遭遇數字風險：基層政府的治理邏輯與現實困境

聶召英 王伊歡

摘 要：農村電商在現代化數字經濟中的發展和擴張，對農村社會的環境、資源、安全等產生了一定程度的損害和威脅，農村社會面臨著來自本地化、電商市場和全球化的三重風險。基層治理面臨著前所未有的挑戰和壓力，風險治理成為主要議題和任務。農村電商顯著的經濟效應和社會影響力，使基層政府不得不從打擊、遏制的強制性行動轉變為淡化風險并采取扶持發展的姿態。然而，基層政府淡化、壓制風險的方式并沒有消除風險，反而使風險日漸成為問題。基層政府碎片化的治理方式、新興產業治理邊界的模糊性、數據要素擴張風險的不可控等因素使風險治理陷入困境。基層政府應構建常態化風險治理體系、提高聯治力、建構補償數字資本主義風險的機制等，從而減弱農村電商生產運營產生的風險，改善基層社會運營狀況，發展產業的安全性和自由度。

關鍵詞：基層治理；農村電商；風險治理；數據要素；算法利維坦

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）05－0003－11

一、問題的提出

面對百年未有之大變局，建立健全風險治理體系、構筑風險防火墻成為現代國家、政府等治理主體迫在眉睫之任務。現代化進程中“技術—經濟”的發展后果逐漸凸顯，呈現“自反性”和“二重性”，發展本身日漸成為問題。坐在文明火山上的現代性，其首要任務便是如何識別風險，提升對風險的感知力、應對力、處置力和反思力。黨的二十大將風險治理意識提升到了史無前例的新高度，指出要推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定［1］。

文森特·莫斯可認為，人類即將進入一個全面數字化的社會，生產生活空間的數字化轉型已成為社會常態［2］。在國家主導的市場數字化轉型背景下，平臺經濟是數字經濟的一種特殊形態，具有顛覆式創新、多邊市場、跨界競爭及線上線下能力綜合等特征，包括電商、網絡約車、文娛、社交、搜索、數字金融、工具、門戶、共享、服務、物流等業務類型［3］（pp.6-7）。其中，農村電商則是平臺經濟與農村產業相融合、相交互發展下的具體化和地方性產物。農村電商作為平臺經濟發展過程中的新媒介、新技術和新知識，以帶動農村經濟、推動城鄉二元互動和一體化進程的方式反向推進農村基層治理方式、治理內容、治理手段的轉型，有助于鄉村現代化治理體系的建構和完善。自2020年突發性意外風險爆發，數量眾多、分散度高的農民網商在平臺經濟的場域中承受著“水即將淹沒脖子”的生存危機和心理煎熬，不得不大批量退出電商市場，導致農村電商的發展出現衰退跡象。農村電商在風險面前的脆弱性成為倒逼基層政府增強風險意識、完善響應機制和強化應對策略的關鍵因素，這意味著現代性治理在遭遇風險時，也迎來了轉型的契機。隨著風險防范進入常態化狀態，如何在保障個體安全性的同時有序發展和擴張農村電商生產、運營、銷售等經營性環節，成為數字風險社會中的核心生存之道。在數字風險社會中，基層政府面臨著農村電商風險治理方式、治理手段、治理理念的結構性沖擊和挑戰，如何回應農村電商產生的新型基層治理風險，打破基層數字風險治理困境，實現農村數字化轉型，成為鄉村治理關注的問題。

目前，學界對農村電商與風險治理的研究仍處于初步探索階段，未形成系統化、專門性和關聯性強的研究體系。有學者通過分析農村電商面臨的某一困境，總結出基層政府對其進行風險治理的必要性和重要性的結論。邵占鵬通過分析平臺資本邏輯規則確立、壟斷地位形成、空間生產的差異邏輯等問題，總結出依附于平臺的農民網商面臨經營性風險以及難以擺脫的生產關系樊籠，打破這一風險困境必須依靠國家和基層政府的干預和治理［4］［5］［6］。在此基礎上，有學者提出，在后疫情時期的風險背景下，農民網商在經營平臺經濟遭遇生存困境和危機時，采取了積極策略進行應對，但效果頗微，難以突破結構化困境，需要依靠基層政府進行風險治理并建構相關的制度安排［7］。顯而易見，農村電商嵌入農村社會，對基層治理體系和治理能力提出了新挑戰和新要求，基層政府陷入公共服務供需之間的非均衡狀態，鄉村處于治理真空的風險之中［8］。

其他學者們具體分析了農村電商下沉后引發的治理格局、治理邏輯、政策供給等方面的風險和問題。羅震東認為，隨著農村電商的持續快速發展，其產業發展的緊張態勢必然會傳導到鄉村治理體系之中，新的利益關系或利益聯盟將重新建立，新的非均衡治理格局和困境也將隨之而形成［9］（p.230）。農村電商作為“技術下鄉”的一種新經濟模式和手段，其成功與否受鄉村治理邏輯與村民選擇的影響。如若鄉村共同體內的治理格局與利益關系互動存在風險，則電商村必然失敗［10］。因此，地方政府主導下的電商賦能鄉村產業振興存在著政府產業認知錯位與職能發揮有限、政策效能低等治理風險，即電商賦能鄉村發展的需求與地方政策供給存在著顯著差距［11］。

