典型評選：縣域統合治理的實踐邏輯與優化路徑

梁琦 田先紅

摘 要：縣域典型評選是從群眾中挖掘符合社會主義精神文明建設的典型人物，以此產生社會宣傳價值的評選活動。典型評選活動以縣域精神文明建設為本質目的，縣級黨委政府通過高度組織、層層競選、考核督導、公共宣傳等統合治理機制對其進行整合、識別、管理與推廣，以產生社會治理與政治宣傳的雙重效應。因吸納多中心工作任務，典型評選逐漸以多重政府目標為導向，其復雜政策與簡約治理體制之間蘊含張力，容易造成基層工作負擔過重、群眾參與意愿不強以及縣域社會秩序混亂等問題。縣級黨委政府在開展典型評選活動時需要弱化行政意圖的冗余目標，完善和強化鄉村組織體系建設，合理引導縣域社會的精神文明建設，從而實現鄉村振興與縣域治理的有效銜接。

關鍵詞：鄉村振興；縣域治理；典型評選；精神文明建設；黨政體制

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）05－0014－11

一、文獻回顧與問題的提出

2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中明確提出，要“統籌推動文明培育、文明實踐、文明創建，推進城鄉精神文明建設融合發展，在全社會弘揚勞動精神、奮斗精神、奉獻精神、創造精神、勤儉節約精神，培育時代新風新貌”［1］（p.44）。

作為促進社會主義精神文明建設的重要手段，典型評選的實踐由來已久。新中國成立初期，由勞動模范塑造的榜樣精神在社會中廣泛、持續地影響和激勵著一代人。進入新時代，國家同樣重視評選典型與道德模范。習近平總書記于2019年9月對中宣部等組織的“最美奮斗者”評選表彰和學習宣傳活動做出重要指示，提出要廣泛宣傳“最美奮斗者”的先進事跡，傳承弘揚愛國奮斗精神，奏響新中國奮斗交響曲，高唱新時代奮斗者之歌，用英雄模范的感人故事激勵全黨全國各族人民堅守愛國情懷、堅定奮斗意志，為實現中華民族偉大復興的中國夢凝聚強大的精神力量。與此同時，全國各行各業也開展了各類典型評選活動，如“最美物業人”“最美保安員”等。

在黨中央推廣典型宣傳活動的影響下，基層在治理過程中也不斷推出大量典型評選活動［2］。基層典型評選是指黨委政府為在基層社會推進社會主義精神文明建設，從群眾中選出符合精神文明價值的典型人物，通過廣泛宣傳以激活社會層面價值的評選活動。如何將當下的典型評選活動與新時代精神文明建設結合起來，進而推動經濟社會共同發展，是一個重要的課題。

作為一種自上而下的組織活動，典型評選本質上是一種治理行為［2］。學界對此類治理行為如何實現治理效果展開了探討，其主要分為三種視角。其一，典型評選是對社會面產生影響的社會治理形式。典型評選能喚起大眾的從眾心理，它的治理功能在于激活群眾的社會化機制［3］。在廣泛宣傳的影響下，群眾能了解“哪些行為是被肯定的，哪些行為是被否定的”，通過學習一致的行為模式，就能在總體上塑造穩定、和諧的社會秩序［4］。因此，典型評選因塑造共同的集體行動功能而成為社會治理的力量［5］。其二，作為政治治理的形式，典型評選是國家與社會的聯結方式，體現為國家公共意志的貫通。如馮仕政提出，“典型能夠將政治權威的意識形態灌輸到民眾的日常生活中”，以表達各項方針政策的內涵和期望［6］。還有學者通過對典型評選的基層實踐的研究發現，行政力量對組織群眾、打造典型具有不可替代的作用，其塑造的典型能夠在基層社會發揮一定的模范作用［7］。其三，為了拓展文化建設的公共性，文化治理將典型評選作為政府公共文化服務的組成部分，通過宣傳典型實現公共文化的擴散。鄧璐等學者將其總結為以行政助推文化發展的形式，服務于社會公共文化建設［8］。

以上三種研究路徑為本文提供了啟發，但也存在一定局限。一是社會治理強調社會化機制的作用，對自上而下的組織建設視角關注不足。在組織權力難以存續的情況下，以典型評選為例的典型可能無法解釋濡化效應。政治研究路徑雖然解釋了組織化過程，但有關政治形式與普通群眾生活如何有機接軌的研究仍有待推進。文化治理的實踐以基層公共文化服務為基礎，將典型評選看作是公共文化輸出的重要組成部分。這雖然看到了典型評選的文化建設意義，但較少關注其背后與文化聯系緊密的政治、經濟社會效益。而典型評選所帶來的本質上是政治、文化、社會經濟等的綜合利益，并且它們以主導因素的目標為基礎［6］。二是研究對象的選取仍有待豐富。目前大部分研究的案例來自于村莊、鄉鎮及行政部門等基層單元。一方面，研究對象是不完整的行政單元，導致相關研究難以挖掘典型評選背后的深層因素［9］。另一方面，此類基層單元也不具備統合治理的權威與條件，其行為缺乏整體性的治理邏輯，具有不同的政策錨點與標準［10］。這導致典型評選呈現出碎片化的特征，同時基層單元對治理績效的評估能力也有待提升。尤為重要的是，以村鎮、部門為單元的區域性典型評選難以聚攏成長期性、具有社會影響力的典型效應，其社會價值的擴散能力有限。

