以督促治：鄉鎮政府運作的一種新機制

摘 要：隨著國家加大向農村社會輸送資源的力度，鄉鎮治權經歷了從被動弱化向無序擴張的內在轉變，對權力進行監督成為推進鄉村治理現代化轉型的關鍵所在。當前鄉村治理場域逐步建立起以層級分布和條塊互動為基本特征的鄉村監督體系，構成了鄉鎮政府推動中心工作的新機制，并逐漸建構成為鄉村治理模式的基礎性邏輯。通過監督進行治理是當前鄉鎮政府運作的創新治理機制，一方面具有治理模式轉化、政策層級統籌、政策落實考核的制度功能，另一方面進一步明確了紀檢監察組織在監督體系中的核心地位，使其能夠借助問責機制介入治理過程之中，實現對鄉鎮治權的自我約束。作為反向激勵形式，通過監督進行治理有著深刻的制度基礎，其有效運行依賴于控制權結構的內在調整、治理資源的項目化運作以及數目字管理的普遍運用，是影響鄉鎮政府行為的另一重面向。

關鍵詞：監督下鄉；鄉村治理；鄉村監督體系

中圖分類號：D035.4 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）05－0045－10

一、問題與進路

進入21世紀以后，大量的惠農資金以專項的形式進入中西部基層村莊，鄉鎮政治逐漸擺脫因總體性支配模式退場而產生的權力真空狀態，進入到以項目化運作為核心的技術治理模式［1］。在項目進村的背景下，鄉鎮政府參與到政策資金的申請、審核、分配、監管及統籌等環節，獲得了相當自主的權力運作空間，這也引發了一系列新的治理困境，反映了基層治權無序擴張的發展面向。在微觀的行動情景中，這些治理困境集中表現為資源分配中的“分利秩序”［2］、突破上級約束的自主性擴張行動［3］、權威強化下的“控制的自治”［4］或“行政替代自治”［5］等。因此，如何降低鄉鎮權力運作帶來的政策偏差風險，重塑鄉鎮治理體制的運作邏輯，成為新時期推進國家治理現代化的重要目標。

在這一議程導向下，以紀檢監察組織為核心的監督制度被納入新一輪的治理體制改革，巡視、督查、檢查、評估以及考核等監督活動通過制度化的形式嵌入鄉村治理結構之中，進而實現規范公共權力的最終目標，有學者將其概括為“監督下鄉”［6］［7］。作為特殊的“權力集裝器”（power containers），監督制度不僅能夠通過運動式治理暫時打斷官僚制的慣性運轉，充分調動起“塊塊”部門的工作積極性［8］，還可以“繞過”官僚制向處于治理末端的鄉村兩級滲透和延伸，實現國家權力在基層社會的在場化治理。新近研究表明，監督制度已經實現了對政策過程的全面覆蓋，是各級政府進行政策動員和完成任務目標的有效治理方式，正在成為塑造鄉村治理模式的關鍵變量［9］。

透過上述現象，研究者逐漸意識到監督制度在鄉鎮治理體制中扮演著越來越重要的角色與作用，從多個維度討論監督下鄉對鄉鎮政府運作的影響。其一，立足于制度視角，考察監督制度在鄉村治理體系中的結構性位置及其運行機制。監督被視為勾連科層化治理與運動式治理的中間機制，通過制度化動員、技術賦權和中心工作等方式配置權力資源［10］，通常在涉及貫徹上級決策、協調部門關系和推動重點工作等任務時啟動，幾乎貫穿于整個政策執行體系之中［11］。其二，從功能視角出發，側重分析監督制度對鄉村治理體系的重構作用。由監督帶來的強規制環境將治理規則具化為一套明晰的、易操作的數字指標體系，并要求鄉鎮政府嚴格按照制度規章辦事，推動了中心工作從結果導向到過程導向的流程再造，基層政府行為普遍經歷了規范化、科學化和制度化的變遷過程［12］［13］。其三，從行動者視角切入，關注鄉鎮政府在權力互動格局中的調適性策略以及由此而來的負面治理效應。比如，鄉鎮政權在問責壓力下更傾向于采取以應付上級為主的“不出事”邏輯［14］，常見策略包括忙而不動、制造數字表格、過度執行程序要求以及頻繁檢查評估等，其結果是官僚主義和形式主義的盛行［15］［16］。

通過現有研究可以看到，監督制度在鄉村治理場域的普遍運用引起了權力關系的劇烈變動，這為理解制度變革中鄉鎮政權的運作邏輯提供了有力解釋，但仍然存在一定局限性。首先，已有研究的分析對象大多是監督制度本身而非基層政府行為，研究重點自然也就在于監督下鄉的表現、特征及其發生機制，所以當前研究難以將監督實踐還原到鄉村治理的具體時空網絡之中，并不足以揭示監督下鄉進程中鄉鎮權力運作的全貌。其次，雖然有的研究試圖以基層政府行為作為研究本位，并將對鄉鎮體制起著支配作用的總體結構引入鄉村監督體系與鄉村治理體系的雙向嵌入過程中［17］，但往往因為過于強調監督制度的剛性約束作用，使鄉鎮政府淪為對各種監督活動作出被動反應的客體，從而忽視了鄉鎮政府作為行動者的能動性以及對行動意義的自主性建構。因而，這類研究基本延續了傳統鄉村治理的模式、視角和進路，將基層政府行為新近出現的若干特征化約為基層策略主義在當前治理條件下的變異形式，而忽視了其中的性質差異。

