國土空間規(guī)劃背景下的小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃探索
——以廣西德?？h為例

文＿戴潔琳 [華藍設計（集團）有限公司，國土空間規(guī)劃院規(guī)研所科室副主任，工程師、注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，碩士]

公共服務關乎群眾切身利益，是促進社會全面發(fā)展的基本條件。目前不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高，難以滿足人民群眾的需求。公共服務設施規(guī)劃作為小城鎮(zhèn)聯(lián)結城鄉(xiāng)功能的關鍵領域，是我國推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)，其工作內容涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托育、文化體育、社會福利等多個領域，對引導國土空間有序開發(fā)、建設全年齡友好型社會、滿足群眾對幸福美好生活向往具有十分重要的意義。

目前，縣級國土空間規(guī)劃編制工作已進入審批階段，高質量發(fā)展的國土空間格局逐步形成。公共服務設施規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的一個重要組成部分，對改善城鄉(xiāng)二元結構、改善基本生活保障具有重要作用。在國土空間規(guī)劃體系下如何重新理解和完善公共服務設施規(guī)劃，并將其與國土空間規(guī)劃內容進行有效銜接，對推動國土空間規(guī)劃的實施至關重要。為此，本文基于國土空間規(guī)劃體系視角，分析公共服務設施規(guī)劃的地位作用和現(xiàn)實困境，從公共服務設施的發(fā)展理念、框架體系、編制技術、管理體制等方面探索小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃未來的發(fā)展路徑，以期構建更加高效公平、布局合理、完備便利的城鄉(xiāng)公共服務設施體系。

一、公共服務設施規(guī)劃的發(fā)展歷程

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構對鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務設施不夠重視，導致城鄉(xiāng)公共服務水平存在較大差距，嚴重阻礙鄉(xiāng)村地區(qū)經濟社會發(fā)展。雖然隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的持續(xù)推進，社會各界不斷重視和關注城鄉(xiāng)基本公共服務設施建設，然而區(qū)域間、城鄉(xiāng)間公共服務設施供給不均等、不均衡，群眾不滿意等問題仍比較突出。在新時期國土空間規(guī)劃的背景下，公共服務設施規(guī)劃不再是一項簡單的查缺補漏工作，而是作為優(yōu)化公共服務要素配置的重要手段，能為人民群眾提供多層次、多樣化的公共服務，是一項關系民生的系統(tǒng)性工程。

目前國內對公共服務設施的研究主要集中在城市地區(qū)公共服務設施的配置標準、空間布局、服務半徑、供給需求、居民滿意度等方面。從最早的城市社區(qū)公共服務設施配置標準研究開始，基于設施分布和居民現(xiàn)狀調查，探索城市公共服務設施配建標準和指標體系。隨著社會主義新農村、美麗鄉(xiāng)村、新型城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村振興等系列國家政策的推進，鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務設施研究近年來得到廣泛重視，成為學者關注的焦點。一些學者從居民需求視角分析公共服務設施的差異化配置特征，提出相應的空間布局優(yōu)化策略；也有學者從空間公平性的角度出發(fā)，提出公共服務設施的可達性和布局優(yōu)化模型；還有學者研究探討特定群體對公共服務設施的需求特征，分析人口結構和居民需求，明確供需之間的矛盾，提出有針對性的差異化供給策略。

綜上所述，國內對于公共服務設施規(guī)劃方面的研究多集中在城市地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，關于偏遠山區(qū)的小城鎮(zhèn)公共服務設施配置研究較少。本研究依托《德保縣國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》編制，以城鄉(xiāng)公共服務設施均衡化供給為導向，研究與城鄉(xiāng)空間相匹配的公共服務設施配套體系，為指導西南地區(qū)小城鎮(zhèn)公共服務設施建設提供借鑒。

二、國土空間規(guī)劃體系下公共服務設施規(guī)劃的發(fā)展困境

（一）現(xiàn)行公共服務配置標準難以適應小城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢

我國經濟長期向好發(fā)展，特別是廣大小城鎮(zhèn)地區(qū)的基本生活配套設施和公共服務設施得到較大改善后，人民群眾對公共服務的依賴逐漸增強。而在現(xiàn)行標準中各類公共服務設施主要依據服務半徑、千人指標提供配置要求，未結合城鎮(zhèn)職能結構及時更新公服配置要求，缺乏對小城鎮(zhèn)發(fā)展階段、人口結構、產業(yè)類型、交通條件等現(xiàn)實考慮，也未根據小城鎮(zhèn)的差異預留彈性發(fā)展空間。這要求我們在設定公共服務配置標準時不應片面地“一刀切”，需要考慮空間管控的剛性與靈活度。按照現(xiàn)行的“15分鐘社區(qū)生活圈”配置公共服務設施，比較符合平原地區(qū)規(guī)模集中、方便使用的要求，而丘陵山區(qū)村莊小且分散，10～15分鐘的出行距離極為有限，若仍按照服務半徑配置設施，不能滿足村民的使用服務距離需求，將會導致公共服務設施使用效率低下。

