政治勢能的階梯：走出多重制度邏輯之困

摘 要：政策執行往往陷入多重制度邏輯之困中，阻礙政策變現與政黨目標的實現。從政治勢能的視角探究脫貧攻堅政策具有一定的可行性。黨政聯合發文意味著黨的領導在場，黨的領導憑借結構性政治勢能（領導小組）與身份性政治勢能（第一書記）的優勢，經由宣傳與概化信念等過程統一政治信念，將多重主體的制度邏輯塑造為統一的價值性政治勢能，以此走出多重制度邏輯之困。黨政聯合發文與黨的領導在場是脫貧攻堅政策有效變現的政治邏輯。趨勢、權勢、聲勢與造勢、概化信念與借勢做事構成政治勢能的階梯，階梯越高，政策變現越快。政治勢能的階梯是中國共產黨執政制度轉化為治理效能的中介，構成中國共產黨治國理政的特色。但是，應注意避免政治勢能的泛化，可以從制度化入手對政治勢能進行規范。

關鍵詞：政治勢能；政策執行；黨政聯合發文；黨的領導在場

中圖分類號：D053 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）05－0084－12

政策執行關系到政黨目標的實現。在實踐中，政策執行往往陷入周雪光所提的多重制度邏輯之困中，政策執行走向失敗已成為學界的“共識”［1］。但是，2020年我國脫貧攻堅政策取得了全面勝利，“打贏了人類歷史上規模最大的脫貧攻堅戰，全國八百三十二個貧困縣全部摘帽，近一億農村貧困人口實現脫貧，九百六十多萬貧困人口實現易地搬遷”，走出了一條中國特色減貧道路，形成了中國特色反貧困理論。習近平總書記強調：“這些重要經驗和認識，是我國脫貧攻堅的理論結晶，是馬克思主義反貧困理論中國化最新成果，必須長期堅持并不斷發展。”［2］因此，回顧脫貧攻堅過程，更應分析中國的脫貧攻堅政策執行何以在如此大范圍、大面積、大規模的鄉村走出多重制度邏輯之困，其背后的政治邏輯是什么。認真總結脫貧攻堅的理論成果，對于接下來解決相對貧困問題、全力推進鄉村振興建設大有裨益。

一、問題由來、文獻梳理與分析視角

政策有效變現是指政策執行效果達到了政策預期目標，未達到目標即意味著政策執行失敗［3］。政策變現包括兩個方面：一是變現的時間，涉及政策執行的速度問題；二是變現的品質，指代政策變現的質量問題［4］。在政策執行實踐中，基層人員會采取“選擇性執行”“陽奉陰違，拒不執行”等措施執行上級政策，導致政策“變形”。有的基層政府間甚至存在“共謀”行為［5］，致使政策內容失真、目標偏離，阻礙政策變現。政策有效變現是多主體相互耦合的結果，涉及國家、基層政府、村社區干部與普通民眾。制度約束個體行為，但人們對制度的遵守并不是道德、義務使然，而是經過“計算”認為符合自身的利益［6］（pp.74-77）。由此，政策執行容易陷入多重制度邏輯之困。

（一）問題由來：多重制度邏輯之困

周雪光與艾云提出多重制度邏輯的分析框架，強調多重制度的邏輯之間相互作用。多重制度邏輯的核心要義有三：一是不同主體遵循的制度邏輯不同，正如諾斯所言，主體會按照他們自己的利益來制定規則與行動［7］（p.7）；二是在制度變遷過程中，多重制度邏輯主體之間相互制約，是一個互動與相互作用的過程；三是政策執行結果實際上是多重制度邏輯作用的結果，政策執行效果取決于制度邏輯主體之間的耦合程度［8］。因此，多重制度邏輯又被稱為多重制度邏輯之困。所謂多重制度邏輯之困，是指多重制度邏輯主體之間遵循的邏輯導向不同，表現為工具價值與理性價值的沖突，進而導致制度變遷的失敗［9］。多重制度邏輯之困意味著政策受多重制度邏輯的影響走向失效、異化或失敗，與國家的政策預期相背離［10］。

傳統觀點認為，國家是統治階級的工具，不具有能動性；而近代回歸國家學派將國家自主性與能動性作為研究的中心議題，認為國家不僅有自主性，還有能動性，國家有自己的利益目標［11］（pp.9-21）。國家為解決公共問題，經由政治過程選擇和制定方案進而達成公共目標［12］。國家遵循政治邏輯，考慮的是國家與社會的宏觀目標，如國家安全、公共安全、共同富裕等。但是，基層政府的邏輯卻明顯不同。基層政府不具備“價值中立”屬性［13］（p.113），它既是上級政府的代理人，也是自利者，具有雙重角色身份［14］。面對官僚體制的績效考核壓力，街頭官僚會選擇最有利可圖的政策執行策略［15］，打造“戴帽項目”，追求短、平、快的邏輯［16］，沒有收益的政策陷入“政策空傳”困境［17］或“反復整改”困境［18］。因此，基層政府遵從的是行政邏輯，追求的是政治激勵與晉升獎勵。