在這一問題意識下，本文擬從農村政治的視角出發，將監督實踐置于鄉鎮政府運作的整體性考察之中，并聚焦以下兩個研究問題：在鄉鎮政府所處的條塊結構中，鄉村監督體系體現出何種內涵及類型？由于制度基礎的變化，從新的體制環境中生長起來的鄉村治理模式呈現何種面向？監督如何成為鄉鎮政府運作的重要治理機制？在治理負荷不斷增加的前提下，監督制度不僅為國家隨時啟動動員式治理提供了傳導壓力的權力技術載體，同時也通過制度化渠道改變了不同層級政府間的權責關系，這就需要從總體上洞察國家治理與鄉村治理的共變邏輯及其內在張力，從而拓展相關研究視野。沿著這一研究脈絡，筆者在湖北省H市A鎮開展了為期半年的田野調查。A鎮是典型的中部地區農業鄉鎮，其主導產業是中藥材種植和特色鄉村旅游，下轄24個行政村、3.75萬人口。作為山區鎮，該鎮自2015年以來經歷了不計其數的迎檢、督查、巡視以及第三方考核，監督制度也成為當地治理實踐創新的重要組成部分。從2021年7月開始，筆者對鄉鎮政府的日常治理過程進行了調研，尤其是在扶貧辦和紀檢監察室跟班學習期間，參與了扶貧項目驗收、評估巡查、日常工作督查以及微腐敗查處等監督活動，對縣鄉政府官員、地方企業、村干部以及村民進行了專門訪談，搜集了大量的政策文件資料，這構成了本文進行分析的經驗基礎。接下來，筆者將圍繞研究個案展開，分析監督下鄉與鄉鎮政府行為之間的治理關聯及其運作機制。

二、條塊視角下的鄉村監督體系及其基本類型

在資源輸入過程中，鄉鎮治權擴張引發了諸多非預期的無序運作困境，因此，國家不得不推動一系列新的標準、程序和規范進入鄉村社會。因此，原本以運動式治理狀態而存在的各種監督活動逐漸固化下來，并進一步向基層社會延伸，形成了相對制度化的監督體系。從條塊關系來看，鄉村監督體系不僅體現為中央政府依托“條條”部門對鄉鎮政府施加的權力約束，而且超越了專門化的權力監督領域，涉及不同層級政府以及具有上下級關系的政府職能部門之間的復雜關系，進而形成了一個以層級分布和條塊互動為基本特征的鄉村監督體系（參見表1）。

在以“塊塊”為主的壓力型體制中，鄉鎮政府在大多數情況下只需要與縣政府打交道，但在中心工作的觸發下更高層級政府也會直接介入，兩者分別對應了層級監督和直控式監督兩種監督類型。

所謂直控式監督，通常表現為在某項中心工作的驅動下，處于更高層級的政府（或得其授權的政府職能部門）抽調一線干部或組織第三方評估機構啟動運動式治理，從而對基層政策執行狀況進行考核、糾偏和問責。直控式監督呈現出事本主義的監督導向，具有跨層級、目標控制和高問責壓力的特點。與層級監督不同，由于得到高層級政府的授權，直控式監督擁有更具強制性色彩的權威性資源，一般要求在較短時間內“一竿子插到底”，對特定政策進行專項督查，并向作為被督查對象的縣鄉政府反饋結果，形成“督查—通報—問責—整改”的閉環管理。在2014年，A鎮政府僅接待了85批576人各類迎檢人員，到2018年則增加到817批7237人，其中比重最高的是市政府抽調下派的督查干部。在跨層級的檢查與迎檢互動中，基層政府處于絕對弱勢地位，難以進行討價還價。

案例1 “面對中央來的（環保督查），我們和鄉鎮的利益是一致的。為了應付督查，縣里面也會提前開展幾輪檢查，但主要還是為鄉鎮查缺補漏、發現問題，爭取順利過關。如果巡視組發現了問題，那就真的沒辦法了。比如A鎮，縣里幾次檢查都沒問題，但在現場監察時巡視組還是查出了兩個問題，最后對其進行了通報問責。這不僅對領導有影響，還直接影響到我們的年終績效考核，和個人利益是直接掛鉤的。”（H縣分管副縣長，20210925ZXH）

所謂層級監督，是指借助上下級之間的直接領導關系，上級政府根據主要領導行政指令的要求、程序和方式對下級政府及其行政人員實施的監督，具有可調整性和低問責壓力的特點。近五年來，A鎮政府在日常工作中面臨著更為嚴格的監督環境，縣里對基層黨建、精準扶貧、人居環境整治、項目招標以及安全生產等工作都制定了極為詳細的標準，每一環節的行政流程都不得不進行留痕管理。以小型公益項目為例，H縣要求鄉村兩級提供“四議兩公開”記錄、項目實施方案、工程施工合同、村級向鎮申請驗收報告、項目驗收報告、資金撥付申請審批單、帶動貧困戶花名冊等十余項材料，只有這樣才能順利完成項目結項。