基于此，本文引入縣域研究視角。作為國家體制完整的行政單位，縣域是重要的統合治理單元，“既接天線又接地氣”，在國家治理體系中處于承上啟下的基礎地位，對于理解典型評選的治理行為具有全局性意義。所謂“縣域的統合治理”，是指縣級黨委政府（以下簡稱黨委政府）以自身領導權威為基礎，通過黨委政府的組織系統來統合各個縱向與橫向的行政部門，實現政策在基層落地，以達至整體協同高效治理的一種治理模式［11］。此種基層治理模式被學界總結為政治統合制［12］、行政權集中化［13］等概念，是學界以中國經驗構建的本土化理論。

黨委政府具有較強的統合治理能力，這體現為以下幾方面。其一，黨委政府具有組建議事協商的傳統，能通過強有力的領導小組，形成對資源、組織、項目的高效整合利用［11］。其二，典型評選的發力點在于頂層設計與基層實踐的有效結合。黨委政府的統合治理通過攻堅克難的方式實現國家方針政策的落地，使國家的基礎能力直達基層社會［10］。其三，黨委政府具有較強的財政調動和項目統合能力。一方面，黨委政府以財政部門為依托，從而為典型評選提供財政支持。另一方面，黨委政府能以項目統合的方式獲取評選所需的外部資源。因為其具有政策統一、資源統籌、項目統合的能力，能夠承擔典型評選活動所需的人、財、物成本，塑造更持久的社會治理效果。其四，黨委政府能統合縣域多個部門，通過部門協作挖掘參選者故事背后的價值，通過宣傳推廣產生多種意義，形成整體性的政治、文化、經濟社會效應。基于此，本文采用統合治理視角，考察縣域統合治理推動典型評選的基本實踐及其優化路徑。

二、縣域精神文明建設：典型評選的本質目標

鄉村振興背景下，縣域典型評選是縣級黨委政府主導、塑造典型的制度化活動。典型評選的本質目標為推動縣域精神文明建設，是以精神文明建設為導向的治理行為。對于黨委政府而言，典型評選是推進縣域精神文明建設的重要舉措。然而，學界對黨委政府如何推動經濟社會發展的關注較多，對縣域精神文明建設的討論則相對較少［14］。調研發現，典型評選活動推進縣域精神文明建設體現為以下三個方面。

首先，典型評選活動是縣域精神文明建設的重要抓手。縣級黨委政府推動精神文明建設是鄉村振興戰略的重要內容。在中國縣域治理層面，相較于其他經濟社會建設指標，精神文明建設缺乏有效的治理抓手和評價體系。黨委政府將精神文明建設的指標納入典型評選的考核體系，將精神文明建設過程細化并轉化為治理內容。典型評選成為提升縣域道德文化素質的重要形式，同時也是協調物質與精神文明建設的重要抓手。

其次，典型評選能有效應對縣域治理的復雜性。縣域治理是一項復雜的工程，需要整合資源、項目、人財物等，其目標不僅在于推動經濟發展，還在于實現縣域社會的穩定［15］。在鄉村振興背景下，典型評選正是促進經濟社會發展多管齊下的結果。它體現的是評價的豐富性，并以其包容的內涵與靈活的指標形成復雜的權力網絡，容納縣域復雜的治理內容。可見，縣域統合治理通過典型評選將精神文明評選轉化為可操作的程序與步驟，從而聚集資源、組織、項目等，從虛到實地推動精神文明建設。

最后，典型評選是實現縣域精神文明建設的“投資”。不同于縣級政府對國土、工商、開發區等縣域內實體經濟的精心布局以及對房地產、鄉村旅游等熱門產業的財政投入，典型評選投入的重點在于組織力量。黨委政府作為領導權威具有強大的組織能力，對部門單位內人事具有強大的調動能力，其組織調動所產生的成本遠遠低于財政開支所帶來的成本［16］。從這個角度看，典型評選不需要過多投入就能夠滿足社會群體對精神文明建設的需求，黨委政府舉辦典型評選活動雖遠不如投入實體經濟見效快，但卻能在長期內實現較高的收益，即縣級政府對典型評選投入的資源較少、但所收獲的效果好、回報高。從社會經濟層面看，典型評選有利于提升招商引資的營商環境，有利于外地資本在縣域的投資；從文化層面看，典型評選有助于體現整個社會的精神風貌和文化建設；從政治層面看，典型評選成為當地黨委政府工作的亮點，有助于提升政府的工作形象。