村干部處于政策執行的“最后一公里”，扮演雙重角色，既是當家人也是代理人。在鄉村行政化趨向加劇的情況下，行政對自治產生擠壓效應。村干部被卷入科層體系中，需要完成上級政府交辦的行政任務。但是，行政任務與地方性知識之間存在偏差，村干部憑借其信息、社會網絡等優勢因事、因境、因人執行政策，實際上是權宜性執行，選擇策略、方法與技術來完成行政任務［19］。村民是政策執行對象，其配合與否直接關系政策的變現效度。現代小農是理性小農，從經濟理性出發，對成本與收益進行考量，追求個體與家戶利益的最大化［20］（pp.24-48）。稅費改革之后，國家與村民的關系由汲取型轉變為給予型，村民對利益分配型政策較為配合，而對無利政策會陷入有參與難合作、有參與無合作的困境［21］。村民的邏輯與國家的邏輯并不一致，導致國家政策執行低效，出現“被裹挾的國家”的狀態［22］。

國家、基層政府、村干部與村民均有自己的邏輯導向，各主體遵循邏輯所指向的工具價值與理性價值并不一致（參見表1）。由此，政策執行受多重制度邏輯的影響就會陷入多重制度邏輯之困，政策的有效變現受阻。

（二）文獻梳理：多重制度邏輯之困的解決之道

為解決多重制度邏輯給政策執行所帶來的阻礙，學界主要從三個方面展開研究。

其一，監督執行的視角。國家與上級政府是政策制定者，下級政府或基層政府是政策執行者，部分學者將政策執行出現偏差的原因歸結為監督制度不健全、監督方式落后、監督主體單一，這給基層政府的選擇性執行留有空間［23］。在“委托—代理”模型下，委托方對代理方具有監督權力，所以應發揮上級政府的權力結構優勢，對基層政府的自由裁量權實施制約。但是，基層政府在執行政策時不僅要對上負責，還要對下負責、對社會負責、對人民負責。因此，應健全監督體系，將黨內監督、人大監督、政協監督、行政監督、社會監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，形成監督合力［24］。同時，在大數據時代，應建立人工智能監管系統及問責機制，發揮大數據、互聯網的人工智能監督作用，對政策執行偏差、執行不力的情況給予系統警告［25］。“互聯網+監督”能提升基層政府在政策執行中的協調能力和回應能力，提高政策執行效率［26］，實現全流程監督。

其二，聯合執行的視角。基層政府按照科層制原則組建，條塊分割的基層執行部門都是“理性人”，具有自身部門理性［27］。同時，面對日益復雜的社會問題，單一行政部門受人力、物力、財力等的約束無法單獨完成行政任務。因此，為克服科層理性的弊端并約束行政人員惰性，聯合執行出現，常見的組織形式是工作小組、領導小組、臨時指揮部或專班。一方面，聯合執行能打破條塊分割的行政壁壘，減少部門摩擦，實現信息共享，提高政策執行效率［28］；另一方面，聯合執行可以產生部門間約束關系，制約部門理性，塑造責任連帶，提升行政勢能，加快政策變現速度。聯合執行將領導、協調、議事、執行等功能綜合于一體，可以使基層政府在有限時間內完成政策目標［29］。但是，聯合執行的多部門也有可能采取共同避責行為，導致政策執行無法落實。

其三，協商執行的視角。黨的十九屆四中全會將民主協商納入基層治理體系，協商治理成為國家健全治理體系、推進治理能力現代化的重要舉措［30］。面對政策執行中的干群矛盾，協商治理將民主協商嵌入政策體系，在平等商量中凝聚話語共識，以對話解決利益糾紛，實現政策執行與基層自治的有效銜接與互動［31］。協商為政府與民眾之間的溝通互動提供了可能，可以實現政策的民意輸入，解決信息不對稱問題，尊重主體差異以獲得民眾的信任、支持、配合與合作，打造公共對話式政策執行模式［32］。政府單一主體式的政策執行轉變為集體行動式的政策協商執行［33］。但是，協商執行也會帶來政策執行對象搭便車問題，降低政策有效變現的質量。

已有研究為解決多重主體之間的邏輯沖突提供了方法，有利于緩和多重制度邏輯之困，推動政策的有效變現。但是，上述路徑“治標不治本”，不能幫助基層政府徹底走出多重制度邏輯之困。它具體包括兩個局限：第一，解決的是單一層級或兩個層級的邏輯問題，而多層級的邏輯問題尚未得到協調；第二，沒有體現我國黨政體系的特色，忽視了政黨的角色，而中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心，政策執行離不開黨。為彌補上述研究不足，本文將借鑒政治勢能的概念來嘗試走出多重制度邏輯之困，并以P村的脫貧攻堅政策執行為例。