目前已有的研究成果涉及農村電商發展與治理風險和困境之間的關系，它們籠統地分析了農村遭遇的某一類或幾類風險，但學界對風險治理的研究尚不深入，沒有直接從風險視角具體分析農村發展平臺經濟時將遭遇何種治理風險，更未具體分析面對多重交織的數字治理風險，基層政府在不同時期做出了何種反應以及這背后的治理邏輯、選擇傾向和后果。

在平臺經濟時代，隨著農民網商從業人數的快速增多，專業電商村、電商鎮、電商縣大批量涌現，鄉村治理遭遇的風險類型和性質完全有別于“半工半耕”的農村社會，鄉村面臨著地域、電商市場和全球化三個層面的風險，這對基層治理的現代化問題提出了全新的挑戰。因此，本文基于風險治理視角，研究農村電商發展中遭遇的風險類型和性質。在分析和推演具體個案時，本文主要使用了事件過程追蹤法，過程追蹤法是一種旨在識別因果機制的方法，它通過識別因果機制存在與否，進而確認因果關系得以建立的可能性［12］。在此基礎上，文章探討了基層政府治理電商風險的邏輯演變及其背后的運行機制，從而為基層治理適應農村電商的發展規律和需求，構建現代化治理體系提出可行性建議。

本研究采取質性研究方法研究農村電商產生的風險類型和內容，運用田野調查的方式獲得經驗資料。調研地點主要選取S省、H省中較為發達且主要依靠本地化實體產業作為產業基礎的多個電商村，以期能多層次、多界面了解電商村遭遇的風險。S省位于中國東部，C縣D鎮電商鎮處于S省西南部，以演出服作為電商產品，衍生出完整的產業鏈并實現了產品的細分。電商產業的高速發展使得基層政府建立和提供了農村電商公共服務中心、扶貧車間、輔料大市場、電商產業園等相關性較強的公共物品。H省位于中國中部，M村以大鼓作為電商產品。2019年基層政府開始提供電商產業園、電商協會等公共物品。然而，以實體產業作為發展基礎的農村電商，其主要生產經營形式是小農戶的庭院經濟，這造成了亂搭亂建、環境污染嚴重、火災頻發等隱性治理風險。在2022年7-10月的實地調研中，筆者與團隊以專家身份，運用焦點小組訪談的方法，與省疾病預防控制中心、省應急管理廳、某市應急管理局、某市消防救援支隊等負責應急管理的部門和機構的相關人員進行互動交流，全面了解公共衛生類、生產安全類、自然災害類、事故災難類四大突發事件的應急理念、預案、程序、困境等，重點關注各應急管理機構和部門對從屬于生產安全類的農村電商風險的處理理念、態度和措施。在此基礎上，筆者深入電商村進行調研，與訪談對象進行1～2個小時的深度訪談，并參與式觀察電商村生產經營的場地、人員和工具等。訪談結束后，筆者與訪談對象互相添加聯系方式，以便隨時跟蹤基層政府項目的推進進度、農民網商生產經營中的風險處境和應對措施。

二、風險與風險治理：一個分析框架

風險概念的出現源于人類文明中的特定行為：為了使自己的決定可能造成的不可預見的后果具備可預見性，從而控制不可控制的事情，人們通過有意采取預防性行動以及相應的制度化措施來戰勝種種副作用［13］（p.118）。本質上，風險是一種與時間尤其是與“未來的時間”相關聯的概念。風險產生的根由則是它的不可預測性、不可見性、不可計算性，甚至是不可控性，即我們無法在“未來時間”來臨前消滅可能存在的隱患，從而防止或減弱非預期性的、損害性的潛在后果的發生和出現。齊格蒙特·鮑曼（Zygmunt Bauman）則從全球化、現代性、后現代性的關于勞動分工和消費的設計方面對風險進行界定，即全球資本的流動性使得勞動者逐漸成為“被廢棄者”，導致人們面臨著極大的不確定與安全感喪失。詹承豫進一步從風險的不確定性角度對其概念進行界定，指出并非所有的不確定性都是風險，只有當不確定性會帶來損失時，其才可以成為風險［14］。

現代性風險概念得以界定和確立后，“風險治理”的概念也得以生成并在實踐中不斷演繹。2004年，聯合國開發計劃署在自然災害防治領域初步提出“風險治理”的概念，初次使用了“Risk Governance”這一詞語。隨著風險類型的多變、風險治理實踐領域的拓展，風險治理的概念逐漸從自然災害防治領域拓展至生產安全、公共安全以及衛生安全等領域。隨著風險類型的增多和風險實踐的深入，風險治理逐漸從自然災害防治層面拓展至社會治理層面，同時也從最初的風險事后治理、應對和處置轉移到風險預防、預警和控制的前置階段，將不確定性盡可能變為確定性，最大程度降低了風險的發生概率和波及范圍。沈費偉、杜芳從政府治理的角度出發，認為風險治理是政府通過識別和評估風險問題，所做出的有助于改善風險事件結果的行為［15］。由此可見，風險治理的概念和理念逐漸科學化、合理化，并成為一種社會性的議題。