案例2 “以前很多工作都是得過且過，幾年前的手續都可能還沒補上。但現在，縣政府對我們（鄉鎮）的要求提高了很多，報過去的材料都要經過嚴格檢查，不合格打回來重做也很麻煩。對我們來說，村兩委上報的信息都比較簡單，縣里提出的這些要求很難向下轉移，只能由鄉鎮干部進行二次加工。所以說，上面對日常工作規范的監督這么嚴格，這些壓力最終都是落到我們身上，日常工作就變成了收文、發文、搞材料、填表格。”（A鎮黨政辦跟班學習大學生村官，20210810ZW）

除了壓力型體制層層傳導的監督機制，國家有意識地提升了條條權威在控制權結構中的地位，利用“條條”對“塊塊”實施動員、控制和監督成為各級政府常用的行動策略，最為典型的是由紀檢監察組織通過垂直管理實施的專門監督和由政府職能部門直接實施的主管監督。從“條條”來看，紀檢監察組織在鄉村監督體系中占據核心地位，承擔著專門監督的組織功能。在2021年，A鎮對紀檢監察機構進行了組織結構調整，不再由鄉鎮黨委副書記兼任紀委書記，而由黨委委員專任，并且配置了三名專職紀檢監察人員。在組織職能方面，具體包括三項內容：一是參與鄉鎮“三重一大”事項，對決策、執行和落實等環節進行全過程督查；二是受理上訪群眾的控告、檢舉和揭發，對重復出現的問題線索進行立案調查；三是對黨員干部進行黨風廉政宣傳，定期開展例行化的巡視、督查和教育活動。可以看到，紀檢監察人員不再承擔駐點包村工作，無須完成鄉鎮政府分解到個人的行政任務，而是回歸監督執紀的主責主業，憑借政治權威的授權對權力運作過程進行制約，對鄉鎮中心工作的治理過程進行專門監督。這一轉變改變了紀檢監察機構在雙重領導體制中的弱勢和懸浮困境，強化了對鄉鎮治權的外部監督，使得紀檢監察機構能夠擺脫依附性身份，實現對鄉村治理體系的重新嵌入。

案例3 “一直以來，紀檢監察都是“吃力不討好”的事情，不管什么問責，最終都是要得罪人。以前沒什么權力的時候，我們人分到了紀檢部門，干的還是鄉鎮的事，本職工作基本沒事做。機構改革以后，我們更多受縣紀委的領導，做的鄉鎮的事少了，也不是說完全不做，而是大家分工不一樣了，我們要用監督的方式去做。以前是包保一個村的全部事情，現在是一個事情面向全部村，工作量其實比以前多多了。”（A鎮紀委書記，20210810HJ）

對于政府職能部門而言，寓業務于監督之中反映了條塊關系的新近變化。A鎮的專項項目分散于財政、發改、交通、水利、扶貧、移民等多個條線部門，由于其處于山區，地理位置獨特，所以交通、移民和扶貧三大“口子”的資金占比較高，單個進村項目都在二三十萬以上。一般來說，這些項目資金往往有著明確的名目及用途規定，體現了政府職能部門所需提供的特定公共服務以及階段性工作安排［18］。因此，縣級職能部門不再只是負責轄區內特定門類業務的開展和指導，同時也隨著專項項目下沉到鄉村社會，對鄉鎮項目實施情況進行直接的主管監督。當然，這種約束在大多數情況下并非是剛性的。以大數據比對工作為例，H縣鄉村振興局根據平臺系統提供的問題線索，責令各鄉鎮對扶貧資金的亂占、亂用和非法套取等行為進行限期整改。在這一過程中，縣鄉村振興局之所以要進行多輪督查，主要在于以下兩個方面：一方面，在問責手段匱乏的情況下，對下轄鄉鎮進行反復的“擂”與“媒”，向其施加壓力，推進整改進度；另一方面，借助督查活動與鄉鎮扶貧辦進行業務互動，搜集線索清單中集中出現的重點問題，并對其中模糊之處給出統一明確的整改標準，建立行動共識。因此，主管監督呈現出業務指導的功能定位，具有專業程度高和問責壓力小的特點。

綜上所述，根據政府層級和實施主體進行劃分，鄉村監督體系可概括為四種類型，即壓力型體制下逐層分解的層級監督和“一竿子插到底”的直控式監督、條塊運作下的主管監督和紀檢監察機構對權力合規性開展的專門監督。需要說明的是，不同類型之間的邊界并不是固定不變的，而總是根據治理實踐的現實需要進行某種策略組合或階段性轉換。例如，在籌建督查工作組時，高層級政府往往會抽調職能部門或紀檢監察機構等單位熟悉業務的一線干部，增加監督活動的專業性；又或者，地方政府在正式迎檢前往往會進行幾輪層級監督或主管監督，對相關督查事項進行提前摸排。正是得益于上述監督類型的存在，鄉村監督體系不再懸浮于基層治理事務之上，而構成了一個條塊分工、治理協同的權力監督網絡，它不斷向鄉村治理場域延伸和擴展，成為鄉鎮權力運行的重要維度。