（三）政治勢能：走出多重制度邏輯之困的可能路徑

賀東航、孔繁斌于2011年提出“高位推動”的概念，用來解釋中國公共政策執行碎片化問題［34］。但是，高位推動帶有一定的意識形態色彩。于是，兩位學者2019年又提出了“政治勢能”的概念，將其作為黨治國理政的學術性表達，“政治勢能”成為政治學領域本土化的重要概念。政治勢能的核心思想是政策發文的不同位階表征不同強弱的政治信號。我們可以從三個方面理解政治勢能：一是政治勢能必須有黨的領導在場，以黨的領導在場來整合條塊關系與跨部門利益，破解科層制結構的惰性；二是政治勢能通過黨政聯合發文來構建權勢，賦予公共政策以政治屬性；三是政治勢能需要借勢成事，黨政聯合發文所釋放的政治信號被基層官員獲取與識別，觸發政策執行者的政治意識，提高執行者的政策變現速度［4］。

政治勢能推動政策的有效變現包括五個層次：第一層次為“趨勢”，即黨政高層釋放出工作的方向與重點，并說明該工作的重要意義，引導地方干部轉移注意力；第二層次為“權勢”，即以黨的領導賦予政策政治內涵，包括黨政聯合發文與成立黨的領導小組，突出政策政治屬性；第三層次為“聲勢與造勢”，即利用黨管宣傳的優勢營造輿論氛圍，向政策執行者與被執行者傳播政策的價值與意義，從思想上改變干群看法；第四層次為“概化信念”，即在制造輿論的基礎上解決干群思想認識問題，協調多重制度主體之間的矛盾，重點說明政策執行的有益之處，取得政策被執行者的支持與配合；第五層次為“借勢做事”，即在強大的政治勢能下，各級政府部門、基層執行者、村干部、村民等全力合作快速推進政策的有效變現［4］。

政治勢能所包含的理論分析要素與脫貧攻堅政策的有效變現機制具有一定的契合性。首先，自黨的十八大以來，脫貧攻堅政策被提升到新的高度，從而具有政治意義。脫貧攻堅是在黨的領導之下進行的，由五級書記抓脫貧，選派第一書記，證明黨的領導在場。其次，為打贏脫貧攻堅戰，2015年與2016年黨政聯合發文推動脫貧攻堅政策執行，脫貧攻堅政策的位階得到顯著提高。最后，各級宣傳部門大力營造脫貧攻堅的氛圍，極大地增強了基層干部執行脫貧攻堅政策的緊迫感、責任感與使命感，同時采取培訓、輪訓、座談等措施統一干群思想認識，使其在政策理念與認知上達成一致，借勢推動脫貧攻堅政策快速變現。因此，使用政治勢能的概念來分析脫貧攻堅政策的執行具有一定的可行性。

二、脫貧攻堅政策的變現實踐：P村的案例

本文使用的材料來源于筆者于2022年9月至10月在P村的調研，調研方法為半結構式訪談，訪談對象有鄉鎮干部、村干部、駐村第一書記與村民。訪談編碼的格式為“RHB+訪談時間+受訪者姓名首寫字母”。為遵守學術規范，文章中地名與姓名均匿名處理。P村位于G縣西南部，村民收入主要來源于務農，2014年G村61戶被認定為貧困戶，該村也被認定為貧困村。

（一）政策執行受阻：多重主體的利益困境

根據市政府易地扶貧搬遷工作任務分解，G縣選擇P村以易地扶貧搬遷的方式脫貧。在縣政府看來：一是P村的村干部一向配合行政工作，便于工作推進；二是P村的扶貧經驗在全市推廣，可以作為縣政府易地扶貧搬遷的政績。但是，鎮干部、村干部與縣政府的價值目標并不一致，基層執行者意在通過易地扶貧搬遷機會獲取財政資金。村干部向鎮上上報5公里的產業路扶貧資金，鎮干部將補助資金定為21萬，可實際修建只有2.5公里，鎮干部又安排村干部偽造會議記錄等材料，違規套取扶貧資金10.5萬元。鎮干部與村干部以“共謀”的違法行為阻礙易地扶貧搬遷政策的執行。

政策的被執行者貧困戶具有如下特征：在思想上，“屋基觀念”嚴重，不愿意離開老房，擔心離開后風水不好；在農業生產上，搬遷后“家”與“地”相分離，不便于農業勞動；在生活上，搬遷后的集中安置點不能種蔬菜，也不能圈養牲畜，生活與副業受到影響。同時，“搬遷后生活開支會增加，搬遷后的房子是通自來水，用天然氣，還要安裝寬帶，這都需要錢”（RHB20220931ZHY）。可見，一方面是農業生產與副業受影響，村民收入減少，另一方面是生活開支增加，生活成本上升，因而村民不愿意配合搬遷。此外，搬遷需要占用其他村民的土地，如果得不到理想的土地賠償價格，其他村民不愿意置換土地。由此，在第一輪易地扶貧中，縣政府的行為指向是通過搬遷來獲取政績；鎮干部與村干部意在搬遷中獲取利益；政策對象不愿意搬遷；涉地村民不愿意換地。由此，易地扶貧搬遷政策在多重主體的利益糾纏下無法實現有效變現。