電商平臺的建立和應用，將農民從本地化的市場供需關系吸入到全國甚至全世界的農政關系之中，意味著農民在擴大市場規模、增加利潤的同時也承擔了更多的交織性、交疊性、不可預知和預測的復雜性風險和后果。而農村電商高速發展的背后是對農村資源竭澤而漁式的開采、利用以及對風險的隱藏、忽視和漠視，它將發展代價轉移到基層社會，并且超出了基層社會的風險承載力和治理范疇。在各個電商村，地域層面的火災、環境污染、水資源矛盾、土地非法挪用等風險一直存在。但在數字經濟介入之前，本地的實體產業發展規模小、從業人員少、受波及程度低，因此，其風險未被納入需要應對及處置的層面和范疇。然而，隨著數字經濟和實體經濟的深度交織和融合，農民網商生產理性擴張，農村電商迅速進入高速發展期，其從業人員、發展規模短期內急遽增加，導致原本隱而不見的風險逐漸暴露并日漸呈現不可控、不可逆的狀態和趨勢。農村電商的市場風險則是電商運營到成熟階段的必然性后果，即資本利用網商之間非此即彼的競爭關系而制定壟斷性規則以獲得超級利潤。在此基礎上，全球化風險雖然貌似與農村電商存在著空間、時間的距離，卻能通過壓縮時空的能力突破時空的限制，從而控制農村電商的發展方向和態勢（參見表1）。

基層政府的農村電商風險治理范疇已從地域層面擴展至虛擬電商市場甚至全球場域，多重場域的風險雖然相互區別但又相互交織、相互影響，共同編織出基層政府風險治理的圖景。面對不同場域、不同內容、不同特性的農村電商風險，基層政府必須采取針對性較強的風險控制、預防和治理策略，從而將消極影響控制在可承受范圍之內。

三、基層政府治理農村電商風險的邏輯和選擇

基層政府針對農村居民經營平臺經濟時出現的日益膨脹且高發的傳統風險和現代性風險，在不同的時期采取了不同的治理邏輯：從開始的排斥、打擊和叫停到保護性政策再到積極干預。由此可見，隨著農村電商規模的擴大和影響的加深，基層政府逐漸將平臺經濟納入治理范疇之內，倒逼治理理念和效能的提升與擴展。

（一）不出事的底線：規避不確定性事件的發生

基層政府將火災、污染等電商戶在制造產品過程中產生的生產性風險視為可能會對自身產生影響和威脅的政治風險。面對風險的性質和屬性轉化，基層政府感知到的潛在政治風險強度越大，越容易引發其展開介入和叫停行動，并對風險進行“標記”。尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）指出，對于一個確定的風險預估而言，根據是否發生損失或是否進展順利，人們會在事后做出不同評估［16］（p.51）。基層政府對S省C縣D鎮因發展農村電商而可能造成的頻發性的火災問題的后果進行了評估和預測，認為這類生產安全事故極易轉化為政治風險，最有效的應對措施便是控制農村電商生產運營的時間、強度和規模。

S省C縣D鎮在平臺上銷售的演出服的典型特性是具有易燃性，分散于電商戶內大量堆積的演出服極易引發火災。從2013年開始，電商戶火災頻發，成為D鎮的主要安全隱患。然而，電商戶在大批量、粗放式生產制作演出服的過程中，未購置任何防火滅火的專業化設備。同時，北方天氣干燥、農民網商經常亂扔煙頭、電線老化等不穩定因素更加劇了火災發生的頻次和規模。但是，面對電商戶小型化、分散化的發展狀況，地方政府無力提供規模化、集中化的公共服務以減少火災事故的發生頻次。基層政府的行政官員對于農村電商急劇發展而引發的消防安全隱患憂心忡忡。他們認為，一旦出了重大的生產安全事故，所有的行政工作和努力將一夜之間在行政系統內化為烏有，相當于“一夜回到解放前”。在此情境下，基層政府不斷地不定期突擊檢查電商戶，叫停他們的生產經營活動。然而，直到現在，電商戶火災頻發這一安全隱患問題依舊缺乏科學的預防和控制方案。2022年10月9日，D鎮某街道多家電商店鋪發生火災。2023年8月17日，D鎮電商村一民房發生火災，該民房一樓存放了大量漢服，二樓為漢服直播帶貨工作室，火災造成了一定的經濟損失。

