大熊貓國家公園綜合執(zhí)法體制機(jī)制探索

張義友，李 磊

（1.國家林業(yè)和草原局林草調(diào)查規(guī)劃院，北京 100010；2.江西應(yīng)用科技學(xué)院，江西 南昌 330100）

國家公園是我國自然保護(hù)地的最高級別，大熊貓國家公園是世界上規(guī)模最大、保護(hù)生態(tài)最完整的熊貓自然保護(hù)區(qū)。為了更好地保障大熊貓及其棲息地，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，大熊貓國家森林公園充分借鑒吸收不同執(zhí)法模式的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)新體制機(jī)制，初步形成了以公園管理為主體，依托森林警察大隊(duì)，組建涵蓋林業(yè)、自然資源、環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法單位的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，權(quán)責(zé)明確，監(jiān)管有效，形成生態(tài)保護(hù)管理新體制。

1 國家公園綜合執(zhí)法體系主要內(nèi)容

國家公園綜合執(zhí)法體系是指由行政、刑事、民事以及行政復(fù)議等不同方面形成的全方位綜合執(zhí)法機(jī)制[1]，涵蓋了保護(hù)、管理和監(jiān)管國家公園內(nèi)的所有資源和活動。國家公園綜合執(zhí)法體系主要包括[2]：

1.1 法律法規(guī)框架

確保執(zhí)法的合法性和權(quán)威性，國家公園綜合執(zhí)法工作必須有明確的法規(guī)框架。相關(guān)法律法規(guī)包括《國家公園條例》《野生動物保護(hù)法》《森林法》等。

1.2 執(zhí)法管理體系

在國家公園綜合執(zhí)法管理體系中，應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)任務(wù)的性質(zhì)、數(shù)量、區(qū)域及工作難度定義執(zhí)法隊(duì)伍的組成、職責(zé)、訓(xùn)練和管理模式，努力形成科學(xué)、高效、可操作的執(zhí)法管理體系。此外，還需要完善執(zhí)法人員的考評、獎懲和激勵機(jī)制，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平。

1.3 協(xié)同工作機(jī)制

協(xié)同工作機(jī)制是一個針對不同管理單元、部門和職能之間的溝通與協(xié)作機(jī)制。這種機(jī)制旨在促進(jìn)信息共享、資源整合和任務(wù)分工，協(xié)調(diào)各方面執(zhí)法工作并確保效率最大化。此外，還需要建立健全關(guān)于聯(lián)合懲戒、案件移送等相關(guān)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制[3]。

1.4 宣傳教育機(jī)制

國家公園綜合執(zhí)法需要借助公眾的參與力量，形成一種全民參與自然保護(hù)的氛圍。因此，需要建立宣傳教育機(jī)制，加強(qiáng)培訓(xùn)工作，提升公眾對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識，吸引更多力量投入到自然保護(hù)中來。

綜合執(zhí)法體系是國家公園保護(hù)與管理的重要環(huán)節(jié)，也是保護(hù)我國自然生態(tài)系統(tǒng)的重要保障；必須在不斷完善中，提高其技術(shù)水平和管理效率，確保國家公園綜合執(zhí)法的長期穩(wěn)定運(yùn)行[4]。

2 大熊貓國家公園綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

2.1 管理體系

目前，依托國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）駐成都森林資源監(jiān)督專員辦事處組建了大熊貓國家公園管理局；依托四川、甘肅、陜西三省林草主管部門組建省管理局；依托原自然保護(hù)區(qū)、國有林場等管理機(jī)構(gòu)，組建9個分局、20個保護(hù)總站和189個保護(hù)站。這些機(jī)構(gòu)按照“大熊貓國家公園管理局－省管理局－管理分局－保護(hù)總站－保護(hù)站”的管理體系開展工作[5]。

