基于中小城鎮視角探討城市邊緣區與控制性詳細規劃的關系

文＿徐婷婷 （河北農業大學，城鄉建設學院）

我國推行國土空間規劃體系，中小城鎮作為大城市后續擴張的優先考慮選項，其發展的好壞影響巨大。控制性詳細規劃作為剛性政策約束規劃設計及其實施，是詳細規劃中城鎮開發邊界以內的重要一環。城市邊緣區作為規劃設計重心以外的區域，既是城市后續擴張的直接影響之地，又是村莊與城市的分隔“綠化帶”。在以往控制性詳細規劃中，規劃大多著眼于使用方式穩定性較強的用地，卻忽視了城市邊緣區這一不穩定性土地特征的存在，對于這類可操作性較大的土地，需要具有強制性、約束性的政策手段來引導其發展，相應的，城市邊緣區規劃實踐也在影響和促進控制性詳細規劃的制定和實施。由此，研究城市邊緣區和控制性詳細規劃兩者之間的關系顯得尤為重要。本文將著眼于城市邊緣區與控制性詳細規劃的關系，探討控制性詳細規劃在中小城鎮發展中所帶來的效益和影響，以此更好地促進中小城鎮的可持續發展。

一、城市邊緣區與控制性詳細規劃的界定

（一）城市邊緣區

國內大多數學者認為城市邊緣區是“城市發展到特定階段所形成的、緊靠城區的一種不連續的地域實體，是處于城鄉之間、城市和鄉村的社會、經濟等要素激烈轉換的地帶”。它作為城鄉接壤的交界處，承接了城市向外擴張的作用，是城市發展的后備軍、村莊空間布局的參考標尺，也是城市景觀和鄉村景觀的分隔帶。

（二）控制性詳細規劃

控制性詳細規劃是城鎮開發邊界以外的詳細規劃，具有剛性和彈性的雙重性質，向上承接總體規劃和分區規劃，落實相關規劃的意圖；下接修建性詳細規劃，是規劃和管理之間的橋梁和樞紐。其作為規劃體系中最重要的法定性規劃之一，具有較強的嚴肅性和統一性，在考慮土地價值的區位級差并保證土地相關利益人效益的同時，又要考慮景觀空間和人文空間的秩序安排，因此，控制性詳細規劃又是規劃設計和實施管理過程中必不可少的控制策略。

二、城市邊緣區在控制性詳細規劃中的重要性

（一）中小城鎮城市邊緣區具有獨特性

1.區域資源類型復雜

中小城鎮作為區域發展的“后備力量”，跟隨大城市發展方向，開發時序較為緩慢，是后續大城市向外擴張及收納的重要對象。以中小城鎮為視角，其內部所涵蓋的城市邊緣區資源稟賦值得深入挖掘，往往存在資源類型復雜、自然資源豐富等特點。在尚未形成國土空間規劃體系前，由于中小城鎮內部建設條件有限，采用整改重建等措施會造成大量經濟損失，而城市邊緣區內部大多處于尚未開發的土地，相關利益集團為了獲取更大的利潤，往往選擇在該區域籌備未來建設項目，其中部分項目忽視對土地及周邊資源環境的評估，導致土地開發無序、產權類型復雜。同時受城鄉二元結構的影響，控制性詳細規劃管控要求和措施難以發揮作用，不僅規劃體系出現“斷層”，還加劇了區域資源分配不合理的矛盾。

2.開發的可操作性難度較大

城市邊緣區作為中小城鎮的發展區末端，承接中心片區人口轉移和功能的擴張，且由于設施服務體系缺乏，整體開發程度較低，還具有較大的開發潛力。部分中小城鎮的城市邊緣區具有豐富的景觀資源、文化特色，但建設初期受城市快速發展的影響，大多采用粗放的建設方式，造成生態空間割裂、分區不明確，形成功能雜亂的斑塊。在現行規劃體系下，我國規劃提倡生態修復、城市修補為原則，因此要重新審視城市邊緣區的土地現狀和性質功能，對城市邊緣區內被破壞的生態空間進行修補。但由于目前城市邊緣區內部可能存在已批或已建的建設項目，導致用地梳理和建設項目安排的可操作性難度有所提升，需要相關規劃文件進行管控約束，以彌補規劃體系的缺漏。

3.空間脈絡尚未形成秩序

操作彈性較大的城市邊緣區給開發商帶來經濟利益的同時，作為搭建城鎮核心發展片區和村莊發展的關鍵橋梁的重要作用卻被忽視了。由于我國早期規劃體系不完善，相關政府部門制定的政策綱領很少提及城市邊緣區規劃發展的指導意見，也沒有專門對城市邊緣區制定開發時序政策和戰略指引。這導致在后續的建設開發過程中，相關利益集團和建設單位過分追求經濟效益而忽視城市邊緣區的整體發展，造成城市邊緣區功能混雜、交通脈絡及空間結構無序的后果。雖然利益集團和建設單位追求經濟效益是考慮承接中小城鎮的經濟發展，但卻忽略了城市邊緣區對周邊村落的空間結構、空間機理的影響，導致城鎮整體空間脈絡網不完善、空間結構割裂，最終使城鎮空間布局形成分區獨立發展的“斑塊”。

