《城市地下管線工程檔案管理辦法》若干問(wèn)題解析

摘 要：為做好地下管線工程檔案管理，國(guó)家專門制定出臺(tái)《城市地下管線工程檔案管理辦法》，為我國(guó)城市地下管線工程檔案管理提供了專門行業(yè)規(guī)定，極大地提升了地下管線工程檔案管理的專業(yè)化水平。本文以《城市地下管線工程檔案管理辦法》為研究對(duì)象，首先分析該辦法的主要特點(diǎn)、主要內(nèi)容，并就新《檔案法》實(shí)施后該辦法面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出進(jìn)一步的修改建議，旨在助力該辦法更加科學(xué)健全可執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：地下管線；工程檔案管理；城建檔案

概述

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快，大量市政基礎(chǔ)工程建設(shè)過(guò)程中，埋設(shè)的地下管線越來(lái)越多、越來(lái)越長(zhǎng)。地下管線成為城市“血管”“神經(jīng)”[1]，其工程質(zhì)量直接關(guān)乎城市運(yùn)轉(zhuǎn)的效能。在地下管線工程建設(shè)過(guò)程中也產(chǎn)生了大量的工程檔案，成為地下管線工程的歷史見證，也是政府科學(xué)決策、市政建設(shè)、日常管理的重要信息資源[2]。為進(jìn)一步做好地下管線工程檔案管理，2004年國(guó)家專門出臺(tái)《城市地下管線工程檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《管理辦法》”），2005年5月1日正式實(shí)施。2019年3月，住建部發(fā)布《關(guān)于修改部分部門規(guī)章的決定》，對(duì)《管理辦法》第九條進(jìn)行了修改，修改后的《管理辦法》共計(jì)22條。為更好地學(xué)習(xí)、理解、掌握《管理辦法》的每一項(xiàng)條款、要求和精神實(shí)質(zhì)，本文從《管理辦法》的主要特點(diǎn)、意義、重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行逐一解讀，并提出進(jìn)一步完善建議。

1 《管理辦法》的主要特點(diǎn)

1.1 明確適用范圍

地下管線工程檔案主要是指涉及城市地下管線從其規(guī)劃設(shè)計(jì)到后期運(yùn)行維護(hù)等過(guò)程中產(chǎn)生的一系列具有保存價(jià)值的文獻(xiàn)資料。《管理辦法》第二條就明確了城市地下管線工程檔案范圍，既包括傳統(tǒng)城市供水等七大地下管線工程，也包括人防、地鐵等，還包括這些地下管線工程的新建、擴(kuò)建、改建等產(chǎn)生的工程檔案，管理的范圍十分明確，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、指導(dǎo)性。

1.2 明確管理模式

《管理辦法》第三條規(guī)定城市地下管線工程檔案管理模式有指導(dǎo)、監(jiān)督和具體責(zé)任落實(shí)。其中國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市地下管線工程檔案管理指導(dǎo)、監(jiān)督；省級(jí)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線工程檔案管理；縣級(jí)及以上城建主管和規(guī)劃部門主要承擔(dān)著其管轄區(qū)域內(nèi)的城市地下管線工程檔案管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。涉及具體業(yè)務(wù)工作由城建檔案部門負(fù)責(zé)，同時(shí)也需要接受同一級(jí)別的地方檔案行政主管部門指導(dǎo)和監(jiān)督。

1.3 明晰主體責(zé)任

《管理辦法》中相關(guān)條款規(guī)定，城市地下管線工程檔案管理的責(zé)任主體有國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)建設(shè)主管部門，縣級(jí)以上建設(shè)主管或規(guī)劃主管部門、城建檔案管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、施工單位、地下管線專業(yè)管理單位、工程測(cè)量單位均承擔(dān)著相應(yīng)的地下管線工程檔案工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、具體落實(shí)的責(zé)任，每一級(jí)機(jī)構(gòu)履行著相應(yīng)級(jí)別的責(zé)任內(nèi)容。

2 《管理辦法》的主要內(nèi)容

2.1 指導(dǎo)思想

《管理辦法》突出體現(xiàn)了“集中統(tǒng)一管理”這一根本思想，以及城市地下管線工程檔案管理工作的基本原則。這與《檔案法》提出的“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則”一脈相承。由于城市地下管線工程涉及供水、地鐵等多項(xiàng)領(lǐng)域，分頭管理容易造成責(zé)任不明、履職不清、盡責(zé)不力，因此只有實(shí)行統(tǒng)一的地下管線工程檔案管理，才能滿足日益增長(zhǎng)的地下管線工程檔案管理的現(xiàn)實(shí)需要，也是提升地下管線工程檔案管理效能的迫切要求。《管理辦法》第三條明確規(guī)定不同行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線工程檔案指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的責(zé)任主體。其中，收集、保管、利用等具體檔案工作由城建檔案管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并接受上級(jí)建設(shè)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督。進(jìn)一步明確了地下管線相應(yīng)的管理部門、建設(shè)單位在完成其工程后，要及時(shí)將相應(yīng)的管線圖、資料移交至城建檔案管理部門，實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。