總之，典型評選的目標在于推進縣域精神文明建設，從而推動整個縣域層面的有效治理。在全國大多數地方政府集中精力發展經濟的現實背景下，典型評選活動成為某些地方黨委政府進行縣域治理與發展的另一路徑，是鄉村振興戰略背景下部分財政能力有限的黨委政府的重要發展策略。

三、縣域統合治理：典型評選的實踐邏輯

F縣位于鄂西南，是R市下屬縣，國土面積2868平方公里，轄5鎮、4鄉和1個經濟開發區，以及205個行政村和12個社區，人口總數22.4萬，其中農村居民19.2萬。F縣地域偏僻、交通閉塞，屬于比較典型的中西部欠發達區。自2013年起，F縣在全縣廣泛開展“最美F縣人”的評選活動。

“最美F縣人”評選活動由F縣黨委政府牽頭、統合各行政部門，帶有明顯的行政統合特點。不同于省、市等上級機關的高位推動，“最美F縣人”是由F縣黨委政府自主設置的評選活動，以評選基層“最美”個人與家庭為目標。從設立標準上看，F縣黨委政府每年對評選者提出的基本要求契合社會主義核心價值體系：愛黨愛國，事跡突出，群眾認可；參與公益、助人為樂，解難幫困；誠信為本，嚴格自律，履行承諾；立足本職，愛崗敬業，艱苦奮斗；孝敬父母，關愛子女，家庭和諧。從參與對象上看，“最美F縣人”活動在縣鄉村三級層層篩選，其范圍“縱向到底、橫向到邊”，保障評選延伸至每個村民，最終以弘揚精神文明建設的價值觀念、塑造縣域內的價值共識與價值追求為目標。黨委政府借助“高度組織、層層競選、考核管理、公共宣傳”的統合治理路徑實現這一目標。

（一）高度組織：工作專班與激勵引導機制

黨委政府通過強大動員能力推動的高度組織不僅是統合治理的前提，還成為典型評選的動員機制。縣域統合治理將評選“最美F縣人”納入行政議程，統合各個鄉鎮、縣級部門，實現縣域治理層面的“一盤棋”，將本身比較“虛”的精神文明建設打造成硬治理的抓手，進而成為體現黨委政府工作的方式。這個過程具有以下幾個方面。

一是黨委政府高位推動，組建工作專班。高位推動意味著更高層次的領導權威統合更低層次的政府和部門。一方面，黨委政府動員縣級各部門單位的精英人員，抽調工作骨干參與典型評選的組織工作。在F縣，為了讓“最美F縣人”評選工作落地生根，F縣黨委政府按照“硬抽人、抽硬人”原則，從縣委宣傳部、政法委、教育局等10多個單位抽調政治思想強、綜合素質高的20人，組建F縣精神文明建設指揮辦公室。縣委副書記和縣委常委、宣傳部部長親自坐陣指揮，被遴選人員大都是年輕干部。在此過程中，黨委政府將任務層層分解，并設置7個工作小組。可見，統合治理是以黨委政府為核心權威的有統有分、統分結合的治理模式。在此過程中，黨委政府注重兩個方面：一是調動縣級單位骨干參與典型評選，協助工作落地；二是吸引黨委政府主要領導人的注意力，“最美F縣人”活動也從一般工作上升為縣域重點工作。各個鄉鎮在黨委政府的指示下成立領導小組，組建工作專班，細化工作方案。縣直單位指導幫扶單位、幫扶村開展評選工作，駐村工作隊全程參與并組織好基層海選。

每年下半年舉辦“最美”活動時，為確保評選活動順利進行，黨委政府會成立縣“最美F縣人”評選工作組委會，縣委書記為主任，縣長、縣委副書記、縣紀委書記、組織部部長、縣委辦主任、宣傳部部長、政法委書記出任副主任，縣全民素質提升領導小組成員單位主要領導是其成員。每年年底“最美F縣人”就成為我們縣工作的重中之重，我們一般會在年底開始層層評選，村組評選大概在11月份，鄉鎮評選大概在12月份，縣級的在春節前后，因為大部分在外打工的都返鄉了，就能參與到每年的評選活動盛典中來。（資料編號：20230227SQW）