（二）城市邊緣區是控制性詳細規劃全覆蓋的補充

我國實施國土空間規劃“一張圖”規劃體系，目的是為了保證規劃體系的完整有序。控制性詳細規劃作為直接約束管理土地的法定規劃，可充分引導下一步規劃設計的實施，保證土地建設按照預期方向發展。城市邊緣區作為城市發展管控的薄弱階段，缺乏詳細的規定約束，城市總體規劃雖從宏觀角度指明發展方向，但具體到每個地塊的開發強度、實施細則仍由控制性詳細規劃完成。因此，將城市邊緣區納入控制性詳細規劃編制體系中，不僅可以更好地引導城市邊緣區的有序發展，還可以充分彌補控制性詳細規劃的不足，補充相關管控內容，從而更好地建立完整的規劃管理體系，有效引導城市的發展建設。

（三）城市邊緣區是保證多元利益主體的典范

城市邊緣區的特殊地理位置導致該區域范圍內必然存在多元利益主體共存的現象，在過去追求經濟效益最大化的趨勢下，建設工作往往不重視生態環境損傷給自然環境、輻射范圍內的村落所帶來的影響，加之并未形成完整的管理體系，加速了“粗制濫造”式的工程建設進度。應充分考慮城市邊緣區內部資源與周邊資源的協調關系，加強控制性詳細規劃對于該區域的剛性約束管理和彈性設計實施，保證投資者、使用者、被輻射者相互利益不被破壞。

三、控制性詳細規劃對城市邊緣區的影響

（一）控制性詳細規劃是城市邊緣區發展的剛性政策指導

隨著城市化進程的推進，城市邊緣區呈現“半城市化”的特點。由于早期被定位為城市的消極空間或灰色地帶，除去鄉村空間及自然空間，大多為住宅、工業廠房等低品質建筑群體，人文要素與自然要素交雜其中，其本質是城鄉空間轉化的潛層映射，是城鄉二元結構矛盾的凸顯之地。現階段城鄉的互動頻率上升，規劃工作重心逐漸從城市向鄉村傾斜，土地利用及空間結構分布成為發展的重中之重。控制性詳細規劃作為加強國家管理的手段，能夠統籌片區土地集約利用、公共服務配置、基礎設施建設、城市風貌塑造等，是在片區內開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。作為剛性政策指導，對城市邊緣區的規劃設計、實施管理產生巨大作用。

（二）保證城市整體空間體系良好分配，彰顯未來發展活力

空間體系是衡量一定區域內現有發展狀況、研判未來發展趨勢和方向的標準之一。當前，隨著我國城市發展模式由外延式向內涵式轉變，空間增長秩序日漸成熟，城市邊緣區的空間結構趨于穩定。但由于城市邊緣區處于城市中心區輻射邊緣地帶，基礎設施、公共服務設施配備不全，交通脈絡、人文與自然景觀脈絡尚未形成，使整體空間體系分配不完整。而利用控制性詳細規劃，通過控制城鎮建設用地的性質、強度、空間要求等內容，可直接指導土地出讓和建設實施，為城市規劃管理提供依據，明確建設用地的控制要素，并對控制要素進行定性、定量、定位和定界的控制和引導，更好地指引空間要素的分配，彰顯城鎮未來發展活力。

（三）完善規劃體系，凸顯約束性和可操作性

作為涵蓋多種要素的空間載體，城市邊緣區是維系城鎮和鄉村發展的紐帶，城鎮內部土地資源、自然資源的稀缺促使政府將投資目標向外轉移，使外圍地帶的區位價值提升。大量的新型資源聚集在該區域中，難免造成控制性詳細規劃后續建設朝著無序方向發展的現象發生。控制性詳細規劃作為協調各利益方的平臺，在規劃體系中占據了重要位置，是社會多元主體及所有成員致力于追求社會效益、經濟效益和環境效益平衡的有效方法。把握城市邊緣區在城鎮發展中的重要性，并將其納入控制性詳細規劃的編制中，充分利用控制性詳細規劃編制中嚴格把控的約束作用，針對不同區域將抽象的規劃原則和復雜的規劃要素進行簡化和圖解化，再從中提煉出控制和引導城市土地功能的最基本要素，最大限度實現規劃的“可操作性”這兩大特點，可有效實現城市邊緣區協同城鎮發展，完善控制性詳細規劃的規劃實施體系。

四、城市邊緣區與控制性詳細規劃相互影響

（一）城市邊緣區“補”與控制性詳細規劃“織”