在風險計算的表象之下，基層政府和電商戶對風險的認知維度、計算模式、處置方式持兩個完全不相關的立場、視角和態度。電商戶的風險計算方式和分配邏輯完全以是否增加收入作為唯一的衡量標準，其余風險基本不被納入其衡量和考慮范圍之內。在電商戶的認知范圍內，唯一的風險反而來自于基層政府為了防范生產風險對其采取的叫停和制裁行動，因為這會嚴重干擾和耽誤生產進度從而造成經濟損失。而基層政府認為，一旦發生突發的、特大型、不確定的火災事件，將會不可避免地造成財產損失、人員傷亡等意外后果，必將出現上級政府問責、社會輿論壓力等被動性狀況，這在某種程度上突破了其關于風險界定和分配的底線邏輯，即“不出事”。通常情況下，基層政府在應對社會風險事件時主要遵循“大事化小、小事化了”的“不出事”邏輯，也就是主要運用較為被動的、消極的、選擇性的、暫時的策略主義［17］。

當基層政府將生產風險直接視為政治風險和威脅時，必然采取強制性、粗暴式、突擊式的打擊、關閉和控制等低成本的直接行動。基層政府在具體策略上將從源頭防范潛在的、不確定的風險的制造和產生，使風險被鎖定在臨界范圍之內，控制風險爆發的可能性和概率。盛智明認為，在社會治理過程中，各級政府部門都面臨潛在風險，他們傾向于采用規避風險的策略［18］。

電商戶ZZF提起早期經營電商的艱苦時期時說：“2012—2013年，我剛開始做服裝那幾年，因經常有群眾舉報存在生產安全隱患問題，縣里的相關部門經常來叫停并罰款。”一位在D鎮政府工作過的LH，目前在C縣電子商務公共服務中心工作的行政官員也佐證了該電商戶的說法。LH說：“2013年5月份，有人舉報某商戶存在消防隱患，需要我們采取防范措施。我們剛開始下去了解情況時，一進入電商戶家中就發現地面和方桌上全是花花綠綠的衣服，庭院里搭建著棚子，好幾臺電腦叮叮當當地響著。我們詢問農民網商關于衣服的事情，農民網商對我們不信任，不搭理我們，躲著我們，怕我們去是罰款的。”在防滅分離的分工基礎上，“防”的壓力幾乎完全由基層政府、應急局和環保局等部門承擔，因此他們扮演了取締、阻滯電商戶進行生產經營活動的角色。

電商戶作為生產性風險的制造者，在某種程度上也是生產性風險的受益者。對于電商戶而言，為了獲取經濟利益、維持生存安全、實現致富目標，他們完全可以忍受和承擔風險。電商戶在生產經營過程中制造的環境污染、亂搭亂建、火災風險等，在無形之中被平攤或分配給村域范圍內的其他村民或基層政府，進而激化了電商戶與村民、電商戶與基層政府、電商戶與電商戶等之間的矛盾。

（二）折中式的處理：模棱兩可的保護性政策

在國家發展主義邏輯的引導下，基層政府在計算因農村電商迅速擴張而產生的風險成本和收益時，發現支持農村電商發展的收益超過了其預估的風險成本或損失，因而逐漸提高了其風險接受度。基層政府轉而開始大力支持農村電商發展，并利用一切關系網絡、資源等將其合法化和合理化。基層政府在考察、叫停S省C縣D鎮的農村電商過程中發現了其蘊含的經濟效益和社會價值，從而徹底摒棄了遏制、打擊農村電商發展的政策和態度。

2012年，S省C縣D鎮（2015年改為鎮）黨委書記SY剛上任之時，D鎮呈現一片破敗、荒涼的貧窮之象。2013年3月，在一次會議上派出所所長說：“鄉南面有兩個村，村里的老百姓都在做服裝，存在很大的安全隱患，弄不好會出大事。”SY立馬去村里踩點考察，發現村民在自家宅基地生產制作服裝，場地擺滿布料和成品，幾個年輕人守在電腦前進行操作。看到村民通過平臺銷售演出服，SY書記深受震撼和啟發，他表示：“這是個好苗子，要扶植也要引導。”隨后，SY聯合其他部門給從事平臺經濟生產經營活動的農戶掛上“重點保護企業”的牌子，從政策上給予其肯定和保護。

基層政府通過日常化運作科層體系內的權力關系和認可關系，使農村電商發展的合理化和合法化成為一種現實。基層政府的運作使風險與收益達成了一種均衡關系，能防止其自身成為風險的主要承擔者和分擔者。實際上，在農村發展平臺經濟的過程中，基層政府充當和扮演了“保護型經紀人”的角色。然而，基層政府制定的保護性、支持性政策是粗線條的，傾向于對表面性建筑物的建設和打造，以暫時性掩蓋、逃避和漠視發展的需求、矛盾和風險。在農村發展平臺經濟和規模化經營的過程中，服裝材質的易燃性、供電系統的不穩定性、家庭式作坊的無序化擴張和搭建，以及宅基地居住、生產、倉儲、銷售功能一體化等因素，共同造成C縣D鎮的安全隱患問題。據統計，在平臺經濟發展最為迅速的C縣D鎮，眾多電商戶沿主路兩側建起了大量臨時廠房，面積多為500～1000平方米［9］（p.83）。