二是資金籌措與整合。“最美F縣人”活動的資金主要被運用于宣傳與激勵層面。在宣傳方面，由全縣統一政策宣傳，縣級開支由黨委政府統籌，設立專項資金，鄉鎮則通過發動各種宣傳手段落實，并由宣傳部、紀委等組成的督察組考核。在激勵方面，為了鼓勵全縣人民參與評選，黨委政府籌措縣級資金并整合使用。例如，F縣黨委政府為每年“最美F縣人”的獲獎者頒發證書并獎勵1萬元；政策規定“最美F縣人”在縣內可以免費體檢、免費住院治療；獲獎者子女考入大學一次性獎勵5000元；政府還為獲獎者提供30萬元貸款的擔保和貼息。縣域統合治理下，黨委政府要求鄉鎮層面的活動資金由各個鄉鎮自行籌措，鄉鎮則通過上級項目獲得籌措資金。例如，W鄉每年籌措30萬元左右的獎勵資金，對鄉鎮層面的“最美”對象進行獎勵。據統計，每年F縣財政為典型評選支出200萬元，各個鄉鎮全部支出的資金大約在300萬元。資金主要被用于宣傳、策劃、獎勵等環節。整個縣域“最美F縣人”的活動開支則在500萬元左右，形成鄉鎮與黨委政府在籌措資金方面既統又分的局面。值得注意的是，當面臨資金問題時，協調小組還可以召開會議協商、調度，從而解決具體問題。例如，F縣宣傳部副部長談道：“在資金方面，鄉鎮如果有困難可以在黨委政府領導班子會議、‘最美F縣人’評選工作組會議上向縣里提出申請，縣里會想辦法解決。”

綜上所述，通過動員機制與組織化過程，黨委政府實現了對典型評選的整體統籌與引導激勵。縣域統合治理是典型評選的核心內涵，高度組織為整個評選活動提供充足的動力，它從頂層設計與制度供給兩個層面為典型評選提供了制度、組織和資源保障。

（二）層層競選：流程設置與精準識別機制

為了實現精準識別社會“最美對象”的目標，縣域典型評選以層層競選為手段。縣域以村、鄉鎮與縣的自治、政府組織為依托，通過村民小組海選、行政村推選、鄉鎮評選、縣級競選這四層機制廣泛打通自下而上的渠道。黨委政府通過層層競選實現了對“最美對象”的認證與精準識別，即層層競選構成了典型評選的識別機制。

其一，從縱向的行政層級而言，“最美F縣人”活動在縣鄉村三級同步開展。先是小組海選，旨在通過戶代表會收集群眾意見，獲得候選人名單。再是行政村推選，行政村將從各個小組戶代表會中選出的前1～2名參選者推選至鄉鎮。最后是鄉鎮評選，一般而言，鄉鎮成為篩選候選者的主要場域，其一方面會根據國家政策背景選擇體現當下工作亮點的典型，如扶貧工作出色的幫扶干部、“五講四美”工作突出的候選者等，另一方面傾向于挑選容易被縣級領導看重的候選者。可見，本質上，層層競選是自下而上的群眾渠道，但對于鄉鎮領導干部而言，“最美F縣人”評選活動卻成為自下而上的競爭縣級領導注意力的手段。

“最美F縣人”在縣域層面則實施更為嚴格的三級評審團規則。第一評審團由F縣領導、知名人士等13人組成，他們在縣級競選前一周觀看候選對象的事跡短片，閱讀事跡材料并進行打分，分數占比85%。第二評審團由市縣的微信公眾平臺“R市電視臺”“云上R市”“最美F縣”“云上F縣”粉絲組成，他們的微信投票被用以計算分數，分數占比5%。第三評審團由機關干部、人大代表、政協委員、市民代表等40名評審組成，他們的投票被換算成分數，分數占比10%。縣級競選的流程也更為專業，其流程為“候選人根據抽簽結果確定出場順序—1分鐘短片播放—5分鐘現場宣講—1分鐘現場采訪問答—現場大眾評審投票—第二評審團的微信投票成績—公布第一和第三評審團成績—公布候選人最終成績—宣布年度‘最美’名單”。在此過程中，黨委政府領導具有絕對話語權，掌握著占比為85%的“一票否決權”；而作為“粉絲”的群眾占比僅為5%，對評選過程的影響力幾乎可忽略不計。

其二，從橫向的選擇標準而言，“最美F縣人”的評選內容不僅來自社會主義精神文明建設標準，還取決于當下的政府任務。在2013—2023年的十年之間，各種政府工作都被廣泛納入“最美F縣人”評選標準，這導致其目標泛中心化。具體而言，在“最美F縣人”評選設立之初，孝親敬友、愛崗敬業、無私奉獻等社會精神文明建設的內容被納入評選標準之內。其后，“六城”同創、移風易俗、扶貧助農、“美麗鄉村”建設等政府工作也被納入，它們在某些年份極為突顯，成為識別“最美對象”的硬標準。

2016年后我們將扶貧工作、扶貧單位納入考核，省級文明城市創建工作、省級“美麗鄉村”創建工作、生態環境保護等都被納入“最美F縣人”評選之中。將不同階段的中心工作與“最美F縣人”評選活動結合，是完成上級任務的方式。（資料編號：20230228GY）

綜上所述，通過自下而上的層層競選以及縣域內的差別化規則，政府意圖識別符合縣域精神文明建設標準和體現政府工作重點的候選者。對于候選者而言，“最美F縣人”活動體現評選的競爭性與權威性，弱化了其推動縣域精神文明建設的本質目標。總之，此過程以縣域的科層制行政化管理方式在縣域范圍內精準識別潛在的候選者，以實現與政府治理目標的耦合。