三、通過監督進行治理：鄉鎮政府運作的治理機制

鄉村監督體系不僅強化了國家自上而下對農村社會的實體控制，提高了資源向下轉移的行政效能，更對鄉鎮治權產生了極為深遠的內在影響，即重新塑造公共權力行使的基本原則，將監督活動嵌入治理過程之中并使之成為鄉鎮政府運作的能動策略選擇。由此，鄉村監督體系改變了以往職責不清、組織懸浮以及邊界模糊的結構性困境，逐步與鄉村治理體系建立起以治理模式轉換、政策層級統籌、政策落實考核和政治問責總領為中間機制的權力互動格局。

（一）作為轉換的機制：連接常規治理與運動式治理

在“上面千條線，下面一根針”的條塊結構下，鄉鎮政府既要承接行政科層制下的指標任務，也要對原子化的農民展開社會動員，從而彌合科層邏輯和鄉土邏輯之間的張力。因此，處于權力末梢的鄉鎮政府盡管具備顯著的非科層化特征，也存在包干制、駐村制以及片區管理等多重動員機制，但如何在中心工作和常規工作之間作出有效甄別仍然存在操作上的困難。作為一種明顯的政治信號，監督活動被視為連接整合科層制治理和運動式治理的重要方式，能夠推動常規治理模式向運動式治理模式轉換，從而實現科層體制運動化［11］。

面對日益增加的治理負荷，鄉鎮政府會按照任務安排的輕重緩急進行排序，以運動的方式有選擇性地集中資源，優先完成那些上級領導特別關切的中心工作［19］。例如，A鎮在2018年啟動美麗鄉村建設，集中對全鎮范圍內的戶廁進行無害化改造，并于兩年后全部完成項目驗收。隨即，轉為常態化治理的“廁所革命”不再被列入鄉鎮的中心工作范疇。2021年，省、市、縣等各級政府為了推進人居環境整治工作，開展廁改問題摸排整改“回頭看”行動，“廁所革命”再度成為一項緊迫的中心工作。為了凸顯這一輪廁改檢查工作的重要性，鄉鎮政府一方面照例采取了行政動員策略，包括召開現場會、干部入戶宣傳以及鄉鎮領導帶隊視察等，另一方面責成鄉鎮紀檢監察機構成立監督專班，后者到各個村莊進行政治動員，要求村干部統一思想，“站在政治的高度做好廁改迎檢工作”。可以看到，由跨層級政府主導的直控式監督實踐成為傳遞信息和釋放信號的重要機制。正是基于這一政治信號，上下級之間得以對指標任務的屬性、類型以及要求進行澄清和再確認，并決定是否投入注意力資源。

（二）作為控制的機制：政府層級間的執行、反饋與共識

在運動式治理過程中，政府層級結構預先決定了上下級之間在信息掌握程度上的不對稱地位，對政府關鍵決策進行傳達、跟進和督促是貫徹政策部署、實現領導意圖的重要方式［9］。對于基層政府而言，任何公共政策落到鄉村社會都面臨著“最后一公里”困境：一方面，公共政策的貫徹與執行極度依賴體系完備的科層體制，而要降低政府層級間信息傳遞的損耗，只能盡可能采取規范化、程序化和指標化的項目制治理；另一方面，鄉村社會事務具有瑣碎性、復雜性和不規則性的特點，這就要求鄉鎮體制必須具有靈活變通的行動空間。為了解決層級之間的信息困境，監督組織需要下沉到鄉鎮一線對項目執行情況進行周期性監測，對政策目標偏離現象予以糾偏，從而改善政策實施績效。

案例4 “抓環境就是抓發展”，優化營商環境一直是近年來H縣招商引資和轉變工作作風的重點工作。在2020年底，A鎮的楓葉民宿項目已經引進了外地老板，但因征地賠償問題遲遲沒有動工，鄉鎮干部也沒有去解決，項目老板被迫向縣政府投訴，導致A鎮在全縣優化營商環境大會上被點名批評。而在鎮政府看來，按照制度規定很難完成征地，村民并不愿意接受現在規定的賠償標準，鎮政府又不能違規用其他項目進行置換或者采取強征手段，如果沒有其他資源只能拖著不管。會后，縣長要求縣督考辦、國土局、信訪辦以及鄉鎮對征地標準和賠償要求等問題和村民進行協商。在縣督考辦的牽頭下，鄉鎮對村民的利益訴求進行了整理和反饋，部分訴求由縣職能部門協調配套項目解決，部分訴求由鄉鎮繼續做工作，讓村民予以配合。（A鎮黨委書記，20210825LY）

在上述案例中，層級監督在政府層級互動中發揮了雙重作用：一是確保公共政策能夠在體制內部實現精準傳導和層級轉換，避免政策執行浮于表面、走樣甚至異化；二是對縣級職能部門內部的塊塊關系進行協調，優化項目資源在不同政策類型間的配置組合，同時理順縣級職能部門與鄉鎮政府之間的條塊關系，對政策實施中遭遇的治理難題進行溝通，實現政策統一性和執行復雜性的內在匹配。

