對我國火災公眾責任保險發展的幾點思考

王吉紅 國家消防救援局昆明訓練總隊

一、引言

火災公眾責任保險是指以在公共場所等場地發生火災事故涉及的公共權益為被保險客體，由投保人或被保險人通過保險公司或直接由保險公司，將第三方依法應負的民事賠償責任作為保險標的的一種保險。投保人投保后，保險公司通過風險管理，降低保險標的的火災事故發生率。火災事故發生后，保險公司將在責任范圍內向受災人提供賠償（張軍，2011）。借鑒和總結發達國家與我國在推廣火災公眾責任保險方面的經驗，本文認為，火災公眾責任保險在一定程度上能夠提升火災防范意識和激勵增加安全投資，從而降低火災事故發生率。

二、發達國家推廣火災公眾責任保險的情況

火災類保險在西方國家經過上百年的發展，在普及率方面已經取得了顯著的成效。一些經濟發達國家和地區普遍運用市場化風險轉移機制處理突發公共事件，因此，火災公眾責任保險已經成為促進安全生產、維護公共安全的一個重要手段（車輝、張緣、王曉葛，2014）。

（一）發達國家火災公眾責任保險的基本情況

國外一般沒有單獨承保的火災公眾責任保險，因而沒有對該險種進行單獨定義，而是通常將其附加于火災保險或公眾責任保險之中，實施模式有強制保險和自由保險兩種。實行強制保險模式的國家以韓國、德國為代表。例如，韓國在《火災保險及賠付法》中規定，特定建筑必須投保火災人身傷害特定保險；德國相關法律對包括火災公眾責任在內的120多種活動規定都要進行強制保險。實行自由保險模式的國家以英國、美國為代表。英國在公眾責任保險中承保火災類風險，美國的混合綜合責任保險（CGL保單）包含火災責任。作為全球責任保險市場的兩大巨頭，英國和美國的火災責任保險承保率非常高。

英國是一個火災責任保險普及程度較高的國家。雖然沒有法律要求個人或企業購買火災責任保險，然而某些金融機構和房屋租賃合同會要求財產所有人購買此類保險以確保對財產的保護。此外，一些特定行業協會要求企業會員購買火災責任保險。根據英國金融市場行為監管局（Financial Conduct Authority）的數據，截至2020 年底，英國住宅火災責任保險的平均投保率約為72%。英國的火災公眾責任保險還對不同行業提供了個性化保險方案，以滿足各種特殊需求。在美國，火災責任保險已經得到廣泛推廣和普及。根據保險信息協會（Insurance Information Institute）的數據，2022 年，美國火災責任保險市場總額約為410 億美元。另據保險信息協會（Insurance Information Institute）的數據，2020 年，美國住宅火災責任保險的平均投保率約為76%。投保率會因地理位置、房屋價值、個體經濟情況等有所不同，特別是在高風險地區和火災頻發區域，投保率更高。

（二）發達國家火災公眾責任保險的經驗總結

發達國家推廣火災公眾責任保險的經驗有一定的參考價值。一是發達國家在推廣火災公眾責任保險的過程中，政府起到了重要的作用。政府不僅出臺了相關法規和政策，還通過財政資金對保費進行一定程度的補貼，從而降低了企業和個人投保的成本。例如，新加坡政府對公共場所的火災保險進行財政支持，使公共場所的火災保險覆蓋率達到100%。二是發達國家的火災公眾責任保險市場相對成熟，保險公司在承保和理賠方面都有著良好的服務。同時，保險公司也會積極開展宣傳和教育活動，提升公眾對火災的防范意識和保險意識。三是發達國家在火災公眾責任保險的承保范圍和保障程度方面比較完善。例如，美國的火災責任保險涵蓋了火災造成的人員傷亡、財產損失等多個方面，承保范圍比較全面。

三、國內推廣火災公眾責任保險的現狀

相較于發達國家，我國的火災公眾責任保險起步較晚，并且發展相對滯后。然而，在面對重大火災事故時，其發揮的經濟調節杠桿作用和救助補償功能十分重要。

（一）相關的法律依據

在我國，公安部于1995 年10 月把“更好地發揮保險的作用”寫進了《消防改革與發展綱要》，要求“重要企業、易燃易爆化學危險品場所和大型商場、賓館、飯店、影劇院、歌舞廳等公共場所必須參加火災保險和公眾責任保險”。2006年，國務院和公安部、原中國保監會相繼出臺了推進火災公眾責任保險發展的文件，并在上海、深圳、天津、吉林、重慶等地開展試點工作。2006年3月，公安部、原中國保監會聯合發布《關于積極推進火災公眾責任保險切實加強火災防范和風險管理工作的通知》。2017年10月29日，國務院辦公廳印發了《消防安全責任制實施辦法》，就如何建立完善消防安全責任制作出系統、具體的規定，其中第十七條規定，容易造成群死群傷火災的人員密集場所、易燃易爆單位和高層、地下公共建筑等火災高危單位，應當參加火災公眾責任保險。2021年修訂的《消防法》第三十三條規定：“國家鼓勵、引導公眾聚集場所和生產、儲存、運輸、銷售易燃易爆危險品的企業投保火災公眾責任保險；鼓勵保險公司承保火災公眾責任保險。”