（三）考核督導：過程管理與進度推動機制

按照有關學者的分類，縣域統合治理分為“強統合”和“弱統合”［15］。顯然，典型評選因其“負責的領導級別高、協調力度大、依托部門地位高”而屬于前者。這也決定了典型評選須整合大量人力組織、資源、項目等，是縣域工作考核與督導的重點。從這一角度看，黨委政府聯合綜合考評部門，一方面實現了對典型評選整體的考核管理，另一方面實現了對競選對象的準入與管理。在縣域統合治理下，典型評選管理的具體舉措主要包括以下幾個方面。

一是活動督導。每年一度的“最美F縣人”評選工作由縣級黨委政府設立的督導組管理，督導組由縣委常委任組長，縣委督查室主任、縣委宣傳部副部長、縣府辦副科級督查員為成員，其主要職責為督導各鄉鎮、全縣評選活動按時舉辦，以及協調活動相關事宜。對于鄉鎮、縣級部門，黨委政府提出了“各個鄉鎮、部門要把典型評選工作納入重要議事日程，加強評選活動的過程管理，做到嚴謹規范”的要求。總之，以治庸問責為手段，活動督導組聯合了多個相關部門為“最美F縣人”評選工作保駕護航。在縣域綜合管理和督導下，多部門聯動以實現對“最美F縣人”評選的過程管理和進度保障。

二是對相關部門進行年終工作考核。因為牽頭考核部門具有考核和資源調配權力，其他部門一般較為配合。“最美F縣人”活動也不例外。為了更好地推動縣域“最美F縣人”評選工作，工作組委會整合考核檢查權力，即由縣委宣傳部、紀委、縣新時代文明實踐中心建設辦公室加強督辦指導，并對每個階段、每個環節的工作開展情況進行檢查和通報，通過目標管理責任制的形式將責任壓力層層向下傳遞，將“最美F縣人”評選納入各個鄉鎮、縣級部門的年度考核任務。從這一角度可知，“最美F縣人”評選活動能實現全域動員的關鍵就在于縣域統合治理下的壓力考核。

“最美F縣人”的評選活動基本上是全縣動員，涉及全縣各個部門。例如，督導組由縣委常委任組長，縣委督查室主任、縣委宣傳部副部長、縣府辦副科級督查員為成員；安保組由縣委政法委書記擔任組長，副縣長、公安局、政法委、綜治辦、信訪局、公安局、交通運輸局、安監局、交警大隊、消防大隊等領導干部為成員。每個部門都要接受考核，雖然有些不相關部門實際上并沒有做出工作，但“紙面”上都是參與的。總而言之，“最美F縣人”在全縣任何部門內都需要體現工作，以備考核和檢查。（資料編號：20230312SXF）

三是建立動態的進退機制。針對“最美”對象的管理，黨委政府同樣提出了具體的要求，即為了充分發揮“最美”對象的先進示范作用，黨委政府對評選出來的對象實施動態管理，制定出臺《“最美F縣人”管理辦法》。縣域各個鄉鎮、部門參與，每年組織專班對已經評選出的“最美”對象進行考評，若發現有違背相關規定的，經黨委政府審定后，取消其“最美”資格，并在新聞媒體上進行公示。動態退出機制的建立不僅使典型評選管理更為嚴格，還使其成為上級考核督導的重要內容。

質言之，縣域統合治理通過對鄉鎮、縣級部門的考核督導實現了典型評選的動態管理。一是通過考核機制將典型評選納入鄉鎮、部門工作，推動任務落實；二是通過督導建構了黨委政府與鄉鎮之間的權力網絡，促成二者各自投入資金和資源的模式，解釋了縣域統合治理下統分結構的產生邏輯。

（四）公共宣傳：權力統合與制造熱點機制

有學者認為，榜樣或典型作為一種符號通常被權力機構操作為政治的工具［17］。縣級黨委政府通過建立宣傳機制，將權力符號向社會傳遞，以期實現治理目標。張楊波指出，每一個政府推動的典型背后都有一個精心設計的評選過程［18］。F縣的典型評選正是如此，黨委政府意圖統合宣傳部門，以實現典型評選的社會推廣與宣傳。具體而言，為確保評選活動順利進行，F縣黨委政府成立了“最美F縣人”評選工作組委會，通過縣域統合治理，將宣傳工作分給三個政府領導小組，分別是宣傳組、導演組和微信組。三個部門合理分工，實現宣傳與輿論的結合，以使典型評選獲得社會影響力，最終吸引更高層領導的注意力。

