，促進老年人住在熟悉的家庭環境中，享受相關服務。

其次，推進養老院標準化、專業化建設。倡導養老院標準化建設，規范養老院的管理、服務質量和設施設備。通過引進專業養老服務機構和培養專業養老人才，提高養老院的服務水平和管理水平，以確保老年人能夠獲得更好的照料和關愛。

最后，探索社區居住共享養老模式。這是一種年輕家庭和老年人聚集在同一社區，并共享一些養老服務的模式。在這種模式下，年輕人可以提供一些幫助和陪伴，老年人可以享受到社區的便利設施，參加社交活動。這不僅促進了跨代交流和互助，也為老年人提供了更多的社交支持和關愛。為了滿足不同老年人的需求，社區還應提供多樣化的養老服務，包括但不限于提供醫療、護理、康復、心理支持和娛樂活動等服務。

（三）健全養老人才培養機制，加強養老服務隊伍建設

高質量的人才是養老服務的基礎。普惠型養老服務要加強人才隊伍建設。一是加強專業教育。引導職業院校、高等學校等加大養老人才培養力度。二是加大培訓力度。采取建立養老服務實訓基地、養老服務機構與職業院校聯合培養等方式，提高養老服務專業水平和能力。三是完善激勵機制。健全完善職業技能等級評價制度，強化技能價值激勵導向及薪酬待遇掛鉤機制，提高從業人員地位和待遇。

與此同時，社區組織在養老服務體系中起著關鍵作用。加強社區組織的能力建設，提高其對養老服務的組織和協調能力，有助于提高養老服務的質量和效率。為此，要培養和選拔專業化的社會工作人員，加強社會工作專業化培訓，提高社會工作人員服務老年人的能力。