2.2 綜合執(zhí)法隊(duì)伍

目前，各分局均已組建各級綜合執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法隊(duì)伍以國家公園管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員為主導(dǎo)，協(xié)同林業(yè)、公安、旅游等其他部門執(zhí)法的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。大熊貓國家公園管理局是國家公園的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作，制定和實(shí)施綜合執(zhí)法計(jì)劃和措施；國家和地方環(huán)保部門是大熊貓國家公園的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)測、評估和處理環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為；國家和地方林業(yè)部門是大熊貓國家公園的林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)保護(hù)和管理森林資源，打擊非法砍伐和采伐木材等違法行為。國家林業(yè)和草原局野生動物保護(hù)管理司是大熊貓國家公園的野生動物保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)野生動物資源的保護(hù)和管理，打擊非法狩獵、捕殺和販運(yùn)野生動物等違法行為。國家和地方旅游部門是大熊貓國家公園的旅游管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督旅游企業(yè)和游客行為，維護(hù)旅游秩序[6]。

2.3 綜合執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施

為了更高效地開展執(zhí)法活動，大熊貓國家公園基于原有的林業(yè)執(zhí)法設(shè)施，補(bǔ)充電子巡護(hù)、遙感監(jiān)測等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立起執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施，包括視頻監(jiān)控、衛(wèi)星定位等技術(shù)手段，并配備專業(yè)執(zhí)法裝備和工具，如無人機(jī)、紅外測溫儀和勘驗(yàn)工具等，同時(shí)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)有必要的行政辦公網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及辦公設(shè)施[7]。

2.4 加強(qiáng)執(zhí)法合作

大熊貓國家公園管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)地方政府、群眾組織、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)建立執(zhí)法聯(lián)合體，通過加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作，為大熊貓國家公園建設(shè)和保護(hù)提供更加有力的支持。在大熊貓國家公園綜合執(zhí)法體系建設(shè)中，重點(diǎn)加強(qiáng)科技手段、提高執(zhí)法素質(zhì)、加強(qiáng)合作協(xié)調(diào)等方面建設(shè)，全面提升質(zhì)量和效率，確保大熊貓及生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

3 國家公園綜合執(zhí)法存在的問題

3.1 法律制度不完善，執(zhí)法面臨被動

（1）執(zhí)法職責(zé)不明確：《國家公園條例》等文件中對于國家公園綜合執(zhí)法基本職責(zé)等作出規(guī)定，但在具體實(shí)踐過程中，各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)調(diào)、職責(zé)界定并不統(tǒng)一，在處理案件過程中也容易引起沖突。

（2）現(xiàn)行法律條文不完備：當(dāng)前國家公園綜合執(zhí)法尚面臨比較新的問題，諸如：如何將自然生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)之間的矛盾妥善解決、如何應(yīng)對傳統(tǒng)自然資源消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)型和重大環(huán)境事件、如何加強(qiáng)涉外方面的執(zhí)法等等，這些現(xiàn)象上的法律法規(guī)尚待進(jìn)一步完善。

3.2 管理情況復(fù)雜，區(qū)域協(xié)作能力不足

大熊貓國家公園總面積2.20萬 km2，涉及川甘陜3省9市23個縣122鄉(xiāng)，地處青藏高原東緣的岷山、邛崍山、大相嶺、小相嶺和秦嶺五大山系，幅員廣闊，自然地理環(huán)境復(fù)雜。大熊貓國家公園內(nèi)人口120838人，集體土地面積7756 km2，耕地面積214 km2，在首批設(shè)立的5個國家公園中，人口數(shù)量最多，集體土地、耕地面積最大，國家一二級保護(hù)動植物數(shù)量最多，情況最為復(fù)雜。國家公園綜合執(zhí)法管理同時(shí)涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會治安、文化旅游、居民管理等諸多因素，同時(shí)又涉及川甘陜?nèi)《鄠€行政區(qū)，管理范圍大、管理情況復(fù)雜、管理對象繁雜，區(qū)域之間執(zhí)法協(xié)作能力不足[8-9]。