（二）黨的領導在場：協調多重主體間的利益沖突

習近平總書記指出：“全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，農村貧困人口全部脫貧是一個標志性指標。”［35］（p.277）2020年是全面建成小康社會的收官之年，也是解決絕對貧困問題的最后時間，脫貧攻堅戰必須在2020年收官。基于此，中共中央、國務院聯合發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，將消除貧困定義為黨的重要使命。無論是從文件的高度上，還是從文件的屬性上，該政策文件均彰顯出必須執行脫貧攻堅政策的政策勢能。

1.領導小組的架構與功能

G縣領導識別到高層的政治信號，對第一輪易地扶貧搬遷的失敗經驗進行了總結，對違規鎮干部給予撤職，對村干部給予懲罰。根據“遇大事，立小組”的政策執行經驗，G縣成立了易地扶貧搬遷領導小組，由縣委書記、縣長擔任組長，縣委、縣政府分管扶貧事業的領導為副組長，領導小組的成員有扶貧移民局、財政局、住建局、民政局的書記和鄉鎮黨委書記等，形成了“黨政一把手負總責”的易地扶貧搬遷領導格局。在縣委的領導下，鎮政府也成立了易地扶貧搬遷工作小組，由鎮委書記任組長，村支部書記、駐村第一書記與村主任為成員。

成立以黨委負責人為領導的臨時小組可以有效打破科層局限：一是黨委負責人的出現證明黨的領導在場，強化行政人員的政治意識、大局意識，弱化部門自我利益，破解“各自為政”問題；二是實現部門信息共享、資源整合，有利于協調、溝通與交流，提高政策執行效率。“成立領導小組就意味著這個事情不一樣，辦事的效率肯定會提高。易地搬遷的一個審批表下午交給鎮政府，幾個小時就能得到批復意見，平時這個是辦不到的，還要去跑幾次。”（RHB20220831ZZW）可見，黨的領導小組可以在縱橫兩個方向整合行政資源，打破各級科層的自我利益，將所有行動統一到黨與國家的利益上來。

2.下派第一書記的調節效應

習近平總書記強調：“落實好向貧困地區村黨組織選派第一書記舉措，真正把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘。”［36］（p.37）選派第一書記可以增加村黨組織的凝聚力、組織力與戰斗力，鞏固黨組織在脫貧攻堅中的領導核心作用。2015年8月，P村第一任第一書記開始駐村。第一書記作為嵌入型力量，代表黨與國家的形象，與鄉村成員的私人利益之間沒有關聯，成為利益調節人的最佳人選。

一方面，第一書記宣傳動員貧困戶參與搬遷項目。第一書記經常在夜晚走訪貧困戶，了解他們的思想動態以及在搬遷上的顧慮。針對貧困戶的擔憂，第一書記講道：“你從上面來要一個小時，還要背東西，又沒得路，你要是背肥料，就要兩個小時。要是搬下來了，公路修好了，再買了三輪車，就可以把種的玉米拖回來。原來農閑的時候，就在山上坐著，搬下來就可以上街去耍，人也多，可以聊天，幸福指數肯定提高。”（RHB20220901WWJ）除了向貧困戶講明搬遷的好處，強調村民的利益不會受到損害，第一書記還將村民的搬遷行為與黨的事業聯系起來。“第一書記會講明政策是怎么樣的，搬遷是黨的要求，這就不一樣了。”（RHB20220901HYH）此外，為滿足貧困戶發展副業的需求，第一書記提出在安置點修建統一的牲畜圈養房，滿足村民發展副業的需求。

另一方面，第一書記參與協商解決土地賠償問題。第一書記組織7個隊長、13戶貧困代表與5戶被征用土地的村民協商賠償費用。第一次協商因被征地村民堅持原來提出的賠償價格而失敗。隨后，第一書記走訪了這5戶村民，向他們講明易地扶貧搬遷的重要性，“這是黨與國家安排的任務，大家要積極配合，配合工作就是配合黨的工作，而不要趁這個機會發財”（RHB20220901HYH）。第二次協商取得了成功，按照135元一個平方的價格對村民進行賠償。

3.村干部的行為邏輯轉換

在行政擠壓自治的境遇下，村干部的邏輯更多的是對上，而忽視了對下的邏輯，然而正是對下的邏輯涉及對黨負責、為民服務的原則。對此，在市委組織部的安排下，市委黨校、縣委黨校開始對村干部進行輪訓。培訓內容主要是黨的主題教育活動、脫貧攻堅的原則與方法、先進的案例經驗等。培訓的主要目的是轉變村干部的思想，要求其忠誠于黨，不辜負人民，勇于擔當，涵養以人民為中心的情懷。一位鎮干部表示：“在多次的培訓之后，村干部的面貌有了很大的轉變，將工作的重心轉移到黨的事業上來，私利心減少。”（RHB20220901DSC）參與培訓的村干部表示：“懲罰違規行為是一次教育，去培訓又是一次教育，兩次教育后大家的思想認識得到提高，作為村干部就要為民辦事，要講政治。”（RHB20220901WWJ）由此，P村村干部的行為邏輯得以轉換。