一是黨委政府將優勢資源用于宣傳部門，全縣組建了七個領導小組，其中三個負責宣傳推廣工作。導演組聘請專業人士，主要負責節目包裝，年度頒獎儀式的導演、直播，撰寫頒獎詞，活動的整體文化包裝與推廣，相關工作人員的業務培訓。宣傳組主要負責R市電視臺、F縣廣播電視臺、本地網絡媒體的宣傳報道，各鄉鎮及全縣頒獎晚會在相關媒體的播出。微信組負責管理“最美F縣人”微信公眾號，建立微信投票系統，制定投票管理辦法。可見，黨委政府組織人力、資源對活動提前布局，在各個環節都進行精心策劃，確保宣傳的力度與強度。

“最美F縣人”活動以宣傳為重點，宣傳組就由縣委宣傳部副部長任組長，市電視臺新媒體中心副主任、《新聞聯播》制片人、市電視臺《直播R市》制片人、市電視臺《R市開講》制片人、縣外宣辦主任、縣新聞中心主任、縣廣播電視臺臺長任成員。導演組由R市電視臺活動中心主任任組長，R市電視臺導演、縣委縣直機關工委常務副書記、縣新聞中心主任、縣廣播電視臺臺長、縣文體新廣局局長、各個鄉鎮的宣傳統戰委員任成員。微信組由R市電視臺活動中心副主任任組長，R市電視臺新媒體中心技術主管、F縣新聞中心副主任、F縣新聞中心記者任成員。總之，我們縣的“最美F縣人”活動運用了全縣乃至全市最好的宣傳資源。（資料編號：20230304ZPL）

二是黨委政府整合縣市官媒、微信平臺，推動網絡輿論，以立體式宣傳制造輿論熱點。就推動本地宣傳而言，F縣黨委政府通過在F縣本地網、縣廣播電視臺、F縣微信公眾號發布年度“最美F縣人”實施方案、獎勵辦法等文件營造評選氛圍。各鄉鎮通過印發宣傳單、召開群眾會等方式進行宣傳。通過縣域統合治理，黨委政府實現了對典型評選的本地宣傳與推廣。從縣域向外推廣的角度看，黨委政府不僅意圖在全縣、全市將典型評選打造成體現F縣工作亮點的舉措，還意圖在全省乃至全國都凸顯名氣，使之成為全國范圍內地方政府推動社會主義精神文明建設的典型做法。政府另辟蹊徑打造的典型評選取得不俗的成績，成為政府政績的體現。

綜上所述，典型評選成為以縣域統合權力為依托，以多形式宣傳為手段，以“媒介議程”為基礎的組織化活動。黨委政府通過高度組織、層層競選、動態管理、公共宣傳等機制，實現了對典型評選的統合治理，對典型評選者的認證和管理，對流程的整體把控，以及對評選活動的宣傳與推廣。可見，典型評選本質上是縣域內統籌的政府行為，以整合、識別、管理與推廣為邏輯，回應的是黨委政府推動的縣域治理問題。縣域統合治理下典型評選的實踐路徑如圖1所示。

四、典型評選存在的運行問題與路徑優化

楊華等學者指出，黨政體制是縣域治理中最重要的治理體制，它既是縣域治理得以展開的政治引擎，也是縣域治理的具體實踐機制［19］。典型評選本質上是依托黨政體制在縣域內統籌的政府行為，具有社會治理與政治宣傳的雙重效應。從社會治理層面來看，一是典型評選發揮推進縣域精神文明建設的作用，能在縣域培育良好的社會氛圍，助力鄉村文化振興；二是典型評選以評選者背后所代表的價值自覺影響社會公眾的言行，提高縣域公民文化素質；三是典型評選是在社會層面發揮作用的軟治理手段，能塑造穩定和諧的社會秩序。從政治宣傳層面來看，一是黨委政府將典型評選與當下縣域的中心工作結合，能同時將政府的工作形象向外界做宣傳；二是在識別過程中，大部分典型評選能落實政府部門的政治任務，塑造政績亮點。然而，調研發現，縣域統合治理的典型評選仍然存在諸多運行問題。

（一）縣域典型評選存在的運行問題

如前所述，在鄉村振興背景下，F縣“最美F縣人”評選活動本質上是由政府主導而產生的黨委政府統合治理行為，但這種統合治理行為逐漸將多種中心工作納入，缺少在統合治理與自主治理之間進行平衡的能力。調研發現，在多年的評選過程中，統合治理下的政治目標取代了價值目標，導致縣域出現了普遍的政策執行偏移，引發典型評選實踐的意外后果。此外，典型評選吸納了多重中心工作任務，導致其復雜政策與簡約治理體制之間產生張力，又因體制資源進一步被精英群體占據，容易產生普通民眾與精英群體割裂的趨勢。