3.3 執(zhí)法體系不健全，執(zhí)法能力欠缺

目前大熊貓國家公園各片區(qū)的執(zhí)法有兩種模式，一是林業(yè)綜合執(zhí)法模式，由森林公安統(tǒng)一行使林業(yè)行政處罰權(quán)；二是聯(lián)合執(zhí)法模式，在大熊貓國家公園試點(diǎn)期間，由大熊貓國家公園管護(hù)總站牽頭，建立公園綜合執(zhí)法聯(lián)席會議機(jī)制，定期或不定期召開聯(lián)席會，分析研判行政執(zhí)法銜接事宜，以及組織參與資源保護(hù)方面的行動，聯(lián)合執(zhí)法多以各執(zhí)法單位牽頭的專項(xiàng)行動為主。2種綜合執(zhí)法模式都存在一定的缺點(diǎn)，林業(yè)綜合執(zhí)法模式執(zhí)法權(quán)力限制在森林資源與林區(qū)社會治安，其他行政處罰事項(xiàng)由主管行政主體執(zhí)行，存在執(zhí)法體系不協(xié)調(diào)、執(zhí)法能力有限的問題；聯(lián)合執(zhí)法模式存在運(yùn)行效果不理想，執(zhí)法部門配合度不高，聯(lián)動協(xié)調(diào)不順暢，以及執(zhí)法力量分散、執(zhí)法主體偏多、重復(fù)執(zhí)法、辦案質(zhì)量不高、行刑銜接不暢等問題[10]。

3.4 執(zhí)法設(shè)備落后，執(zhí)法能力難以保障

大熊貓國家森林公園范圍內(nèi)山高谷深，巡邏和執(zhí)法時(shí)需要穿越崎嶇的山路、河流甚至是雪域，而現(xiàn)有的越野車型面臨著通過能力、駕駛性能等方面的限制，甚至部分執(zhí)法隊(duì)伍車輛配備短缺。傳統(tǒng)通信手段存在局限，山區(qū)信號覆蓋差，常規(guī)對講機(jī)、手機(jī)等設(shè)備在信號不穩(wěn)定、環(huán)境復(fù)雜等情況下無法滿足需求。國家公園涉及范圍廣，地形復(fù)雜多變，立體綜合執(zhí)法設(shè)備缺乏，現(xiàn)有的裝備并不能完全滿足使用需求，如紅外探測設(shè)備、航拍遙感設(shè)備、氣象站等設(shè)施不足，執(zhí)法能力得不到保障。

4 對策建議

在新形勢、新要求下，為更好地適應(yīng)國家公園的體制機(jī)制與管理要求，立足于大熊貓公園自身特色，吸收借鑒不同執(zhí)法模式的優(yōu)點(diǎn)，形成一套適應(yīng)大熊貓國家公園復(fù)雜管理情況的綜合執(zhí)法體系，組建專業(yè)、先進(jìn)、高效的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

4.1 組建專業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍

因大熊貓國家公園管理涉及面廣、管理對象復(fù)雜，如無公安警察參與，執(zhí)法隊(duì)伍缺乏強(qiáng)制力，不利于震懾違法犯罪分子；同時(shí)，國家公園涉及社會安全穩(wěn)定，需要公安機(jī)關(guān)積極參與、協(xié)助和配合。建議參考 2017 年林業(yè)執(zhí)法綜合改革模式，將公安機(jī)關(guān)森林警察納入大熊貓國家公園，組建以“熊貓警察”為主的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。通過縣（市、區(qū)）級機(jī)構(gòu)編制委員會審批，綜合調(diào)配行政執(zhí)法類事業(yè)編制，成立大熊貓國家公園縣（市、區(qū)）級警察大隊(duì)，警察大隊(duì)由縣（市、區(qū)）公安局與縣（市、區(qū)）管護(hù)總站共同負(fù)責(zé)，公安部門負(fù)責(zé)建制管理，管護(hù)總站負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，警察大隊(duì)是以“熊貓警察”為主、各部門行政執(zhí)法人員為輔的綜合執(zhí)法大隊(duì)，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)公園范圍內(nèi)的治安秩序、經(jīng)委托辦理行政案件和偵辦刑事案件。