（三）勢能的構建：易地扶貧搬遷政策的變現與整村脫貧

2015年與2016年是脫貧攻堅領域黨政聯合發文最為集中的時期，直接表明了黨的政治目標。黨政聯合發文構建了宏觀上的政策執行勢能。這種勢能傳遞至基層需要一定時間：一方面，政治勢能的構建是一個過程，包括聲勢的營造、信念的統一與借勢做事等；另一方面，地方官員獲取政治意識、堅定政治信念并轉換為政策執行也需要一段時間。

1.聲勢氛圍營造與政治感知

利用黨管宣傳的優勢，G縣采取了一系列脫貧攻堅政策宣傳措施。首先，宣傳下鄉。將黨與國家的意志輸入鄉土社會，改變干部與群眾的思想認知，塑造行為。其次，采取多樣化的宣傳形式。P村不僅利用傳統的廣播、喇叭、橫幅、標語等方式宣傳脫貧攻堅政策任務的艱巨性、緊迫性，還通過短視頻、動畫等形式宣傳易地扶貧搬遷的重要性。同時，駐村第一書記、扶貧干部深入貧困戶家中，講解搬遷后的發展優勢，實現線上與線下宣傳動員的結合。最后，增加宣傳的頻次與強度。P村制定了廣播宣傳規則，每日定時定點宣傳易地搬遷政策，以達到浸潤效果。對于基層干部而言，他們可以在宣傳中知曉脫貧攻堅政策，給予其正確的政策定位，并轉換成政治信號，塑造自身的任務感、緊迫感與使命感，而普通村民也會察覺到政策執行勢不可擋的趨勢。

2.通過培訓強化政治信念

全省組織各種培訓活動可以強化各級官員的政治信念，使其堅定脫貧攻堅不放松的信心與決心。第一，省委組織脫貧攻堅專題報告。如2016年3月，省委組織開展脫貧攻堅專題輔導報告，參與會議的主要是各市州、區縣脫貧攻堅負責人，約2.8萬人參加報告學習。第二，G縣組織部、縣委黨校多次組織鄉鎮干部、村級干部以及第一書記參與培訓，以統一基層干部對脫貧攻堅政策的信念認知，強化其政治意識。G縣黨委領導多次在培訓會議上發言，要求扎實抓好易地扶貧搬遷工作，堅決打好易地扶貧搬遷關鍵一仗。第三，第一書記、村干部多次召集貧困戶、普通村民召開易地扶貧搬遷宣傳會、動員會、推進會等，還聘請市委黨校、縣委黨校的教師進行專題講解，將脫貧攻堅政策培訓覆蓋至普通村民。由此，自上而下的政策學習、組織培訓與專題會議強化了各級干部與普通村民的政策認知，使其形成堅定的政治信念。

3.強大勢能下政策的快速變現

在強大的政治勢能下，脫貧攻堅的政策執行已經轉變為政治責任與政治任務。正如縣易地扶貧搬遷領導小組成員所言：“切實肩負起脫貧攻堅的重大政治責任。”（RHB20220903DSC）縣易地扶貧搬遷領導小組趁勢而為，快速推動政策有效變現。P村搬遷的安置點從修建到入住僅僅花了3個月的時間，“因為時間緊、任務重，真正建這個聚集點只花了一個多月的時間”（RHB20220831WWJ）。“不管是縣領導，還是鎮領導，大部分都是晚上來檢查，半夜三更都跑來，落雨也來，當時我們還是泥路，沒有硬化。當時有硬性要求，在12月底之前搬遷房必須入住，所以就搞得非常急。”（RHB20220831WWJ）在修建期間，從上至下形成一盤棋、一個口徑，統一協調行動。在2017年春節前，P村完成51戶173人的異地搬遷工作，其中40戶入住了集中居住點，這意味著易地扶貧搬遷政策成功變現。

領導小組借助搬遷中所形成的政治勢能，在P村全面推進脫貧攻堅政策。首先，縣財政直接下撥扶貧資金。村干部將扶貧資金用于購買雞苗，結合貧困戶實際情況向其發放20～30只雞苗。此外，為鼓勵貧困戶養豬，凡養殖一頭豬村里給予貧困戶800元補貼，以增加貧困戶副業收入。其次，第一書記帶領貧困戶種植中藥材，發展鄉村產業，增加貧困戶經濟收入，實現收入來源的多樣化。最后，實施“以工代賑”政策。針對不適合重體力勞動的貧困戶，村委會向其提供公益性崗位，月工資收入為400～600元不等。由此，2017年底，貧困戶收入均達到7000元以上，實現貧困戶脫貧、脫貧村摘帽，成功完成脫貧攻堅的政治任務。

三、脫貧攻堅政策有效變現的內在要素分析

P村的實踐是大歷史環境下脫貧攻堅政策執行的縮影。從P村脫貧攻堅政策有效變現的實踐經驗來看，黨政聯合發文賦予脫貧攻堅政策以政治屬性是有效變現的前提，因為可以提高政策位階，增強政策勢能。黨的領導在場可以破解多重主體利益難題，有效解決跨層級、跨部門、跨領域、跨主體的執行問題，整合碎片化執行，是脫貧攻堅政策有效變現的基礎。政治勢能的構建凸顯政策執行的能動性與歷時性，是政策有效變現的內在動力。