（三）作為考核的機制：從結果導向到過程導向的銜接

由專項領導小組或政府職能部門組織實施的考核已經成為影響政府行為的最重要的監督“指揮棒”，考核結果直接影響到評優、獎懲、晉升和福利待遇等組織或個人績效。作為一種重要的政治技術，上級政府能夠通過周期性考核對下級領導干部進行“遠程管理”，從而實現監督權向上移動和執行權向下集中［20］。

已有研究指出，政府考核模式已經發生了幾點顯著變化：一是中心工作的泛化；二是不再單一強調目標責任管理制，指標體系設置更多兼顧過程性因素，尤其是針對難以量化的模糊性任務；三是要求照章辦事，更加注重對“人”的監督，而非簡單完成任務指標［21］。在2020年度脫貧攻堅工作考核方案中，鄉鎮的主要考核內容包括工作落實、政策落實、責任落實和獎懲情況四個方面，每個維度又包括分值不等的若干個指標。其中，大多數指標都涉及政策執行過程，如中心組脫貧攻堅學習記錄、資金使用管理是否規范、宣傳教育是否到位、遍訪記錄等。從事后評估來看，最常見的監督方式就是查閱資料和現場走訪。前者要求提供相應的證明材料，通過臺賬、檔案卡、手冊或照片等客觀技術手段呈現工作行動的步驟和程序；后者對基層群眾進行情況問詢，通過依個體感受變化的主觀建構來考察政策實施效果及其過程。除此之外，為了強化過程控制，考核時間分為日常工作督查、半年考核和年終考核三個階段，分別占比40%、30%和30%。可以看到，不斷加壓的考核性監督促使鄉鎮政府行為發生適應性變遷，即從結果導向轉為過程導向。

作為監督實踐的重要組成部分，自上而下的考核與自下而上的迎檢實際上構成了對政策執行規范進行雙向確認的溝通渠道，對政策執行結果起著正向或負面激勵的作用，同時對鄉鎮干部行為進行管理和引導。因此，考核的最終目的不在于對鄉村兩級干部進行問責和處分，而在于轉變他們的態度和行為，使之符合上級政府的要求。在不出事邏輯的支配下，鄉鎮政府逐漸傾向于按照制度規章辦事，以降低非正規行動策略帶來的問責風險。

（四）作為約束的機制：從策略主義到合規主義

在結果管理模式中，鄉鎮權力運轉充滿任意性、權宜性和功利性，任何有助于短期目標實現的行動策略都可能被運用于中心工作，策略主義運作邏輯支配著鄉鎮政府的基本運轉［21］。隨著監督環境的改變，對權力運作過程的約束日益剛性化，治理規范取代政績追求越來越成為鄉鎮政府首要的衡量標準，鄉鎮干部的行動選擇也就自然而然地向上級權威所規定的技術、程序和制度靠攏，這一與正式規則趨同的行為轉變可被概括為“合規主義”。在合規導向下，監督活動不僅針對作為主要治理載體的項目資源，而且直接面向作為權力行使者的基層干部，以期形成一種新的治理原則。

一方面，對項目分配的程序合法性進行約束，借助外部審計制度規避項目資金被占用、挪用或攫取帶來的尋租風險。在申請階段，A鎮政府需要根據全鎮戰略規劃的整體部署，整合不同村莊類型的重點項目需求，鄉鎮紀委監委在黨政聯席會議決策中進行專項監督；在審批階段，鎮黨委書記參與由縣里組織召開的專題會議，進行集中匯報，逐一闡述項目內容以及申請項目的原因，縣級職能部門進行現場聯審；在執行階段，鄉鎮政府制定了詳細的項目實施流程，并派駐專班定期跟進和匯總項目執行進度，對規定時間內未開工的項目建設資金予以收回；在檢查驗收階段，縣政府專門聘請第三方評估機構對進村項目進行審計驗收，避免鎮村兩級借助地方關系網絡“打招呼”，出現監督漏洞。

案例5 “鄉村振興辦根據各個村的特點和需要形成項目庫，鄉鎮再結合今后工作計劃確定重點扶持項目，報到縣里。整個申請環節基本是透明的，否則到了縣里也有可能被拿下來。在資金使用這塊，往年都是縣里找第三方評估機構到村驗收，評估機構拿錢辦事，跟縣里一年一結，然后按照建設內容的市場價進行審計，出具驗收報告。村里不認識他們，鄉鎮也只是負責接待、聯系和配合，如果是縣里的公司多少還能說上話。”（A鎮鄉村振興辦主任，20210914ZM）

另一方面，加強對鎮村干部的行為約束，確保正式規則內化為深層次的價值觀念認同。對于A鎮紀檢監察機構而言，一項重要工作便是對鎮村干部的違規行為進行巡視和查處，并且形成相對固定的治理機制：一是嵌入中心工作，通過事前、事中和事后監督對鎮村干部進行動員，明確工作開展的規范性要求；二是依據上級反饋的問題線索，靈活運用“四種形態”對鎮村干部進行問責和處理；三是根據群眾上訪信件，針對個別干部的違規違紀行為進行立案調查。通過政治、行政和社會的多重監督，鎮村干部企圖通過非正式關系運作操縱項目分配的行動空間被擠壓，問責風險不斷強化，制度規則的權威性和公共性得到維護。在理性經濟人的衡量下，鄉鎮干部更傾向于審慎行使權力，采取正式權力技術完成行政任務，不具合法性基礎的非正式權力技術逐漸消隱。