面對村域范圍內農村電商快速發展所衍生的生產安全隱患，基層政府開始的時候主要通過打擊、查處和處罰等手段對風險進行控制。后來，其逐漸轉變態度，認為這是“不影響大局的小事”。基層政府分別采取了兩項主要措施應對火災頻發的隱患：一是禁止任何單位和個人對電商企業及電商戶亂檢查、亂收費；二是通過非強制方式向電商協會成員征集資金，購買了兩輛消防車用以消防救援。然而，這些保護性的公共政策和服務，只停留在允許農村發展平臺經濟的范疇之內，并未從根本上解決分散化、小體量、數量龐雜、家庭作坊式的電商戶在生產經營中存在的安全隱患問題。同樣，對于環境污染的風險，基層政府采取了針對生產過程的末端進行處置的低成本治理方式，其主要手段是臨時性、運動式、突擊式的搗毀機器設備和罰款等。H省M村是制作并銷售大鼓的電商村，基層政府主要將注意力集中在不定時干預或打擊大鼓生產制作過程中的鼓皮加工環節，而不關注水牛皮初加工、起皮子、蒙鼓皮、釘鼓皮、鼓身加工、噴漆等環節。因此，在某種程度上，由于基層政府對地方農村電商發展績效的深度依賴，其風險治理和規制的職能已趨向于異化為“風險保護”職能，出現風險治理失靈的問題。

（三）策略性的應對：扳機事件下的治理轉型

農村社會除了面臨生產安全事故的傳統風險外，還時刻遭受著現代性風險的威脅，并且對此幾乎束手無策。在電商產品供應過度飽和、潛在用戶開發成本增加、公域流量溢價過高、價格戰日益白熱化等因素的影響下，電商市場場域逐漸呈現過密化樣態。電商戶忍受著超低的客單價和利潤率，艱難維持著電商體系的運轉。然而，在2020年的意外性突發事件的沖擊下，電商戶難以在隔離政策實施期間繼續收編線上消費者，導致其銷售量、訂單量呈斷崖式下滑狀態，生產經營幾乎難以為繼。與此同時，經濟狀態的持續低迷和下行壓力，導致農村電商的發展勢頭難以回到以往的火爆狀態，越來越多的電商戶不得不退出電商市場另謀生路。同時，傳統電商在網絡直播和短視頻這一更直觀化、黏度高、具象化的運營模式的沖擊下，逐漸喪失流量，失去了原本的市場優勢。以短視頻、直播的模式銷售商品的全域興趣電商，為電商戶進入現代化產業體系提供了新的途徑。電商戶可將當地的人文、歷史、生態、文化等要素嵌入產品，并以可視化的形式直接展示給消費者，在豐富的應用場景內實現與消費者的多維度互動和溝通。S省L市TC縣Q村是生產二胡的專業村，其電商戶通過短視頻、直播的模式，將S省非物質文化遺產二胡產品與民樂文化、制作工藝、樂器歷史等分享給線上消費者，激發了線上消費者的探索沖動和購買欲望。

面對電商直播的興起與傳統電商的式微，S省L市TC縣積極推動全民電商化，實施“電商人才領頭雁培育工程”，集中資源發展和培育Q村的電商專業人才。TC縣開展職業技能培訓，整合閑置土地資源建立電商產業園和科技園。

L市TC縣Q村現有居民1279戶，共計4749人。目前，該村有二胡樂器制作專業戶105戶，從業人員280余人，開設網店30余家。2022年6月18日，Q村的一名40歲左右的農村婦女GX，在庭院內的一間屋子里進行直播。她的身后掛滿了各種型號的二胡，開著打光設備，同時使用三部手機進行同步直播。她一邊演奏簡單的經典二胡曲子，一邊與網友進行交流溝通，嫻熟且專業地回答著網友的在線提問。她介紹說，以前客戶主要通過電話、微信或TB電商平臺下單，現在訂單少了，甚至沒有訂單了，這一年就嘗試在短視頻APP上做電商直播，一天至少能售出六把價格不等的二胡。GX目前彈拉二胡的水平僅限于會演奏幾個簡單的曲目，她直言才學習了半年，政府每星期都舉辦二胡彈奏班，有老師專門教授，她每周都去學習。