（一）黨政聯合發文是政策有效變現的前提

政策位階所體現的政治勢能呈差序格局分布，具體表現為“中共中央（辦公廳）>國務院（辦公廳）>強勢部委>弱勢部委”的排列次序［37］。下級政府與執行人員根據政策位階來識別、接受與執行不同勢能的政策，選擇不同的執行策略。如表2所示，2015年中共中央、國務院聯合下發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，強調消除貧困不僅是社會主義的本質要求，還是黨的重要使命。由此，2016年黨政聯合發文的密度較高、強度較大，這就要求地方官員提高政治站位，樹立政治意識和增強政治責任感。正因如此，2016年P村成功實現易地扶貧搬遷，將原來3年沒有完成的政策在3個月內完成，這充分說明黨政聯合發文對政策執行的積極推動效應。黨政聯合發文將政策任務轉變為政治任務，成為政策有效變現的前提。

（二）黨的領導在場是政策有效變現的基礎

黨政聯合發文意味著黨出現在該政策中，黨政聯合推動政策執行。脫貧攻堅事業是在黨的領導下進行的。首先，黨的領導的政策注意力分配影響政策執行速度［38］。例如，2016年四川省委書記發表的署名文章《堅決打贏四川脫貧攻堅這場硬仗》指出省委高度重視脫貧攻堅工作，要求地方官員將工作的重點轉移至脫貧攻堅上來。其次，黨的領導小組證明黨的領導在場，產生結構性政治勢能，可以打破條塊分割的局限，破解科層理性的束縛。相對于行政機構負責人而言，黨的負責人地位較高，成立以黨委負責人為中心的領導小組可以確保脫貧攻堅政策縱向到底、橫向到邊和內外聯動［39］。最后，第一書記證明黨的領導在鄉村，產生身份性政治勢能，直接領導村干部與村民執行脫貧攻堅政策。第一書記憑借獨特的身份優勢容易獲得村民的政治認同，其對村民進行思想引領與行動引導，化解干群利益糾紛，增進村民對政策的理解和認同，從而催生集體行動。

（三）政治勢能的構建驅動政策有效變現

政治勢能的構建是一個自上至下、由理念到實踐的過程，關系到政策變現的速度與品質。首先，以政治勢能塑造統一的價值性政治信念。政黨高層通過黨政聯合發文來釋放政治信念，地方政府通過組織教育活動、專題培訓等傳達政策精神，如組織村干部與第一書記學習。自上而下的學習傳遞過程實質上是在塑造黨員的政治信念，形成全黨統一的理想認知，激發地方官員積極作為，為理想信念奮斗。其次，以政治勢能開展政策的情景動員。教育活動與媒介宣傳相結合，在社會上制造強大的輿論攻勢，讓政策執行人認識到政策的重要性。如黨中央不斷強調扶貧與黨的執政合法性相關，將脫貧攻堅與全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標相關聯，起到情景動員作用，進而使地方官員將理想信念轉化為實踐行動。最后，以政治勢能釋放政治信號，推動地方官員將理想信念轉化為行動實踐，借勢推動政策執行。地方官員憑借政治嗅覺獲取高層的政治信號，觸發自身的政治意識，從而在政策執行中講政治，推動政策的變現速度。

四、政治勢能的階梯：公共政策的良性落地

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。在脫貧攻堅政策中注入政治因素，極大提高了政策執行的效率。政治勢能是政黨治理國家的一種能量，涵蓋政治地位、政治權威、政治資源、價值理念［40］。政治勢能的形成并非一蹴而就，有其特定發生機制與作用路徑，并構成政治勢能的階梯，從而實現公共政策的良性落地。

（一）政治勢能的形成過程

第一階段為“趨勢”。政黨為推進公共政策執行，必須表明公共政策發展的趨勢，以及執行該公共政策的意義、價值、目標，提升其話語地位，不斷明確其發展方向，為執行人員提供明確路徑。2013年，習近平總書記提出精準扶貧理念，為組織實施脫貧攻堅戰創新了機制。2015年，中共中央、國務院頒發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，強調消除貧困是“社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”，并將2020年作為脫貧攻堅的截止時間。黨的十九大又將精準脫貧作為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。2018年，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，再次明確脫貧攻堅的戰略價值，即脫貧攻堅戰對于實現第一個百年奮斗目標具有決定性意義。黨和政府通過運用本質要求、重要使命、決定性意義等詞匯營造了脫貧攻堅勢不可擋的氛圍，提升了其執行價值。

第二階段為“權勢”。公共政策發布的單位、層級體現其背后的權力體系、政策位階，發文單位塑造政治勢能的權勢地位。2012年12月，習近平總書記在河北省考察時強調：“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。”脫貧政策由此開始進入政黨領導人的視野，黨政開始聯合發文提升脫貧攻堅政策的位階。2014年中辦與國辦聯合發布《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》；2015中央一號文件出現脫貧話語，12月中辦與國辦聯合頒發兩個文件；2016年中辦與國辦聯合頒發六個文件，國辦單獨發兩個文件；2018年至2020年，中辦與國辦聯合發文較多，國辦單獨發文較少。在脫貧攻堅決戰時期，中辦與國辦聯合發文較多，積極營造脫貧攻堅政策執行中“黨的領導在場”的氛圍，提升脫貧政策的權勢。