四、鄉鎮政府運作轉型的制度基礎

在資源輸入的背景下，對權力進行監督已經成為鄉鎮政府“借力”治理的重要機制，這在相當程度上拓展了鄉鎮政治運作的基本內涵，直控式監督、層級監督、主管監督以及專門監督等監督活動通過各種制度實踐嵌入鄉村治理體系，改變了公共權力行使的外部約束條件。作為一種新的治理機制，通過監督進行治理為鄉鎮政府創設了不同于以往的行動空間和權力關系結構，其形成和發展依賴于一系列有著內在關聯的制度性基礎設施。

首先，監督體系的嵌入推動控制權結構進行自我調整，檢查驗收權不再依附于目標設定權，以檢查驗收為基礎的問責體系為鄉鎮政府提供了在目標設定權之外進行考核的制度權威基礎。在討論項目制的制度安排時，周雪光、練宏將控制權劃分為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，不同層級政府在這三個維度上的配置差異形成了不同的權威結構［22］。而在當前的政府治理模式中，檢查驗收權的地位得到凸顯，并且不斷向上級政府集中，進而生成了問責權這一總領性權力，檢查驗收與問責聯動增強了各級政府進行治理的威懾力［23］。除了逐層下放的目標設定權，鄉鎮政府也分享了一部分具有實質性意義的問責權。從縱向來看，H縣于2021年正式成立督考辦，下轄7個專項督考組，每個督考組設1名一級督考員、2名二級督考員，專門對縣委、縣政府交辦的重要中心工作進行督辦。根據《全縣履職盡責和攻堅克難督考合一工作辦法》的要求，督考組遵循“建檔立項、交辦落實、督辦考核、反饋調研、結果運用”的工作流程，督考結果計入各鄉鎮年終考核。在鄉鎮層面，A鎮成立了由鎮黨委書記擔任主任、鎮長和紀委書記為第一副主任、以鄉鎮紀檢監察室為具體承辦主體的督考委，并因應督查任務的實際需要成立監督專班，聯合各職能部門共同對下轄村莊進行監督。從橫向來看，問責范圍不再局限于權力尋租、貪污腐敗以及群體性上訪等產生重大影響的政治或社會事件，同時也擴展到個人品質、行動倫理、治理流程以及執行進度督考等更加廣泛的權力關系領域。由此，對鄉鎮治權而言，監督體系不僅意味著剛性的約束作用，同時也借助反向政治激勵強化了自身的權威性，實現了對治理過程的全面滲透。

其次，治理資源的項目化運作受到地方社會“權力與利益之網”的阻隔，體制內外精英的合謀與結盟導致項目利益分配逐漸固化、定型化，對下鄉資源的分配過程和受益對象進行控制構成了監督體系的制度功能基礎。從項目制治理來看，其初衷是通過專業化的部門體制繞開基層官僚組織的束縛，增強國家對基層社會的控制［24］。但在與科層體制的嵌套過程中，“舊塊塊”仍然能夠在閃轉騰挪中變通利用專項資金，借助原來的體制優勢實現權力擴張。因此，類似A鎮這樣的中西部地區鄉鎮普遍具有“跑部進項”的行動傾向，而在條條分割的分級治理體系中，基層干部又極容易將組織或個人利益融入項目的打包、捆綁和發包過程之中。為了實現治理資源的精準轉移，國家亟須構建一套新的權力體制介入到圍繞專項項目而形成的權力鏈條之中，對鄉鎮權力運作的規范、程序和方式進行約束，避免公共利益被少數精英群體所俘獲。作為縣長掛點鎮，A鎮立足于“項目為王”的治理理念，引進了道地藥材產業園、地標優品產業體驗街、杜鵑花海、白云民宿等億元以上的重點示范項目，由此帶來的機會和資源引起了鄉村治理場域中各方行動主體的利益競逐。正是在這一背景下，A鎮被列為全縣紀檢監察體制改革的試點鄉鎮，強化監督制度對資源配置過程的約束性作用，重新塑造鄉鎮政治所處的制度環境，推動鎮村兩級干部規范行使權力。在政治巡視、黨風廉政教育、紀檢監督以及“四議兩公開”等常態化的制度舉措下，A鎮通過非正式關系運作獲取項目資源的路徑和方式逐漸式微。