在此背景下，原本致力于深耕線下場域的基層政府，逐漸開始探索和開發線上市場領域的公共服務供給模式。雖然不同時期的治理模式各有特點，但偶然性的扳機事件是觸發治理轉型的關鍵變量，推動了治理主體間的組織重構、目標調整與權責劃分［19］。為了讓農民網商在平臺經濟場域的競爭中掌握流量密碼，具備專業的電商直播素養和技術，了解電商直播時不同應用場景的互動話術和技巧，基層政府開設了一系列直接針對提高農民網商電商直播技能的培訓班。基層政府這一行動，實際上是間接幫助農民網商通過直播話術的輸出、產品的直接展示、流量的獲取等方式制造出電商場域內的數據，并將數據要素轉化為生產力和生產關系以創造財富。為實現數據要素在電商市場場域內的有效配置，基層政府增加了土地、資本、技術、勞動力等傳統生產要素的供給數量、規模和質量，并使其完全服務或整合于數據要素之下，提高了數據要素市場化的配置效率和質量。

四、風險視角下基層政府治理農村電商的現實困境

（一）制造同意：多主體碎片化的治理慣習

多主體被說服和納入同意、支持和保護農村電商發展這一序列之中。然而，多主體以保護性姿態介入到農村電商發展反而造成無任何主體負責和控制風險的局面，導致一種“合而未合”的狀態。究其原因，盡管基層政府對于風險的識別、判斷和應對具備一定的完全能力，但對于是否上報、是否解決風險要素卻不取決于風險本身，而是基于與風險毫不相干的政治性要素：一是取決于上級政府的重視程度以及施加的壓力程度；二是取決于部門之間基于利益點的談判、博弈和妥協的過程和程度。S省C縣D鎮的農村電商得到了基層政府的強勢支持，其他相關職能部門不得不徹底改變對農村電商發展風險的態度和措施。

S省C縣D鎮黨委書記SY要求保護地方性電商經濟的發展，避免其遭受舉報、罰款、強制關閉等干預性措施的影響。2013年3月份，D鎮政府成立了“淘寶產業發展領導小組和辦公室”，同時讓環保局、派出所等職能部門加入，形成多部門“同意”C縣D鎮各個村莊發展農村電商的局面。在具體行動方面，SY號召和動員派出所親自為電商戶送去“先進企業”的鼓勵性牌子。多個職能部門均在行動上做出支持農村電商發展的表示，但農村電商發展過程中存在的“火災頻發”“電壓不穩定”“道路難以通行”“建設用地不足”“貸款短缺”“運營居住功能和空間形態混雜”等問題和矛盾，大部分仍處于被擱置的狀態，只有少部分問題和矛盾有了初步的改善措施和方案。

多行政主體給予了發展農村電商的安全承諾，意味著任何一個行政主體均不會對其負責，這實際上是一種模糊的、不清晰的“同意”和“承諾”，無法建立科學的風險約束機制，是基層治理碎片化的典型表現。在火災隱患的預防和治理方面，相關職能部門的主要做法是不再采取督察、罰款、關閉等強制性措施，即放任農村電商的自由發展，忽視其內在的安全隱患。顯然，分散化、體量小、數量眾多的小家庭作坊式的電商生產經營活動，在監管、預防等方面增加了職能部門的治理成本和代價。相關職能部門雖然參與了農村電商風險的治理過程，但并未真正對發展中存在的問題進行有效地干預，更未設置針對性強的制度安排以降低或消除風險發生的可能性。

更為重要的是，鄉鎮政府成立的“淘寶產業發展領導小組和辦公室”只是作為牽頭組織聯系環保局、派出所等職能部門。盡管這一牽頭組織能將這些相關性強的職能部門納入同一個臨時性的、專門性的組織機構之中，卻無法整合各個主體的資源，因為鄉鎮政府設置的電商專門機構是非正式機構，并無權限要求這些職能部門制定關于農村電商風險治理的具體職責和規則，更無指揮調度或協調相關職能部門的能力。因此，基層政府對農村電商風險治理的控制力放松后，反而導致一種無人治理、無人負責的碎片化狀態。

（二）模糊地帶：新興產業的無法可依

農村電商作為新興經濟模式和產業，在侵蝕掉傳統的產業鏈和打破原先市場利益分布格局的同時，也因具備創新性、現代性、網絡性的產業面貌和樣態而得到國家、政府的鼓勵和支持，政府甚至在某種程度上對其經營行為采取了包容性發展的態度。作為新興經濟模式和產業的農村電商，在經營的初期、發展期甚至是成熟期，一直缺少強有力、成文的法律和法規的指導，這導致其成了無法可依、無例可循的真空地帶。2003年，TB電商平臺成立。2017-2018年，農村電商的發展進入黃金期。然而，直到2019年1月1日《中華人民共和國電子商務法》才正式實施，2021年6月10日《中華人民共和國數據安全法》通過，2022年8月1日起《中華人民共和國反壟斷法》正式實施。值得關切的是，三部關涉平臺經濟運行與治理的法律法規如何下沉至鄉村社會，融入基層政府治理農村電商運營風險之中，仍舊是基層治理現代化過程中需要長期探索的問題之一。

基層治理中真空地帶的產生和存在必然衍生出模糊地帶，但農村電商經營過程中的模糊性地帶也確實在農村電商發展的初中期階段生產和再生產了關鍵性動力。因為農民網商在經營電商的初中期階段缺乏資本、經驗和互聯網創業環境等要素，而包容性環境建構的容錯機制能給予其創業的信心、喘息的時間、積累資本的空間和交易規模快速發展和擴張的機會。