一是吸納縣域多重中心工作導致其目標偏移。在鄉村振興背景下，典型評選體現的是價值評價的豐富與廣度，因此也被縣級黨委政府納入多重中心工作，由原本推動縣域精神文明建設的單一價值目標變成包含多重治理目標。正如本文經驗所示，縣域統合治理下，“最美F縣人”的評選工作隨著縣域治理任務泛中心化，其規則、組織也變得復雜。實際上，在先后納入扶貧工作、“六城”同創、家庭積分管理政策之后，“最美F縣人”評選活動的政策操作在基層變得煩瑣且復雜，同時與簡約的基層治理體制產生張力，最終成為基層形式主義的重要表現。正如N村村委干部SQW所言，“最美評選本來是一個好事，結果好心辦壞事，給基層增添了很多額外的工作負擔”。另外，為了選出各方面都達標的典型，縣里對參選者的考核由多個部門把關。2022年，組委會就各小組推選的“最美”對象征求紀檢、信訪、綜治、計生、食藥監、林業、國土、水利、環保、安監等職能部門的意見，實行資格審查。由于納入了部門的權力，各個部門會將其特殊要求加入典型評選中，導致選出的典型逐漸脫離群眾生活，“追求夸張，各方面都要完美，脫離了實際”。典型評選還成為政府營商環境的宣傳標語，為縣級政府的招商引資增加話語權。典型評選的初始目標是推動縣域精神文明建設，卻逐漸包含了信訪、治安、紀檢、招商引資等多個復雜政策目標。最終，借助縣級領導主抓的此項重點工作，典型評選淪為各個部門體現工作量的活動。

二是暗含對上邏輯導致精英與民眾割裂的傾向。在縣域層面，典型評選由政府統合主導并體現政府工作政績，這導致典型評選的優勝者逐漸被精英群體占據。精英占據與縣域統合治理下的典型評選具有內在的親和性。原因在于：其一，縣域精英背后所代表的事跡能更好體現黨委政府的工作績效和重點；其二，相對而言，縣域精英的宣傳價值較大，能在更高層面博得更多關注；其三，黨委政府將榮譽授予某些縣域精英，實則是一種利益交換，能塑造更好的營商關系，從而為推動縣域經濟發展注入更多外部資金。然而，精英占據典型評選活動后，基層民眾參與的動力逐漸減弱，導致鄉鎮開始采用利益吸引的做法［20］。大多被訪的民眾表示，現在的“最美F縣人”活動和老百姓基本無關，都是那些有地位、有資源的精英的表演。典型評選被認為“不接地氣”，脫離群眾，成為一年一度的精英表彰的“內部狂歡”。本文以全縣每年評選的10名“最美F縣人”為例，統計了2019-2022年的“最美F縣人”中普通民眾與精英的數量對比，發現自2019年以來的四年內，精英數量由原本的每年4人逐漸增加至每年7人，而普通民眾的數量則由6人下降為3人，且此趨勢還在逐年增強。

因此，典型評選逐漸從原本的群眾識別機制變為精英吸納機制，從體現縣級精神文明建設的載體變成體現縣域重點工作和政府意志的工具。綜上所述，典型評選發揮促進精神文明建設、推進縣域有效治理和提高治理能力的作用式微，反而加大了基層政府工作負擔，導致群眾參與意愿不強以及縣域社會秩序混亂等問題。

（二）縣域典型評選的優化路徑

近年來，在鄉村振興背景下，全國各地的基層社會不斷涌現以典型評選為內容的活動形式，其背后大部分是政府推動的治理行為。這說明，典型評選本質上是上級政府主導的行為，并非基于鄉村社會與自治組織內部規則支持與認可的自主治理，是跳脫出鄉村社會內生路徑的外部產物［21］。通過縣域統合治理，典型評選逐漸成為政府體現工作和政治意圖的工具。統合治理納入了縣域多中心工作，難以塑造行政社會化的邏輯。針對上述問題，本文提出如下幾點建議。

首先，在縣域統合治理下，黨委政府在以典型評選塑造典型時應剝離冗余行政、簡化政策目標。典型評選活動需要回歸推動縣域精神文明建設的本質目標。當下縣域政府將多中心工作融合納入重點工作中，主要有兩方面原因：一方面，因政府責任泛化，政府包攬了過多的公共治理目標，將本屬于社會的責任納為自身的職責，導致近年來“全能政府”的趨勢逐漸增強［11］；另一方面，縣域政府組織結構將社會責任變成政治任務的轉化機制。但將多中心工作納入縣域治理，會導致政策目標偏差、簡約治理體系與復雜政策目標相矛盾等問題，進而導致基層負擔過重和形式主義等問題。因此，對于縣級政府而言，需要真正將財力、人力、組織等資源落實到以精神文明建設為目標的典型評選，減少縣域行政工作的過度干擾，通過縣域典型評選的本質目標實現政策的精準性和縣域治理有效。

其次，增加基層民眾在縣域精神文明建設過程中的參與權力，完善和強化鄉村組織體系建設。典型評選由民眾評價活動逐漸成為權威評價活動，成為政府主導的治理策略與媒介議程，體現為上級機關或者鄉鎮圈定人選，然后經由各級媒體集中報道。此操作方式僅僅是權力與信息單向傳遞的過程，難以與基層民眾有效互動，民眾的參與意識與參與度不高。與政府意志的親和性導致典型評選逐漸走向精英化，造成了諸多問題。這說明，在典型評選過程中，亟須增加基層民眾的決策權力比重與參與的自主性。