（二）當前的發展現狀

從相關規定可以看出，政府對于火災公眾責任保險的態度主要還是鼓勵和引導。從實際的消防工作來看，保險公司的火災風險評估管控和火災事故預防功能還未得到充分發揮，社會整體投保意識不強，對火災公眾責任保險的認可度不高，投保率較低。究其原因，一方面，部分單位經濟效益差、消防責任人的消防意識淡薄，投保意愿不強；另一方面，保險公司沒有建立保險費率與消防安全狀況掛鉤的調節機制，投保與安全保障沒有形成良性互動。在具體實施過程中，保險公司過分依賴政府部門推動火災公眾責任保險業務，過分強調其政府類險種屬性，導致社會推廣不足。

從上海試點推廣情況來看，2008 年7 月至2011年3月，上海對全市公眾聚集場所開展了試點承保工作，2012年開始在全市范圍內全面推廣火災公眾責任保險，截至2015年底，全市投保火災公眾責任保險累計11417件，2021—2015 年，年均3000 余件。從近五年情況看，消防類險種幾乎沒有新的發展，僅存的火災公眾責任保險也處于投保件數少、投保單位逐年減少的狀態。

（三）導致發展滯后的因素

首先，市場意識不足是制約火災公眾責任保險在中國發展的重要因素。相較于發達國家，國內消費者對于這類保險產品的認知度較低，很多人對其作用和保障范圍存在疑慮。公眾對于火災風險和公眾責任保險的認識不足部分源于缺乏社會宣傳和教育。因此，市場需求不夠旺盛，保險公司對此類險種的銷售難以形成規模效應，制約了火災公眾責任保險的發展。

其次，保險意識薄弱也是限制火災公眾責任保險推廣的重要因素。國內個人和企業對保險的認識和接受度相對較低，許多人更傾向于將資金投入其他領域，而不是購買保險產品。這種心態在一定程度上限制了火災公眾責任保險的普及和推廣。一些潛在的客戶可能由于對保險不信任或者對保險產品有誤解而選擇不投保，進一步降低了市場需求。

最后，競爭與價格壓力也對火災公眾責任保險的發展產生影響。目前，國內保險市場競爭激烈，保費水平較低，這使得一些保險公司可能難以提供具有吸引力的火災公眾責任保險產品，從而制約了市場的進一步發展。為了降低成本，一些保險公司可能會在火災公眾責任保險的保障范圍和賠償額度上作出要求，進一步降低了該產品的吸引力。這種低價競爭的局面不僅限制了火災公眾責任保險的發展，也影響了整個保險行業的良性競爭。

四、推廣火災公眾責任保險的積極作用

推廣火災公眾責任保險本身并不能直接降低火災風險的發生概率，因為火災的發生是由多種因素造成的，包括人為因素、設備故障、自然災害等。火災公眾責任保險更側重于提供保險賠償和財產保障，能在一定程度上間接影響火災事故發生后的情況，也能促進社會層面火災防范意識的提升和安全管理的加強。

（一）提升火災防范意識

推廣火災公眾責任保險可以提升火災防范意識。經過保險公司對火災風險進行評估，業主和企事業單位會更加了解自身潛在的火災風險，并與保險公司進行溝通，共同探討火災風險管理，從中獲得專業指導和經驗分享。這個過程促使他們重視火災預防并采取必要措施來降低火災發生的可能性。這種良性的互動，能夠增強公眾對火災防范的認知，進一步提升其火災防范意識。

（二）促進安全管理和規范操作

為了購買火災公眾責任保險，業主和企事業單位需要加強安全管理和規范操作，以確保符合保險公司承保要求。例如，某保險公司在火災公眾責任保險的免賠條款中就有“未經有關消防及安全監督管理部門驗收或經驗收不合格的固定場所或設備發生火災、爆炸造成的損失”這樣的表述。投保時，保險公司會審查消防設施、安全制度和員工培訓等方面的情況，以確保企業符合保險公司承保要求。在這個過程中，業主和企事業單位不僅需要提高安全標準并加強管理，還需要對員工進行教育和培訓，提升員工的消防意識和應急能力。這些措施能夠有效地降低火災風險發生的可能性，同時也能夠提升企業的安全保障水平。