在早期“增長主義”浪潮推動下，城鎮發展呈現外延擴張型發展模式，城鎮開發邊界模糊，城市邊緣區的開發方式有待優化。因對其內部生態空間的把握與認知仍有不足，城市邊緣區雖為城區內部用地，但規劃有所缺失。隨著規劃體系的更新改革，我國逐漸關注城鎮發展的薄弱環節，抓住中小城鎮中城市邊緣區“補”的作用，既是發展的后備力量又是補充完善規劃體系的重要選擇。好的規劃需要好的規劃手段，控制性詳細規劃具有分層編制、通則管控的特點，即在分層編制控規的框架下，先將總規、專項規劃等要求深化落實到各個片區（單元）后，弱化地塊層級，再通過制定通則，即適合地方的規劃標準與準則，來實現控制引導地塊開發的目的。這一特點是使控制性詳細規劃向公共政策轉變更具普適性和靈活性的經驗做法，可以很好地“織理”城市邊緣區現存困境。

（二）“控規思維”調控“內生發展”

當前城市邊緣區的發展若要轉變思維，需建立在資源調和、解決土地可操作性難題、空間秩序的梳理三者高度耦合的條件下，基于中小城鎮城市邊緣區的三個特點，引用“控規思維”來調節內部要素整合和空間秩序的發展。具體有以下三種措施（見圖1）。

圖1 城市邊緣區引入“控制性詳細規劃思維”（作者自繪）

1.差異化單元管控

中小城鎮由于受地理條件、經濟區位、交通區位等限制，中心城區發展速度較為緩慢，整體發展方向依附于大城市，城市邊緣區作為在“增長主義”時代下政府投資最大效益化的目標單元，較多的空間開發資源和低成本開發條件導致了現階段城市邊緣區內部資源類型復雜。控制性詳細規劃的規劃思路是將大區域劃分為小地塊，分區域分單元編號管控。在高質量發展時代背景下，未來中小城鎮城市邊緣區發展應引入該思維，基于國土空間規劃信息平臺，利用Arcgis（地理信息系統軟件）等相關技術，嚴格管控生態空間，同時在滿足生態紅線、永久基本農田保護線只增不退的前提下，根據現有條件基礎，研判土地敏感性、適宜性，充分利用控制性詳細規劃的規劃設計手段，劃分不同類型的單元進行編制管控，實現精準化控制性詳細規劃管制，避免大面積無序發展。

2.控制要素與管控規則多元化

基于中小城鎮城市邊緣區復雜的資源類型，呈現出區域內部要素組合本質是多元主體追逐利益產生矛盾沖突的微觀體現。政府、利益集團、周邊村落的居民、使用者等不同主體均涵蓋其中，在開發過程中忽視了彼此間的利益協調，大多數情況下以追逐商品利潤為主。同時，在城市制定控制性詳細規劃時，對于城市邊緣區的要素控制和實施管理規則尚不清晰，由上到下的管控出現斷層和含糊不清的現象，由下到上的訴求并未得到及時反饋甚至被忽視。若要構建良好的發展體系，實現規劃的發展愿景，需明確不同主體的訴求，加強公眾參與，避免彼此間產生不穩定狀態，給社會帶來不穩定因素。

3.分類型編制，分層審批

空間作為控制性詳細規劃的管控核心，直接反映城市空間要素的具體配置，影響空間范圍內不同地塊邊界與建筑的具體落位。發展模式的多樣化促使空間管控模式不斷拓展，從傳統的單一實線管控走向剛性、部分彈性與彈性的多層次復合管控。而面對城市邊緣區這類復雜群體，應針對不同情況分級、分類進行審批。區域內有已批建筑或者已建建筑時，要避免新建建筑與原有建筑的權屬界線發生沖突，在紅線選址時應當避免新增權屬爭議。為了更好地監督規劃方案的實施，城市邊緣區應建立相應的監督檢查體系，利用現有的規劃信息平臺，推動已批項目納入信息庫，將數據公開化、透明化。完善控制性詳細規劃審查機制，可充分利用控制性詳細規劃管理信息系統平臺，利用信息系統開發推廣自檢、勘誤程序，提升控規的準確性、一致性；參考施工圖審查制度，探索建立第三方審查制度，側重對控制性詳細規劃合法性、合規性進行審查；建立相關部門會審和差異協商制度，側重控制性詳細規劃關聯性、一致性審查；推進專家審查制度，側重控制性詳細規劃的合理性審查。

五、結語

2023年，我國城鎮化率已達65%，隨著城鎮化過程的推進，中小城鎮的發展成為新時代值得研究和探討的關鍵點之一。未來城市擴張將著眼于城市邊緣區的存在，除總體規劃對其進行合理劃分以外，后續發展的空間形體管控及規劃的實施細則將通過控制性詳細規劃來完成。而由于城市邊緣區是城鄉發展的敏感地帶，前期粗放式擴張導致城市邊緣區出現了多種問題和困境，亟待改善或解決。城市邊緣區與控制性詳細規劃聯系緊密，唯有把握好兩者的關系及影響，才能更好地促進城鄉統籌發展，促進中小城鎮持續、健康、穩定地發展。