河間市城鎮低效用地“節地增效”研究

趙春庚 ZHAO Chun-geng

（河間市自然資源和規劃局，河間 062450）

0 引言

目前，隨著工業化、信息化和城鎮化的飛速發展，城鎮土地布局出現了分散混亂、利用方式粗放以及規劃不合理等問題，嚴重威脅到我國的可持續發展。如何解決城鎮建設用地不合理利用、低效等問題，推動土地的節約高效利用，保障社會經濟發展，已成為各地自然資源管理部門亟需應對的重要議題。國家十四五規劃中明確指出，要立足資源環境承載能力，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局[1]。近年來，各地產業集聚區在推動地方經濟高質量發展方面發揮關鍵作用，城市發展由增量擴張轉向存量優化，但因多種因素影響，土地效率不高和土地閑置問題也逐漸顯現。

為破解低效用地難題，2019 年，江西省政府出臺了《關于實施“節地增效”行動的指導意見》，充分借鑒沿海和發達省份的創新經驗，著眼于樹立“畝產論英雄”導向[2]。其中江西省贛州市政府采取引入“畝產效益”綜合評價機制，推進“標準地+承諾制”試點，充分挖掘存量土地潛力，重點利用低效用地，細賬“算”地，按“標”供地，加快“篩”地和“騰”地，致力于提升用地質量和長期效益，助力實現高質量跨越式發展[3]。2020 年，河南省自然資源廳啟動了“百園節地增效”計劃，發布了《推進產業集聚區和開發區節約集約用地促進經濟高質量發展的意見》，對試點區域加強源頭控制，優化土地盤活使用措施，不斷創新用地供給與使用管理方法，強化土地監測評估，加速盤活各產業園區的存量用地，增加有效供給，提高土地利用效率，助推全要素生產率的增長，積極推動各產業集聚區邁向“二次創業”[4]。浙江省嘉興市海鹽縣著力推動城鎮用地的“工改工”，采取“移鳥騰籠、空間換地”的策略“退二優二”，并全面提高城鎮土地的利用效率[5]。

2023 年，河北省自然資源工作會議中提出要全面貫徹黨的二十大精神，開展“節地增效”專項行動，其中明確指出，要持續加強批而未供和閑置土地盤活利用，盤活處置2019 年以前批而未供土地達到35%以上，閑置土地要“動態清零”；深入推進城鎮低效用地再開發，充分釋放存量土地潛力；大力開展自然資源節約集約示范縣（市）創建活動，推廣先進節地技術和節地模式。隨著社會經濟的快速發展，河間市城市建設水平、人民生活水平都有顯著提高，人民對居住條件和生活環境的需求也進一步提高，用地需求越來越大。因此，河間市亟需以“節地增效”行動為抓手，統籌資源保護和經濟發展之間的關系，盤活建設用地存量，向“存量”要“增量”，提高土地利用效益，充分發揮要素集成效應，推動全市經濟實現高質量發展。

1 研究區概況和數據來源

1.1 研究區概況

河間市位于河北省中南部，地理位置優越，交通便利。地處冀中平原核心地帶，位于滄州市西部，與滄縣、青縣接壤，東北與廊坊市大城縣相連，南鄰獻縣，西通肅寧縣，西北與高陽縣毗鄰，北依任丘市。其區位優勢顯著，位于京津石三角核心地帶，處于環渤海經濟圈，作為京津冀協同發展核心區，距離北京、天津、石家莊均在200 公里以內，距雄安新區核心區僅50 公里。河間市交通便捷，是華北重要的交通樞紐，周邊環繞著五大機場：首都機場、天津機場、濟南機場、石家莊機場以及正在興建的首都第二機場；同時還毗鄰黃驊港和天津港這兩大港口。國道106、省道保滄、廊泊、河龍公路以及保滄高速都在河間市交匯，市內設有4 個高速公路出口，此外，京九、朔黃鐵路穿越河間，為其交通網絡增添亮點。2019 年京九高鐵通車后，從河間市前往雄安新區、首都第二機場以及北京的時間縮短為10 分鐘、28 分鐘和38 分鐘，使其完全融入北京的“1 小時經濟圈”。

河間市市域總面積1322.5833 平方公里，共轄7 個鎮13 個鄉，分別為瀛州鎮、米各莊鎮、景和鎮、臥佛堂鎮、束城鎮、留古寺鎮、沙河橋鎮、故仙鄉、黎民居鄉、興村鄉、沙洼鄉、西九吉鄉、北石槽鄉、果子洼鄉、龍華店鄉、詩經村鄉、郭家村鄉、時村鄉、行別營鄉和尊祖莊鄉。

河間市氣候屬暖溫帶東亞季風區，為典型的大陸性季風氣候，受季風影響四季分明。春季干旱多風，夏季炎熱多雨，秋季秋高氣爽，冬季干燥寒冷、雨雪稀少。河間市地貌屬湖積沖積平原，地勢自西南向東北逐漸降低，海拔在5.4米至12.4 米之間，平均坡度1/7000，地勢平坦開闊，起伏不大。由于古河道的沖積作用，有些龍崗地因人為和生物作用亦已不太明顯。因湖沼沉積形成了一些寬、廣、平、淺的碟狀洼地，現存千畝以上的大洼地84 個。