然而，難以忽視和回避的是模糊性的存在對農村電商的長期發展和跨越式突破造成了相當程度的損害。農村電商的經營主體是農民網商，其身份存在模糊性，兼具農民（工）和商人雙重身份。因此，農民網商在以農民的身份和面貌從事商業性活動時，可能會以合法的方式逃避政府的征稅和治理。同時，農民網商逃避稅收和治理在某種程度上也造成了基層政府公共服務制度供給的困境［20］。在國家的引導下，基層政府與職能部門進行合作，他們在為電商戶、電商產品制作工廠提供免費環保資質檢測和認定、產業園入駐和租用、小額貸款、文化品牌建設等公共服務時，遭到無聲的抵制和逃避，使得這種服務提供往往收效甚微。同時，電商戶在某種程度上的無政府主義，雖然會使其逃避可能的稅收，卻也能使其靈活、自由、最大化地開辟和使用農村的土地、水等自然資源。農村電商竭澤而漁式的破壞型發展模式，嚴重超出了基層政府的治理能力和水平，導致治理主體在某種程度上出現放任不管或敷衍了事的“失范”“失語”行為。

（三）全球數字迷思：數據要素風險的不可控

烏爾里希·貝克認為，在某種意義上，風險社會是一個世界風險社會［21］（p.9）。風險早已突破了地域范疇，脫離了個人、政府、國家的治理和掌控范圍，我們只能傾全國之力進行“死防嚴守”，卻很難真正實行積極的“本地化”的解決性措施。突發性意外事件的反復爆發和蔓延，再加上基層政府應對經驗的欠缺以及治理方式的僵化，造成風險影響的時間、范疇、程度等加深，導致全國范圍內不同區域的應急預案和措施不均衡、不完備和不成熟。基層政府處于被動式應付甚至無法應對風險的狀態。

風險不僅僅是地域性的流動、擴散與不可控的問題，它更存在于多個界面和范疇之內，早已超出了現有的法律、倫理、價值等認知和界定的范圍。隨著算法技術的興起和確立，數字平臺企業利用對經營者和消費者的數據采集、掌控、核算、推送和展示排序等方式獲得數據紅利，使其擴張的無序性、發展的易變性、經營的壟斷性和資本積累的剝削性等屬性顯現出來。由此可見，“算法利維坦”這一龐然大物已然生成且正在不斷地制造新風險。劉皓琰認為，平臺經濟對信息產品進行占有和利用，其價值剝削已經突破了雇傭勞動制度的范疇，剝削的深度和廣度進一步提升，更多的普通用戶強制性地作為免費勞動力被納入資本的剝削體系之中［22］。毫無疑問，數據作為一種要素已經成為資源和資產，是數字經濟時代具主導性的新生產資料，這造成了平臺經濟中數據要素的信息、權屬、價值、安全和交易等成為關鍵問題。戚聿東、劉歡歡認為，盡管數字經濟時代數據產生的速度極快、體量巨大，但大部分數據都被少數經濟主體控制，無法被合理地分配和使用［23］。

基層政府的屬地治理方式無法應對、整合和調控數據要素整體市場化的邊界和規范問題，更無法對不利于農民網商生產經營的數據要素進行識別、控制和改善，難以保障生產及交易的安全性、穩定性和確定性。然而，以家庭代際分工為發展根基的個體化、分散化、體量小的電商戶，面對平臺經濟中興起的數據要素風險，要么處于“生存抵抗”的境地，要么被迫失去生產運營的資格。舒馬赫“小的是美好的”的經濟學論斷，在數據要素市場化的發展趨勢下日漸呈現不兼容的樣態。在數字風險擴散和強化過程中，電商市場場域內形成了新的社會區隔和界限。顯然，擁有品牌效應和規模效應的大企業、代銷商能夠獲得流量優惠政策，投入資本直接購買免遭數字風險的安全和自由。電商戶則因資本的匱乏、信息的非對稱性以及技能的缺失而承擔更多的數字化風險，在某種程度上，其有限的承載力甚至放大了這種風險。

五、總結與建議

農村電商風險的產生、爆發和沖擊不僅是當今全球化過程中的現代性表征，也揭示了基層政府的治理邏輯、運作機制以及其承載力和應對力。基層政府在治理風險時，始終處于在不出事的底線邏輯和發展主義邏輯之間相互矛盾和妥協的鐘擺式狀態，難以從根本上平衡好發展與安全的關系。數字社會風險的嵌入、脫域和回嵌特性，已遠遠超出基層政府的治理邊界和治理能力。基層政府深陷監管困境的泥淖之中，既無法徹底解決地域性的電商風險，也無法促進數字平臺實現善治。顯然，當電商村處于潛在風險疊加和隱性矛盾強化的困境中時，其在風險防范和化解措施方面卻是低設防狀態。基層政府、電商戶和電商企業以及應急管理部門和機構，始終懷有火災、生態環境污染致病等潛在風險只是小概率事件的僥幸思維。殊不知，無論事件的概率多么地小，其一旦發生，加諸于個體、家庭或村莊的命運之上時，都將是毀滅性的打擊，需要付出財產、生命等巨大代價。甚至在某種程度上，個人可見、可感知、可推測的風險之物，也可能只是柏拉圖的“洞穴隱喻”中被鎖住頭頸和腿、面向洞壁之人所見的現實和真理的火光陰影。在此情境下，風險知識、感知的悖論使得風險治理早已從個體化范疇上升為公共治理的范疇，成為數字風險社會中最重要的時代性議題之一。