（二）城鄉(xiāng)公共服務設施規(guī)劃與服務供給存在脫節(jié)現(xiàn)象

《德保縣國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》中的公共服務設施規(guī)劃較為宏觀，對公共服務設施落地實施和管理缺乏具體指導；控制性詳細規(guī)劃編制在具體地塊出讓過程中修改頻繁，特別是地方政府財政資金緊張和規(guī)劃后期監(jiān)管不足，導致很多公益性公共服務設施用地變更為營利性建設用地，基本公共服務設施用地難以得到保障。城市老城區(qū)由于空間不足，面臨原有公共服務設施服務質量低、新建設施選址難等問題；城市新區(qū)則面臨公共服務設施與建設開發(fā)不同步問題，導致某些區(qū)域出現(xiàn)公共服務設施偏少、人均指標不足、空間分布不均勻等問題，而農村地區(qū)存在公共服務設施不足或公共服務設施常年閑置的問題，主要是因為農村公共服務設施多以政府直接投資為主，未能充分考慮村民的切實需求，村民參與的積極性不高，設施使用率偏低，甚至部分設施處于閑置狀態(tài)，長期閑置又缺乏后期維護導致公共服務設施損壞或荒廢。

（三）涉及部門多頭管理，國土空間規(guī)劃藍圖難以實現(xiàn)

在以往的規(guī)劃建設過程中，“規(guī)劃跟著項目走”的現(xiàn)象普遍存在。公共服務設施涉及教育、衛(wèi)健、民政、文廣旅、體育等多個部門，往往是各部門各司其職，分頭管理。由于各部門管控對象與統(tǒng)計口徑的差異，各自制定適合行業(yè)部門標準和政策文件，導致公共服務設施相關標準繁多、數據多以文本表格形式儲存、缺少相應的空間坐標信息、存在指標差異和空間坐標轉換的問題。城鄉(xiāng)公共服務設施配置是一個持續(xù)的、動態(tài)調整的過程，需要考慮各階段的城鎮(zhèn)化水平、人口發(fā)展變化、社會經濟水平等因素，雖然在國土空間規(guī)劃中對公共服務設施有專項設計，但由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有編制控制性詳細規(guī)劃，導致很多項目在實施過程中沒法落地。

三、國土空間規(guī)劃體系下德?？h公共服務設施規(guī)劃探索

百色市德?？h位于廣西壯族自治區(qū)西南部，地處廣西十萬大山山區(qū)，地形以丘陵山地為主，形成“八山一水一分田”的地理格局。受地形影響，全縣城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小且相對分散，基礎設施建設難度較大。近年來，隨著城鎮(zhèn)人口的快速增長，人員流動更加頻繁，學校、醫(yī)院、文化、體育、養(yǎng)老等公共服務設施已難以滿足城鄉(xiāng)居民的需求，這種矛盾在縣城新區(qū)和偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其突出。本文基于德?？h國土空間總體規(guī)劃編制過程中的公共服務設施專題研究，提出“縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級—村級”三級生活圈的公共服務設施配置要求，并對歸納總結各級生活圈的公共服務設施配套要求，以期對西南地區(qū)小城鎮(zhèn)公共服務設施配置提供經驗借鑒。

（一）德保縣公共服務設施配置現(xiàn)狀及問題

1.城鄉(xiāng)配置水平不均衡，農村地區(qū)設施服務質量遠低于縣城

在過往的城鎮(zhèn)化進程中，為了促進中心城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)優(yōu)先發(fā)展，各種行政力量將優(yōu)質的公共服務設施集中在城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)，而廣大農村地區(qū)則往往“重建設、輕管理”，一次性投入建設后便不再管理，最終有的設施成為擺設，導致城鄉(xiāng)公共服務設施配置差距越來越大，這種現(xiàn)象在教育、醫(yī)療、文化、體育等層面上體現(xiàn)得尤為突出。在醫(yī)療衛(wèi)生設施層面，德保縣現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生機構209個，其中醫(yī)院8個（其中民營醫(yī)院5個），鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院17個，村衛(wèi)生室164個，診所及門診部17個，疾病預防控制中心1個，衛(wèi)生監(jiān)督所1個，急救中心1個。醫(yī)療衛(wèi)生機構床位1945張，其中縣城醫(yī)院1480張、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院465張。雖然縣域居民每千人床位數7.17張，高于同期全國平均水平（每千人床位數6.50張），但城鄉(xiāng)之間差距明顯，醫(yī)療資源高度集中在縣城，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院超負荷運轉，病床使用率高達100%，詳見表1。德?？h每千人執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生數僅為0.98人，遠低于全國平均水平的每千人執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生數2.90人，此數據反映基層醫(yī)療衛(wèi)生技術人才緊缺，普遍存在人才培養(yǎng)難、人才留不住等問題。