1.2 數據來源

基礎資料如自然條件、資源稟賦、土地利用狀況、經濟社會狀況、生態環境狀況及各類規劃、標準等資料來自各用地部門的一手資料。其中，土地利用現狀數據采用2017年土地變更調查數據，影像數據采用國土資源部統一下發的最新影像數據，其它資料采用市統計局提供的經濟發展數據或各職能部門的最新調查資料，數據翔實可靠。資料經過篩選和對比分析處理，并進行實地調研與信息核查，分析過程和結果科學合理。

2 河間市城鎮低效用地現狀分析

2.1 河間市土地利用結構

根據河間市2017 年土地變更調查數據，河間市總面積為132258.33 公頃，耕地總面積為88106.36 公頃；園地總面積為7400.40 公頃；林地總面積為7010.92 公頃；草地總面積為1991.78 公頃；城鎮村及工礦用地總面積為19774.74 公頃；交通運輸用地總面積為1428.00 公頃；水域及水利設施用地總面積為2721.88 公頃；其他土地總面積為3824.25 公頃。

河間市城鄉建設用地總規模占總面積的14.95%。農村居民點用地規模偏大，占城鄉建設用地的比重高達86.23%；城市用地、建制鎮用地和采礦用地所占比重較小，分別為7.19%、3.16%和3.43%。農村居民點布局分散。

土地資源集約節約利用總體分布不均，土地利用效益水平較低。同時各類建設項目用地呈現出低投入、低產出、低效利用狀態。土地集約利用水平有待進一步提高。

2.2 城鎮低效用地調查

從河間市第二次全國土地調查數據庫中提取城市、建制鎮圖斑，進一步套合土地利用總體規劃中的允許建設區和控制性詳細規劃中的城鎮規劃區，篩選出經第二次全國土地調查已確定為城鎮建設用地中符合土地利用總體規劃的城鎮建設用地范圍，并疊加在河間市2017 年遙感影像圖上形成城鎮低效用地調查工作底圖。

整理分析已有關于低效用地的調查成果，疊加到工作底圖上，將不屬于第二次全國土地調查數據庫認定的城鎮建設用地范圍內的低效用地進行扣除，通過熟悉河間市土地利用的相關人員以及各街鎮國土所人員進行室內核實，對已經改造建設或通過追加投資等途徑提高土地集約利用水平的地塊進行剔除。最終根據地塊現狀利用強度，以低效用地認定標準為依據確定最終低效用地范圍。

調查范圍為城鎮規劃區內，土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地范圍，面積987.5674 公頃，分布在瀛洲鎮、米各莊鎮、景和鎮、臥佛堂鎮、束城鎮、留古寺鎮、沙河橋鎮。根據現狀主導用途將調查范圍劃分為舊城鎮、舊村莊和舊廠礦三類調查區，其中，舊城鎮類45 個地塊，面積289.0646 公頃，占比29.27%；舊村莊類82 個地塊，面積637.5169 公頃，占比64.55%；舊廠礦類12 個地塊，面積60.9859 公頃，占比6.18%。河間市共劃分118 個調查區。在調查區的基礎上，根據土地權屬、產權、規劃單元等進一步劃分為139 個調查單元。具體劃分情況如表1 所示。

表1 河間市城鎮低效用地調查劃分表

2.3 河間市城鎮低效用地現狀分析

根據《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017），將河間市城鎮低效用地按土地利用現狀一級類分為商服用地、住宅用地、工礦倉儲用地、公共管理與公共服務用地和交通運輸用地五類。商服用地27 個地塊，面積為144.6669 公頃，占低效用地總面積的14.65%；住宅用地77 個地塊，面積為700.9464 公頃，占低效用地總面積的70.98%；工礦倉儲用地12 個地塊，面積為60.9859 公頃，占低效用地總面積的6.18%；公共管理與公共服務用地22 個地塊，面積為79.4867 公頃，占低效用地總面積的8.05%；交通運輸用地1個地塊，面積為1.4815 公頃，占低效用地總面積的0.15%。

河間市城鎮低效用地不同用地類型下各現狀用途的容積率和建筑密度統計如表2 所示。

表2 河間市城鎮低效用地利用強度狀況

由表2 可知，河間市城鎮低效用地整體綜合容積率0.48，建筑密度39.15%，容積率低，建筑密集，布局散亂，總體土地利用強度較低。低效用地類型以舊城鎮、舊村莊類為主，占93.82%。河間市城鎮低效用地主要集中在中心城區，現狀用途以住宅用地和商服用地為主，占比分別為70.98%和14.65%，多為城市外延擴張過程中“城市包圍農村、樓房包圍平房”形成的城中村和棚戶區，以及現狀利用強度較低、布局散亂的老舊商業街區。隨著社會經濟發展，城市建設水平、人民生活水平都有顯著提高，人民對居住條件和生活環境的需求也進一步提高，原本按照規劃建設的簡易樓家屬區、單層工業廠房、低矮商業街區已經難以滿足人民對美好生活的需求，亟需改造升級，開展“節地增效”行動，實現城市的高質量發展。