首先，建立健全基層常態化風險治理體系和能力現代化，構建現代化風險意識和思維，提高基層預警和防御能力建設，抑制現代化風險的回旋鏢效應。在農村電商風險治理層面，應充分理解農村電商這一數字經濟時代的新型產業模式的風險產生機制、類型、屬性等基礎性內容和知識。針對農村電商生產的風險模式和分配邏輯，制定關于安全生產風險“防”和“滅”的協調溝通機制，使兩者實現有效銜接。例如，基層政府應在一定程度上重新規劃電商戶生產運營居住的場所和空間布局，以減輕風險防護的壓力和成本，降低處置突發性風險事件的難度和代價。目前相關應急管理機構和部門的主要精力仍然被放置于對突發事件的被動應對方面，而非可能耗費巨大人力物力財力卻無顯性效果的常態化防范和預控的風險前端治理機制上，這導致無法將風險消滅于萌芽之時，難以形成風險的事前治理閉環。

其次，基層政府應在堅持屬地治理的基礎上，通過設置合理化的激勵性制度安排提高聯治力，構建起“市—縣—鎮—村”四級聯動效應。同時，應充分發揮與農村電商風險治理相關度較高的各個部門和機構的職能，壓實壓緊安全生產的責任。應在火災隱患、環境污染等電商風險防治層面理順職能部門之間的權責關系和協同方式，探索家庭作坊排污許可制的落實問題，建構風險防與滅的長效制度安排，扭轉末端治理的模式。

最后，基層政府應建立關于數字資本主義風險的補償和評估機制，規制數字經濟中“算法利維坦”的擴張和蔓延。數字經濟的高速發展、電商市場交易的高度活躍、農民網商收入的線性增長為農村電商經濟的發展勾勒出一幅美好的經濟圖景，營造出興盛繁榮的烏托邦世界。然而，脫去超級平臺利用大數據制造的光鮮亮麗的外衣，基層政府必須正確識別和評估這其中所嵌含的算法陷阱、場景欺騙、信息非對稱和倫理關系被踐踏的內在邏輯，防止作為弱勢群體的農民網商在社會資源再分配中陷入新型壟斷的現代性風險之中。因此，基層政府在聚攏農民網商形成利益共同體的同時，應以政府為背書，以縣域為單位積極與電商平臺進行談判，構建地方性的合作關系，為農民網商搭建有利的電商運營機制，弱化數據要素持續擴張對其產生的負面效應。

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［責任編輯：李 堃］

Abstract：The development and expansion of rural e-commerce in the modern digital economy has caused damage and threats to the environment， resources and security of rural society to a certain extent. Rural society faces triple risks from localization， e-commerce market and globalization. Therefore， grassroots governance is facing unprecedented challenges and pressures， and risk governance has become the main topic and task. The significant economic effect and social influence of rural e-commerce make the grassroots governments have to change from the mandatory action of cracking down and curbing to the attitude of downplaying risks and adopting supportive development policies. However， the way that grassroots governments downplay and suppress risks does not eliminate risks， but instead makes risks be increasingly problematic problems. Because of the fragmented governance mode of grassroots governments， the ambiguity of the governance boundary in emerging industries， and the uncontrollable risk of data elements expansion， risk governance is in trouble， and it is difficult to fundamentally implement scientific risk governance measures. Therefore， the grassroots governments should build a normalized risk governance system， improve joint governance capabilities， and construct mechanisms to compensate for the risks of digital capitalism， in order to reduce the risks generated in the production and operation of rural e-commerce， and improve the safety and freedom of grassroots social operation and industry development.

Key words：grassroots governance， rural e-commerce， risk management， data element， algorithm Leviathan

基金項目：2022年山東省黨校（行政學院）系統課題年度項目“山東省基層治理現代化背景下平臺經濟的發展困境與突破路徑研究——以電商村為例”（2022XTN010）；中共山東省委黨校（山東行政學院）2023年重大項目攻關創新科研支撐項目年度項目“多元理論視角下山東數字經濟振興鄉村研究”（2023CX085）。

作者簡介：聶召英（1990-），女，中共山東省委黨校（山東行政學院）應急管理培訓部講師，博士；

王伊歡（1969-），女，中國農業大學人文與發展學院教授。