第三階段是“聲勢與造勢”。根據情境動員理論，動員主體依據特定環境與場域采用媒體宣傳、學習會議精神等形式開展政策動員。在黨管宣傳的背景下，中國共產黨通過《人民日報》、《新華日報》、央視新聞等各種平臺載體宣傳脫貧攻堅的各種安排，突出其價值與意義，并借用大量的戰爭性詞語來營造脫貧攻堅的聲勢，如啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期、精準發力、支援、打贏脫貧攻堅戰，不斷向地方官員進行價值輸出，形成強烈的輿論引導，讓地方官員意識到脫貧攻堅政策的重要性，增強了基層干部的責任感與緊迫感，形成了宣傳性政治勢能［40］。同時，各級組織部門紛紛組織地方干部學習脫貧攻堅政策內容、脫貧方式，或者召開專題會議，向地方干部傳達脫貧攻堅政策的最新政治主張、政策取向，從而形成精神、意志的信息傳遞過程，引導社會輿論走向，實現思想動員和行動整合。

第四階段為“概化信念”。概化信念的實質是形成價值性政治勢能的過程，即將所有地方官員的思想認知、價值觀念整合為一體。一方面，通過黨性教育、道德建設、深入學習等活動，使官員認識到脫貧攻堅政策的戰略定位以及蘊含的價值觀念體系，在其思想認知中嵌入黨的指導思想、政治主張與奮斗目標［41］。另一方面，通過組織培訓、教育學習等活動宣傳脫貧攻堅政策實施的重大意義，糾正干部在思想認知上的偏見、誤見，消除干部思想認識上的疑慮，提高干部執行政策的積極性。概化信念能夠統一全黨全民族的思想認知，為全面實施脫貧攻堅政策提供了認識上的準備。正是概化信念將多重主體的利益觀念統一至黨的理想信念上來，以價值性政治勢能協調多元主體的利益矛盾，進而破解了多重制度邏輯之困。

第五階段為“借勢做事”。經歷上述四個階段，地方官員有效識別到高層的政治要求，捕捉到黨與政府釋放出來的各種政治信息與信號，形成強大的政治勢能。在高政治勢能的作用下，基層政府瞄準工作重點，調動基層干部的積極性，集中力量執行脫貧攻堅政策，增強跨部門合作能力，進而提高政策執行速度。省、市、縣和鄉均成立了脫貧攻堅領導小組，由五級書記抓脫貧，黨的領導人擔任“一把手”，并實行“一把手”負責制，將各個部門的負責人納入小組，整合部門資源，提高脫貧攻堅政策執行效率。

（二）概念提出：政治勢能的階梯

賀東航、孔繁斌提出政治勢能包括五個階段，但是作者并沒有指出政治勢能的主要影響因素。通過上述分析可以發現，政治勢能的形成主要受兩個因素影響：黨政聯合發文與黨的領導在場。

黨政聯合發文對政治勢能的影響體現在兩個方面：一方面，不同位階的政策具有不同的政策效應，可以塑造不同的政治勢能；另一方面，黨政聯合發文可以釋放出政黨的政治信號，具有“信號燈”作用，可以觸發官員的政治意識，將“講政治”納入公共政策執行之中，賦予公共政策以“政治”因素。不同位階的政策、不同單位發文的政策具有差異性的政治勢能，對地方官員的觸動也不同，高位階政策可以提高官員的政治敏銳性。

黨在戰爭年代形成了一元化政治領導，塑造了黨的一元化政治勢能［42］，通過黨的全面領導實現黨委領導一切，并將黨的領導貫徹至全方面與全過程。黨的領導在場包括以下三層含義。一是黨的不同層級的領導具有不同的政治勢能。黨的總書記、省委書記、市委書記、縣委書記、鄉黨委書記、村書記所具有的政治勢能呈層級差序分布，黨的總書記具有最高的政治勢能，直接體現黨的政治意識與價值觀念。二是黨的領導人關注公共政策的場域。當黨的最高領導人通過講話、批示、調查、文件等形式表達對公共政策的關注時，其通過相應的詞語釋放出政治信號，并被地方官員所識別，經過下級黨組織傳遞轉化為政策執行力。三是以黨的工作領導小組體現黨的領導在場，以黨的領導來整合政府部門資源。黨組織嵌入行政科層體制，把黨的戰略意圖及時轉化為重大政策的有效執行。