最后，技術治理體制推動了數目字管理在政府治理模式中的普遍運用，不規則的基層公共事務被具化為可供測量的數字指標體系，為廣泛的監督實踐提供了制度工具基礎。在傳統時期，國家基礎性能力較弱，難以滲透進由地方權威壟斷的基層治理事務，只能依靠特殊主義取向的內生性制度進行監督，其結果只能依非正式規則及其互動情景而發生變化。但技術治理具有理性化、標準化和普遍主義取向的顯著特征，這就要求治理規則應被詳細的闡述、規定和澄清，以便能夠對照規則進行統一治理。因此，鄉村監督體系能夠通過各項數據指標掌握基層信息，并憑借技術手段的革新來應對規則混亂或權責不清的監督困境。在日常實踐中，數目字管理直接改變了政府層級間的信息關系與互動模式，壓縮了基層干部進行自由裁量的行動空間。在政策執行中，對受益對象的資格條件進行認定和解釋體現了基層干部的實踐權力，也是導致政策目標屢屢產生偏差的關鍵。但隨著數字監察系統的運用，政策受益對象的基礎信息不再受到條塊部門之間信息梗阻的影響，家庭結構、人口變動、就業收入、固定資產擁有情況等數據均能夠在集成化的大數據平臺中得到整合。通過技術治理，高層級的政府擁有了更加多元的組織通道接觸基層社會，逐漸形成了在上層集聚的信息優勢，由上下級信息不對稱帶來的“委托—代理”困境有了根本性改變［25］。借助數目字管理，監督部門能夠繞過鄉鎮政府獲取到全面有效的信息數據，通過資格條件篩選發現問題集中的政策領域，并向下級政府反饋線索清單，責令其對政策受益對象的現實狀況進行比對、核查和整改。否則，將有可能由紀檢監察組織啟動專門監督，對執行偏差行為進行政治問責。

綜上所述，通過監督進行治理并非是某種起著臨時性或過渡性作用的治理形態，而是有著極為深刻的制度基礎，側面反映了鄉鎮政府運作的內在轉型過程。在制度權威方面，檢查驗收權在控制權結構中取得了相對獨立的地位，并進一步生成了具有總領性的問責權，由監督問責帶來的強反向激勵成為引導政府行為的新的權威來源；在制度功能方面，優先向農村社會轉移資源的國家意圖遭遇了利益結盟的地方精英群體，而監督體系恰好從外部建構了一套新的權力體制，對權力行使過程進行約束和規范構成了各級監督部門具有實質性意義的組織職能；在制度工具方面，以技術和平臺為支撐的數字化轉型將基層治理事務轉換為清晰的、標準化的數目字，改變了信息在不同政府層級間的分布結構，使得公共權力在基層社會的運行過程具備了可監督性。

五、總結與討論

本文立足于條塊關系的視角，呈現了鄉村治理場域中監督實踐的構成類型及其內涵，展現了鄉鎮政府在不斷硬化的規則約束下如何借力監督制度，進而實現項目資源向鄉村社會的順利轉移。研究發現，根據政府層級和實施主體的客觀差異，可以將監督實踐劃分為直控式監督、層級監督、主管監督和專門監督四種主要類型。作為一種反向激勵形式，通過監督進行治理構成了鄉鎮中心工作的多重行動機制，逐漸被建構為當前鄉村治理模式的基礎性邏輯。一方面，鄉村監督體系在政策執行過程中具有轉化、執行、考核的機制性效應，其作用在于提高項目進村的行政效能，對國家意圖在不同政府層級間的傳導、分解和落實進行統籌；另一方面，進一步明確了紀檢監察機構在監督體系中的核心地位，使其能夠借助問責權介入治理過程之中，實現對鄉鎮治權的自我約束。

在鄉村治理現代化轉型中，如何兼顧有效性與制約性始終是一項歷史難題，對于這一問題的諸多討論反映了不同時期鄉鎮政府體制改革的差異化路徑。在分稅制改革后，鄉鎮政府面臨著組織資源和人力資源極度匱乏的境況，隨之而來的治理后果是鄉鎮財政的空殼化以及由此形成的“懸浮型政權”［19］。在這一時期，居于優先地位的有效治理走向政治互動，非正式權力技術成為鄉鎮政府完成包干任務的重要治理術。故而，中央政府充分利用政治錦標賽體制產生的正向激勵動員鄉鎮政府，同時也對非正式關系運作帶來的一系列政治社會后果采取了默許、放任的態度。

隨著國家加大惠農資金的轉移力度，鄉鎮政府能夠借助專項項目為農村社會提供多元化的基本公共服務，卻不可避免地促成了鄉鎮治權的無序擴張，導致鄉村社會陷入資源內卷的治理危機之中，對鄉鎮治權進行制約逐漸被提上政策議程。作為權力“鐘擺”的另一端，日益興起的監督實踐成為國家控制官僚權力有序運作的新面向，與個人榮譽、選拔晉升、考核獎勵以及福利待遇等正向激勵共同構成了影響政府行為的“一體兩面”［26］。但在維控型體制下，鄉鎮政府長期過度追求績效合法性，鄉鎮權力運作缺乏穩定有效的制度化規制，監督組織大多處于“名存實亡”的廢弛狀態，淪為鄉鎮政府的內設機構，這也形成了鄉鎮治權與監督權相互嵌套、難以分離的政治傳統。在制度慣性的作用下，通過監督進行治理與其說是在完全分權意義上重新構造鄉鎮治理體制，不如說是在實用主義導向下，通過監督制度的再嵌入實踐調和權威體制與有效治理之間的內在矛盾，進而在政治統合制的驅動下提升鄉鎮權力運作的公共性。

在當前階段，各類監督活動盡管呈現出名目繁多、多頭重復以及追求短期目標等治理后果，但我們仍須將其置于鄉鎮政府運作的整體性邏輯之中進行深入研究。在這個意義上，國家監督職能向基層延伸不僅體現了國家政權建設邁向理性化的宏觀進程，也服務于鄉鎮政府以項目資源為中心的現實治理目標，從而成為推進鄉鎮中心工作的重要治理機制。

參考文獻：

［1］周飛舟.財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”［J］.社會，2012，（1）.