3 開展“節地增效”行動面臨的挑戰

3.1 資源配置缺乏致再建增效困難

城鎮低效用地再開發是在低效用地基礎上進行土地整合和再利用的過程。再開發的核心前提是具備充足的資源優勢，否則單純談論開發建設是不切實際的。城鎮低效用地再開發過程的關鍵在于前期規劃，其規劃能夠為后續開發工作提供實質意義。如果缺少必要的資源支撐，再開發定位就會缺乏信心，如果急于推進土地再開發和實施“節地增效”行動，而不關注低效用地的資源配置問題，就可能出現由于資源配置不足，導致項目“爛尾”現象發生，造成資源浪費。此外，低效用地再開發過程也會因此受到嚴重阻礙，進而影響“節地增效”行動的實施效果和初衷。

3.2 土地產權類型復雜難以界清

復雜的城鎮用地產權關系導致土地利用低效的一個關鍵原因。這類低效用地通常位于老城區或城鄉交界，其用地權屬錯綜復雜，導致盤活利用所需成本較高[6]。此外，部分低效用地是歷史遺留問題，盤活過程中的矛盾較為突出。例如，涉及土地盤活利用的老企業往往需要解決企業資產處置、債務清償、職工安置等一系列問題，同時各利益相關方的經濟補償以及利益協調難度較大，嚴重阻礙了土地盤活的進程。同時，模糊的產權界定也容易引發用地主體之間的混亂競爭，影響權利人對土地利用的經濟投入，進而導致土地資源的低效配置。

3.3 制約因素繁多導致過程不暢

城鎮存量低效用地的土地權屬和經濟關系錯綜復雜，涉及多個權利主體，如土地使用權人、投資企業、村集體等。因此，前期規劃要獲得各利益相關方的一致意愿較為困難，導致城鎮規劃與發展難以配套實施。另外，低效用地再開發涉及多部門聯動審批，審批流程相對復雜，辦理時間難以預估[7]。甚至部分用地規劃缺乏足夠的前瞻性，難以滿足現行政策規范，政策制約因素較多，規劃調整難度較大，阻礙項目的開展實施。“節地增效”行動在多重因素的制約下，未經合理規劃的開發必然會受到阻礙，進而可能再次產生大量城鎮低效用地。

4 對策和建議

4.1 充分調動市場配置作用

“節地增效”行動面臨的首要挑戰便是資源匱乏、融資難度較高。因此，亟需拓寬融資渠道，鼓勵社會資金投入開發，并進一步完善有關“節地增效”行動的專項資金支撐政策。城鎮低效用地再開發項目的征地拆遷以及國有建設用地的土地使用權，可以采用市場化的方式進行招投標和出讓。政府在保留必要的存量土地的同時，社會資資本可以與用地單位、村集體等利益相關者共同商議低效用地再開發方案。這樣一方面可以避免政府在征地拆遷中過多介入，同時也在一定程度上減少與企業之間的利益博弈，強化了政府的監管角色。此外，城鎮低效用地再開發應當遵循市場發展規律，按照不同的低效用地狀況，可以選擇全面改造或局部改善的方式，部分用地可以進行拆除重建，部分則可以保留原有建筑結構，僅提升周邊環境和功能。考慮到根據市場需求進行的的低效用地再開發是符合現行產業發展方向的，遵循市場規律本身就可以實現低投入、高產出，進而實現“節地增效”目標。

4.2 多方聯合共同參與

開展“節地增效”行動需要政府的主導作用，但城鎮低效用地再開發牽涉法律責任、經濟利益分配、環境優化和社會和諧穩定等多個方面，涉及多方利益，是一項兼具復雜性和綜合性的任務。因此，城鎮低效用地再開發除強化政府主體責任外，還應充分激發土地使用權人和其他相關權利人的積極性，確保政府的透明和公開，鼓勵社會各方廣泛參與，根據低效用地的性質、成因和規劃用途，制定個性化方案，分類及時處理，建立有效的激勵和約束機制，鼓勵社會資本參與和土地使用權人自主改造。面對多方參與，為防止社會資本“唯利是圖”，需制定長遠規劃，強化規范監管，避免再開發效果不佳等問題發生。

4.3 建立數字化信息管理體系

實施“節地增效”需要借助現代大數據技術，整合住建、發改、工信、稅收等多個部門的信息數據，同時增強信息獲取和分析能力。將低效用地數據庫納入國土空間規劃“一張圖”的數字化管理系統，以實現對用地權屬、空間位置、規模品質、現狀特征的精細管理。結合年度變更調查，動態調整和更新低效用地再開發利用情況，完善專項規劃和實施計劃。通過全周期的動態監測監管，實現以數據換取資源空間的創新用地模式。