由此，筆者基于黨政聯合發文與黨的領導在場構建了政治勢能的階梯圖（參見圖1）。政治勢能的階梯是指，在黨的領導在場與政策位階的影響下，政治勢能的形成階段構成其發展的階梯，階梯的層級影響公共政策的變現能力、速度與效率。政治勢能的階梯包括五級階梯，分別對應政治勢能的五個形成階段。在趨勢與權勢階段，政治勢能的影響主要是在高層，地方尚未完全接受政治信號，政策轉換為執行力還有限；在聲勢與造勢階段，宣傳性政治勢能出現，逐漸營造出政策執行的氛圍；在概化信念階段，黨的領導在場憑借結構性政治勢能的優勢，通過宣傳、教育、培訓等途徑形成統一的價值性政治勢能，破除多重制度邏輯的影響；在借勢做事階段，各主體密切合作快速推動政策變現。政治勢能的五級階梯之間是相繼發展的關系，上一層級的階梯以下一層階梯為基礎，政治勢能的階梯越是往上，越是能夠推動政策的有效變現。

（三）政治勢能的階梯的反思

政治勢能可以將黨的制度優勢轉化為治理效能，伴隨政治勢能階梯的提升，公共政策變現的速度明顯加快，這有利于實現黨的執政目標，彰顯了黨執政的優勢。既然政治勢能具有如此大的優越性，那么，是否可以將政治勢能推廣至其他公共政策，提升公共政策變現的能力呢？應一分為二地看待這一問題。一方面，以政治勢能推動公共政策執行可以加強黨的領導，讓地方官員講政治，塑造地方官員的政治意識，打破科層制束縛，加速公共政策的落地，從而走出多重制度邏輯之困。另一方面，以黨的政治勢能來執行公共政策會威脅政府執行公共政策的能力，若黨政系統長期處于高壓緊繃狀態會造成系統運行紊亂。伴隨政府職能拓展，公共政策內容增多，若每一個公共政策執行都依賴政治勢能來取得治理績效，只會導致政府公共政策運行走向失敗。一旦公共政策缺乏較高的政治勢能，地方官員就會無動于衷。

五、結論

中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，中國式現代化的本質要求是堅持中國共產黨的領導。本文使用政治勢能的概念來分析脫貧攻堅政策如何在大范圍、大面積、大規模的鄉村走出多重制度邏輯之困，實現政策變現。第一，走出多重制度邏輯的關鍵是黨的領導。中國共產黨具有一元化的政治勢能，黨政聯合發文意味著黨的領導在場。黨的領導憑借結構性政治勢能（文中的領導小組）與身份性政治勢能（文中的第一書記）的優勢，經由宣傳與概化信念等過程統一政治信念，將多重主體的制度邏輯塑造為統一的價值性政治勢能，以此走出多重制度邏輯之困。第二，脫貧攻堅政策有效變現的政治邏輯是黨政聯合發文與黨的領導在場。黨政聯合發文賦予脫貧攻堅政策以政治屬性，地方官員在執行脫貧攻堅政策時要講政治。黨的領導在場能發揮黨治國理政的結構優勢，通過黨的政治領導和協同聯動，整合部門資源，化解碎片化執行。黨政聯合發文與黨的領導在場構成了政治勢能的階梯，階梯越高，政策變現越快。政治勢能的階梯是政黨執政制度轉化為治理效能的中介，構成中國共產黨治國理政的特色。但是，也應注意政黨勢能的應用范圍，避免政治勢能的泛化。從國家治理體系與治理能力現代化的視角來講，可以將政治勢能制度化，制定其運行的制度規則，規定啟動運行的條件，以保證公共政策的長效運行。

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［責任編輯：張英秀］

Abstract：Policy implementation often falls into the trap of multiple institutional logics， hindering policy realization and the achievement of the Party’s goals. It is possible to explore poverty alleviation policies from the perspective of political potential. The joint issuance of documents by the Party and government means that the Party is present. With the advantages of structural political potential （leadership group） and identity political potential （first secretary）， the Party unifies political beliefs through processes such as propaganda and generalization of beliefs， shaping the institutional logic of multiple subjects into a unified value political potential， and thus overcoming the dilemma of multiple institutional logic. The political logic behind the effective implementation of poverty alleviation policies is the joint issuance of documents by the Party and government， as well as the presence of the Party. The concept of a ladder of political potential energy is proposed， consisting of five steps： trend， power， momentum and impetus， generalized beliefs and leverage. The higher the ladder is， the faster the policy is realized. The ladder of political potential energy is the intermediary for the transformation of the Communist Party’s governing system into governance efficiency， forming the characteristics of the Communist Party’s governance. However， attention should be paid to avoid the generalization of political potential energy， and it can be institutionalized to standardize the political potential energy.

Key words：political potential energy， policy implementation， Party and government joint document， the Party’s presence

基金項目：國家社會科學基金重大招標項目“建黨百年農村婦女參政議政資料收集、研究與數據庫建設”（20ZD139）；2023年度中央高校基本科研業務費資助（優創項目）“國家化進程中農村婦女解放運動的主體性研究（1949—1966）——基于生產勞動的路徑”（30106230483）；2022年度中央高校基本科研業務費資助（優創項目）“政治勢能的階梯：走出多重制度邏輯之困”（2022CXZZ119）。

作者簡介：阮海波（1993-），男，華中師范大學中國農村研究院博士生。