［2］李祖佩.項目進村與鄉村治理重構——一項基于村莊本位的考察［J］.中國農村觀察，2013，（4）.

［3］顏昌武.剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架［J］.中國行政管理，2019，（4）.

［4］王麗惠.控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉一體化為背景的問題討論［J］.中國農村觀察，2015，（2）.

［5］盧叢叢.行政替代自治：鄉村振興背景下鄉村建設的實踐困境［J］.地方治理研究，2022，（2）.

［6］賀雪峰，鄭曉園.監督下鄉與基層治理的難題［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2021，（2）.

［7］董石桃.監察下鄉：監察職能向基層延伸的國家治理邏輯［J］.行政論壇，2021，（1）.

［8］周雪光.從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索［J］.開放時代，2014，（4）.

［9］仇葉.以督促統：督查制度的政策層級統籌機制及其實踐［J］.探索與爭鳴，2022，（7）.

［10］冷波.監督下鄉：鄉村監督體系重塑及其效應［J］.中國農村觀察，2021，（4）.

［11］陳家建.督查機制：科層運動化的實踐渠道［J］.公共行政評論，2015，（2）.

［12］羅昊.功能性嵌入：新時期鄉村監督體系的組織運行機制——基于鄂東南S鎮紀檢監察機構改革的實踐考察［J］.中國農業大學學報（社會科學版），2022，（2）.

［13］呂德文.監督下鄉與基層超負：基層治理合規化及其意外后果［J］.公共管理與政策評論，2022，（1）.

［14］賀雪峰，劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”［J］.學術研究，2010，（6）.

［15］倪星，王銳.從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究［J］.政治學研究，2017，（2）.

［16］鄧大才.反向避責：上位轉嫁與逐層移責——以地方政府改革創新過程為分析對象［J］.理論探討，2020，（2）.

［17］歐陽靜，王駿.形式主義地“講政治”：基層策略主義的新表現［J］.廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2022，（1）.

［18］羅昊.“項目進村”的聲譽經營行為及其治理邏輯［J］.農林經濟管理學報，2020，（6）.

［19］練宏.注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學分析［J］.社會學研究，2016，（4）.

［20］托馬斯·海貝勒，雷內·特拉培爾，王哲.政府績效考核、地方干部行為與地方發展［J］.經濟社會體制比較，2012，（3）.

［21］田先紅.從結果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應［J］.探索，2020，（4）.

［22］周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權”理論［J］.社會學研究，2012，（5）.

［23］何艷玲，肖蕓.問責總領：模糊性任務的完成與央地關系新內涵［J］.政治學研究，2021，（3）.

［24］渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制［J］.中國社會科學，2012，（5）.

［25］肖蕓，趙俊源.任務模糊性視角下科層制變革的不同走向——基于前沿文獻的評析［J］.公共行政評論，2019，（2）.

［26］Schubert Gunter，Anna Lisa Ahlers.“Constructing a New Socialist Countryside” and Beyond：An Analytical Framework for Studying Policy Implementation and Political Stability in Contemporary China［J］.Journal of Chinese Political Science，2011，（1）．

［責任編輯：張英秀］

Abstract：As the state increases its efforts to channel resources to rural areas， the township governance power has experienced an inherent change from continuous weakening to disorderly expansion， and the supervision of power has become the key to promote the transformation of rural governance modernization. The current rural governance field has gradually established a rural supervision system with the basic features of hierarchical distribution and bar-block interaction， which constitutes a new action mechanism to promote the central work of the township and is gradually constructed as the basic logic of the rural governance model. On the one hand， it has the institutional functions of governance model transformation， policy level coordination， and policy implementation assessment. On the other hand， it further clarifies the core position of discipline inspection and supervision institutions in the supervision system， enabling them to intervene in the governance process through the accountability mechanism and realize the self-restraint of township governance power. As a form of reverse incentive， governance through supervision has a profound institutional basis， and its effective operation relies on the internal adjustment of the control structure， the project-based operation of governance resources， and the general use of numerical management， which is another aspect that affects the behavior of township governments.

Key words：supervision to the countryside， rural governance， rural supervision system

基金項目：國家社會科學基金重點項目“‘治道’轉型視角下的政治社會重構研究”（19ASH010）；清華大學中國農村研究院博士論文獎學金項目“合規性治理：體制轉型中的鄉鎮政府及其運作邏輯”（202206）。

作者簡介：羅昊（1996-），男，華中科技大學社會學院博士生，華中科技大學中國鄉村治理中心研究人員。