表1 德保縣醫(yī)療設施現(xiàn)狀統(tǒng)計表

2.供給與需求程度不均衡，設施建設與實際人口分布不匹配

在以往的公共服務設施配置過程中，主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行公共服務設施配置，未充分考慮人口結構變遷和城鄉(xiāng)人員流動頻繁趨勢。隨著城鎮(zhèn)化進程加快和移民安置調整，大量的農村適齡兒童涌入縣城讀書，縣城現(xiàn)有的教育設施已經無法滿足城區(qū)適齡兒童及外來務工子女的入學需求，城區(qū)中小學學位嚴重不足。以德保縣教育設施為例，德?？h域共有小學44所，其中縣城區(qū)7所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)37所；在校學生24704人，校均規(guī)模386人，其中縣城區(qū)學校2588人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校580人，村級完全小學134人、教學點46人，特殊教育學校95人；現(xiàn)有教學班數671個，平均班額37人，其中縣城區(qū)學校52人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校39人，村級完全小學22人、教學點13人，特殊教育學校4人，詳見表2。受地形地貌影響，德?？h中心城區(qū)建設用地有限，學校建設規(guī)模普遍偏小，學校新建或改擴建存在一定困難。而部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校生源則逐年減少，教育資源閑置，造成縣城學校學生過多，班額過大；農村教學點生源不足，開班不齊，逐年撤并。短期內學校城區(qū)擠、鄉(xiāng)村空的現(xiàn)象難以緩解，與城鄉(xiāng)公共服務設施均等化要求存在差距。

表2 德保縣教育設施現(xiàn)狀統(tǒng)計表

（二）小城鎮(zhèn)公共服務設施優(yōu)化配置思路

1.縣級生活圈公共服務設施規(guī)劃配置

由于德?？h經濟發(fā)展水平相對落后，外來資金和重要基礎設施建設主要集中在中心城區(qū)與馬隘鎮(zhèn)，縣域公共服務設施也隨著這一狀況呈現(xiàn)不平衡發(fā)展的態(tài)勢。以教育設施為例，縣城區(qū)大班額情況嚴重，小學平均班額達51人/班，超過國家45人/班的標準，而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)班均人數均在國家標準以下，最低的那甲鎮(zhèn)僅19人/班。當前國土空間規(guī)劃背景下的公共服務配置不僅要考慮上下傳導管控，更要凸顯均衡化和差異化的配置要求。因此在德保實踐過程中，基于人口規(guī)模、服務半徑、交通可達性、用地空間等因素，對縣域公共服務設施進行配套?？h級公共服務設施布局應將優(yōu)質資源集中配置，提高公共服務設施使用效率，配置類別包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、公共體育、社會福利等5個類別，詳見表3。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級生活圈公共服務設施規(guī)劃配置

德保縣轄7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)（包括城關鎮(zhèn)、馬隘鎮(zhèn)、足榮鎮(zhèn)、那甲鎮(zhèn)、東凌鎮(zhèn)、隆桑鎮(zhèn)、敬德鎮(zhèn)，燕峒鄉(xiāng)、巴頭鄉(xiāng)、龍光鄉(xiāng)、榮華鄉(xiāng)、都安鄉(xiāng)），除馬隘鎮(zhèn)、足榮鎮(zhèn)外各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模很小，難以帶動周邊地區(qū)發(fā)展。因此規(guī)劃需要考慮選擇地方基礎設施較好、地理位置比較優(yōu)越的城鎮(zhèn)作為重點鎮(zhèn)建設，積極扶持發(fā)展一批重點城鎮(zhèn)，使之成為片區(qū)中心，分期分批發(fā)展一般城鎮(zhèn)作為鎮(zhèn)域中心。鎮(zhèn)級公共服務設施布局應按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活圈規(guī)劃配置中小學教育設施、文體科技設施、養(yǎng)老服務設施、綜合醫(yī)院等公共服務設施。重點鎮(zhèn)公共服務設施的配置，除考慮為全鎮(zhèn)服務外，還應考慮為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務；一般鎮(zhèn)的公共服務設施配置應統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域服務需求，詳見表4。

表4 鎮(zhèn)級公共設施項目配置表

3.村級生活圈公共服務設施規(guī)劃配置

德保縣共有180個行政村、2002個自然村，公共服務設施主要集中在交通便利、用地平坦和人口集中的鎮(zhèn)區(qū)周邊村莊，城鄉(xiāng)公共設施發(fā)展不均衡問題依然突出，除村委辦公、教學點設施外，衛(wèi)生室、文化活動站、體育設施覆蓋率不足一半。規(guī)劃構建“中心村+基層村+社區(qū)”的鄉(xiāng)村生活圈公共服務體系，村級公共服務設施配置應包括村務管理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)和社會福利設施等，詳見表5。

四、結語

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是我國未來相當長一段時間內面臨的重要任務，本文以國土空間規(guī)劃編制為契機，剖析當前小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃的發(fā)展歷程和發(fā)展困境，并結合現(xiàn)有的政策導向和管理機制，以德?？h公共服務設施規(guī)劃實踐為例，歸納總結其公共服務設施的供給特征及配置思路，提出具有針對性和可操作性的公共服務設施配置建議，以期為其他小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃提供經驗借鑒。