4.2 建立健全多方協(xié)作機(jī)制

構(gòu)建公園、公安和司法協(xié)同保護(hù)機(jī)制，形成三方聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合巡查、兩法銜接、生態(tài)修復(fù)、區(qū)域協(xié)作的協(xié)作機(jī)制，由縣（市、區(qū)）管護(hù)總站協(xié)調(diào)縣（市、區(qū)）公安局、檢察院、法院等單位，共同組建協(xié)作保護(hù)專項(xiàng)工作組，出臺相關(guān)工作實(shí)施方案及管理政策，定期就重大、疑難問題開展聯(lián)席會議，將執(zhí)法保護(hù)協(xié)作工作常態(tài)化。依托縣（市、區(qū)）檢察單位成立生態(tài)檢查辦案專項(xiàng)工作專班，設(shè)立公益性訴訟工作站，專人專項(xiàng)辦理國家公園內(nèi)的破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境案件；依托縣（市、區(qū)）司法單位設(shè)置生態(tài)法庭，對環(huán)境資源類刑事案件進(jìn)行審理；同時(shí)，川甘陜?nèi)「骷増?zhí)法部門應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，與周邊轄區(qū)建立協(xié)作機(jī)制，共同打擊違法犯罪行為。

4.3 全面完善綜合執(zhí)法體系

由相關(guān)主管部門牽頭，形成《綜合執(zhí)法工作實(shí)施方案》，國家森林公園的執(zhí)法由“熊貓警察”主要負(fù)責(zé)，林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自規(guī)、市場監(jiān)管、文旅等單位相關(guān)執(zhí)法人員配合參與，組成“一體式”執(zhí)法模式，形成一套高度配合、深度參與、集中辦理的全面綜合執(zhí)法體系。嚴(yán)格界定綜合執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)分工，“熊貓警察”負(fù)責(zé)偵辦刑事案件，行政案件的處理由行政執(zhí)法人員主要負(fù)責(zé)辦理，行政人員負(fù)責(zé)協(xié)助工作，包括技術(shù)支持、線索移交、信息共享等；行政案件由行政人員負(fù)責(zé)辦理，“熊貓警察”負(fù)責(zé)案件的協(xié)調(diào)配合、流程指導(dǎo)、性質(zhì)判定等。“熊貓警察”與行政人員互相配合、有效銜接、通力合作，可為刑事、行政案件的權(quán)威、規(guī)范、高效提供有力的保障。

4.4 強(qiáng)化執(zhí)法保障建設(shè)

強(qiáng)化執(zhí)法場所保障，建設(shè)進(jìn)出大熊貓國家公園的檢查站，統(tǒng)一配置辦公設(shè)備和執(zhí)法裝備；強(qiáng)化科技手段保障，將公園智慧化納入智慧城市項(xiàng)目，將“雪亮工程”“空天地人”及其他社會監(jiān)控接入公安視頻專網(wǎng)，實(shí)時(shí)進(jìn)行野生動物監(jiān)測、人車管控、森林防滅火預(yù)警；強(qiáng)化執(zhí)法裝備保障，采購 DNA 靶示激光顯現(xiàn)系統(tǒng)、電子標(biāo)準(zhǔn)化信息采集系統(tǒng)、熱成像儀以及野外安全防護(hù)等設(shè)備，提升隊(duì)伍執(zhí)法保障能力。

5 結(jié)語

綜上所述，大熊貓國家公園綜合執(zhí)法制度是保障國家公園生態(tài)安全與社會治安的重要保障，在懲處破壞生態(tài)環(huán)境、懲治盜獵野生動物、打擊違法犯罪、維護(hù)社會安全穩(wěn)定等方面發(fā)揮著積極作用。目前，我國國家公園建設(shè)正處于起步階段，各項(xiàng)制度尚不完善，國家公園綜合執(zhí)法模式面臨著法律制度不完善、管理情況復(fù)雜、執(zhí)法能力不足、執(zhí)法設(shè)備落后等問題。面對國家森林公園綜合執(zhí)法體系制度建設(shè)的問題，應(yīng)當(dāng)從組建全面完善綜合執(zhí)法體系、建立健全多方協(xié)作機(jī)制、專業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、強(qiáng)化執(zhí)法保障建設(shè)等4個層面進(jìn)行探索。構(gòu)建符合我國國家公園實(shí)際情況的綜合執(zhí)法模式，以達(dá)到強(qiáng)化國家公園內(nèi)綜合執(zhí)法能力、維護(hù)社會長治久安的目的。