（三）激勵安全投資和設施改善

火災公眾責任保險的保費水平通常基于風險評估和被保險對象的安全狀況。為了降低保費，業主和企事業單位會主動進行安全投資和改善，投資建設性能更優的消防設備，完善建筑物的相關防火措施等。這些改進措施能夠有效提高火災防范及應對能力，減少火災事故帶來的人員傷亡和財產損失。例如，為了鼓勵自動噴水滅火系統的推廣應用，美國保險公司會采用降低保費的辦法，如FM Global公司針對無自噴系統的100美元資產的平均保費設為0.30美元，而針對設有自噴系統的100美元資產的平均保費則降為0.03 美元，眾多業主為了降低保費，紛紛選擇安裝或升級自動滅火系統，因優惠而少交的保險費在一年半至三年的時間內就能抵銷建設資金。

五、對推廣火災公眾責任保險的幾點建議

在目前的消防工作中，更多的工作重心是放在事前的火災預防和事中的火災撲救，對于事后有關受災人員的補償則關注較少。我們要充分認識火災公眾責任保險對維護公共消防安全的重要作用，并利用好、發揮好其風險管理作用，促進公共消防安全條件不斷改善。

（一）加強法律法規的制定與完善

做好火災公眾責任保險的推廣，加強法律法規的制定和完善至關重要。這不僅有助于明確火災責任保險的相關條款和規定，還可以為保險公司、投保人和受益人提供更清晰的權責關系。首先，需要進一步完善與火災公眾責任保險相關的法律法規。這些法規應涵蓋購買的范圍、保險費用的計算、理賠申請的途徑等方面內容，確保火災公眾責任保險的實施有法可依。其次，應針對不同行業、場所和風險等級制定相應的配套法規及政策規范。例如，對于高風險單位（如火災重點單位），可以制定更加嚴格的監管措施，包括規范安全設施、強化安全管理等。此外，還應加強對保險代理人和保險從業人員的監管，建立健全保險從業資格認證制度，加強對代理人的培訓和監督，并建立有效的投訴和糾紛解決機制，以保護消費者權益。

（二）提升公眾的火災防范意識

公眾的火災防范意識和知識水平直接關系到火災公眾責任保險的推廣和落地。我們應該采取措施提升公眾的火災防范意識和認知水平，以降低火災風險。首先，加強火災防范的宣傳教育和推廣工作。通過媒體、學校、社區等渠道，向公眾普及火災防范知識，包括火災起因、撲救方法、逃生技巧等，提升公眾的火災防范意識。其次，建立多層次的火災防范培訓體系。通過開展培訓、講座和示范演習等活動，提高公眾的火災防范能力，使他們能夠正確應對火災事故，并了解火災公眾責任保險的相關知識。此外，加強與相關行業協會和社會組織的合作，共同開展火災防范宣傳活動。通過合作，可以整合資源，提高宣傳效果，促進公眾的參與和支持。

（三）完善保險產品設計

火災公眾責任保險的保險產品設計需要根據風險特點和需求進行有針對性地完善，并充分發揮在火災風險評估、防災防損以及理賠定損等方面的作用，提高保險公司的火災風險管理水平和公信力（司戈，2009）。首先，不同行業、場所和風險等級應制定對應的保險計劃。針對高風險行業，可以設計保障內容更加全面的保險產品，涵蓋火災損失、人身傷害、責任賠償等方面。其次，應充分考慮火災風險評估與預防措施。保險公司可以要求投保人進行火災風險評估，并做好相應的火災預防措施，以減少潛在風險。此外，可以引入新的保險模式和技術手段。例如，利用物聯網技術實時監測火災風險，通過數據分析和預警系統提供更精準的保險方案。

（四）改善保險賠付機制

改善保險賠付機制對火災公眾責任保險的有效實施同樣至關重要。首先，建立快速、便捷的理賠機制。保險公司應簡化理賠流程，提高賠付效率，減少投保人的時間和精力成本。其次，加強對賠償標準和賠償額度的管理。確保賠償標準公平合理，能夠真正覆蓋投保人的損失，并根據火災風險的變化進行及時調整。此外，建立有效的糾紛解決機制。設立獨立的仲裁機構或投訴部門，提供專業的法律咨詢和糾紛解決服務，以確保雙方權益得到有效保護。

六、結語

從行政或立法層面入手，進一步完善和推廣火災公眾責任保險制度，最大程度地發揮保險機構在火災風險評估和火災預防方面的作用，是運用市場機制解決火災受災救濟救助的好辦法，有助于在一定程度上解決火災事故的損失賠償問題，也有助于提升整個社會的火災防控水平。該舉措將火災風險部分轉移給保險公司，使個人和企業能夠分散風險并減輕自身負擔。保險公司能夠承擔部分或全部損失，使火災事故不會對個人和企業造成巨大的財務壓力，避免其面臨財務危機和破產風險，也避免出現“政府兜底”的情況，從而維護社會的經濟秩序和穩定。然而，需要強調的是，火災公眾責任保險仍然只是社會火災防控的一個方面，其他的預防措施和安全措施同樣重要，不能僅依賴于保險來轉移火災風險。