具體可從兩方面入手。其一，優化基層民眾參與，設置基本環節以增強基層民眾在縣域精神文明建設過程中的參與度。不應將基層民眾的參與限于村組和鄉鎮層面，而應將更多的決策權交還給基層，讓基層民眾真正在縣域典型評選中擁有權利，這樣才能在縣域層面真正推進“從群眾中來到群眾中去”的精神文明建設。其二，完善和強化農村協商組織體系建設，推動組織振興。典型評選將農村基層作為基本的評選場域，但當下的統合治理實踐在于鄉鎮、縣級部門通過鎮村干部力量介入村級評選。在此過程中，鄉鎮、縣級部門主導了評選過程的權力，導致難以選出真正符合基層民眾的代表。長此以往，民眾更缺乏參與信心。因而，此過程不應由行政力量直接介入，而是需要通過行政力量間接介入，給予其相應的資源，幫助鄉村社會自我組織起來，建立諸如屋場會、壩壩會等基層民主協商機制［22］，讓基層民眾自我動員，將典型評選真正落在實處，以基層民眾的自覺參與實現推動縣域精神文明建設的本質目標。

五、結論與討論

習近平總書記指出，物質富有、精神富足是社會主義現代化的本質要求［1］（p.22）。縣域層面的社會主義精神文明建設對實現社會主義現代化具有重要意義。在鄉村振興背景下，典型評選是縣域精神文明建設的重要抓手。以典型評選為代表的縣域精神文明建設活動代表著縣域社會“典型治理”的手段，自國家治理初期就一直是黨和政府寶貴的治理經驗和政治工具［23］。在社會主義建設新時期，典型評選以社會主義精神文明建設為本質目標，能夠降低縣域治理成本、提高縣城治理效能，是一項行之有效的方法，但在實踐過程中還需要堅持優化。

本文通過分析縣級政府推動典型評選活動的案例，探究其運作邏輯和存在的問題，從而針對性地給出優化路徑，為縣級政府如何進行縣域精神文明建設提供些許啟示。研究表明，典型評選以縣域精神文明建設為目標，是縣級黨委政府以高度組織、層層競選、考核督導、公共宣傳等機制實現整合、識別、管理與推廣的治理活動，本質上是縣域內統籌的政府行為，具有社會治理與政治宣傳的雙重效應。但在實際運作過程中，因典型評選吸納多中心工作，催生了一系列問題。基于此，要想使以精神文明建設為導向的典型評選真正發揮作用，就需要弱化政府意圖的多重目標，使自上而下的行政統合有效銜接自下而上的群眾基礎，注重將資源、組織、效率與群眾基礎結合，實現“找回群眾”的效果，從而有效引導整個社會精神文明建設，推動鄉村振興與縣域有效治理。

值得注意的是，以上建議本質上意在從國家和社會層面同時加大普通群眾的參與度，減少縣域政策實施的瞄定性偏差，從而回歸于政策的簡約及民本主義。因此，在縣域治理層面應精準地將人財物有效對接精神文明建設政策本身，實現政策與治理目標的耦合，從而實現國家鄉村振興戰略與有效的縣域治理。縣級政府應為此類精神文明建設政策適配簡約的治理體系與規則，從而真正實現以黨委政府統合治理行為推動縣域精神文明建設的目標。

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［責任編輯：李 堃］

Abstract：The county typical selection is a selection activity that excavates typical images from the masses who conform to the construction of socialist spiritual civilization and produces social propaganda value. The typical selection activity takes the construction of spiritual civilization in the county as the essential goal， and the county-level government integrates， identifies， manages and promotes it through integrated governance mechanisms such as highly organized， layered election， assessment and supervision， and public publicity， so as to give play to the dual effects of social governance and political propaganda. Due to the absorption of multi-center tasks， the typical selection is gradually guided by multiple government goals， and there is tension between its complex policies and simple governance system， which is easy to cause problems such as excessive burden of grassroots work， weak willingness of the masses to participate， and disruption of the social order of the county. When carrying out the typical selection activities， county-level governments need to weaken the redundant goals of administrative intentions， improve and strengthen the construction of rural organizational systems， reasonably guide the construction of spiritual civilization in county society， in order to realize the effective connection between rural revitalization and county governance.

Key words：rural revitalization， county governance， typical selection， spiritual civilization construction， party and government system

基金項目：國家社會科學基金重大項目“農村社區治理創新問題研究”（22&ZD173）。

作者簡介：梁 琦（1995-），男，華中師范大學中國農村研究院、縣域治理研究中心博士生；

田先紅（1981-），男，華中師范大學中國農村研究院、縣域治理研究中心教授，博士生導師。