2.2 適用范圍

《管理辦法》明確城市供水、排水等7個(gè)領(lǐng)域的地下管線工程，以及人防、地鐵等2個(gè)工程領(lǐng)域檔案屬于其適用的具體范圍。其中，供水、排水、燃?xì)狻崃Φ葘儆谑姓こ谭懂牐瑢俳ㄔO(shè)系統(tǒng)管理范疇，地下管線工程歸口城建檔案管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理；電力、電信、人防、地鐵等雖不屬于建設(shè)部門主管業(yè)務(wù)，但根據(jù)法規(guī)及職責(zé)分工，所有市政工程，包括城市地下管線工程在內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)和檔案管理業(yè)務(wù)，均屬于建設(shè)行政主管部門的管理范圍[3]。

2.3 主要環(huán)節(jié)

《管理辦法》規(guī)定了建設(shè)單位在不同環(huán)節(jié)所要完成或落實(shí)的具體事項(xiàng)：（1）地下管線工程開工前。在開工前，建設(shè)單位需要全面了解施工區(qū)域地下管線的分布區(qū)域、數(shù)量類型、權(quán)屬單位等，然后根據(jù)本次工程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，到工程所在地區(qū)的城建檔案管理部門查詢地下管線檔案，調(diào)取有關(guān)施工區(qū)域的地下管線現(xiàn)狀資料，并向規(guī)劃主管部門報(bào)送地下管線現(xiàn)狀資料；城建檔案管理機(jī)構(gòu)根據(jù)建設(shè)單位的要求，及時(shí)調(diào)取所要施工區(qū)域的地下管線檔案資料，并向建設(shè)單位提前告知工程竣工驗(yàn)收時(shí)應(yīng)移交的地下管線檔案的具體內(nèi)容、歸檔要求、移交時(shí)間，需要辦理的移交手續(xù)等；施工單位獲得地下管線現(xiàn)狀資料。（2）地下管線工程開工時(shí)。在施工部門就地下管線工程進(jìn)行開工建設(shè)時(shí)，要根據(jù)其掌握的地下管線工程檔案情況，做好施工安全。在施工過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)有管線未建檔情形的，應(yīng)及時(shí)報(bào)告，待轄區(qū)建設(shè)主管部門或規(guī)劃主管部門查明相關(guān)情況，如地下管線的性質(zhì)、行業(yè)屬性、權(quán)利屬性，責(zé)令權(quán)屬單位將地下管線工程檔案資料及時(shí)移交報(bào)送。（3）地下管線工程覆土前：工程測(cè)量單位在建設(shè)單位的委托下，進(jìn)行竣工測(cè)量，并形成地下管線工程測(cè)量圖和數(shù)據(jù)文件。（4）竣工驗(yàn)收前。地下管線工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，需要由建設(shè)單位根據(jù)工程開工前城建檔案管理機(jī)構(gòu)的要求，及時(shí)移交項(xiàng)目資料、測(cè)量成果，以及其他應(yīng)當(dāng)歸檔的文件資料。（5）竣工驗(yàn)收后。地下管線工程順利竣工驗(yàn)收完成后，城建檔案管理機(jī)構(gòu)根據(jù)建設(shè)單位移交的地下管線工程檔案，及時(shí)做好入庫(kù)、歸檔管理工作。（6）地下管線投入使用后。地下管線工程完成后，在實(shí)際投入運(yùn)行過(guò)程中，如地鐵等地下管線專業(yè)管理單位在使用過(guò)程中，如發(fā)生管線更改、報(bào)廢、漏測(cè)等情形的，要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)缺補(bǔ)差，將相應(yīng)檔案資料修改補(bǔ)充，并移交至城建檔案管理機(jī)構(gòu)。

2.4 制度體系

（1）查詢制度。《管理辦法》在第四、第五條均規(guī)定了查詢制度。“查詢”的主體為“建設(shè)單位”，“查詢”的時(shí)間分別是在申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證前、申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，“查詢”的對(duì)象為城建檔案管理機(jī)構(gòu)或者地方城市規(guī)劃主管部門，“查詢”的內(nèi)容為“施工地段的地下管線工程檔案”。設(shè)置查詢制度，這是城市地下管線工程實(shí)際所需，也是該領(lǐng)域檔案管理的一大特點(diǎn)。首先是城市地下管線工程檔案保存于城建檔案管理機(jī)構(gòu)。規(guī)劃主管部門在報(bào)批工程許可證時(shí)需要參考地下管線現(xiàn)狀資料，為此，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)查詢，并報(bào)送至規(guī)劃主管部門。建立地下管線工程檔案查詢制度，增加相關(guān)部門及時(shí)了解施工地段地下管線的現(xiàn)狀，防止因盲目施工造成的地下管線損毀。（2）移交制度。《管理辦法》第六條、第七條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條等詳細(xì)規(guī)定了城市地下管線工程檔案移交的主體、客體、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、要求，規(guī)定的十分詳細(xì)。首先是移交的主客體。未建檔的地下管線，由管線產(chǎn)權(quán)單位測(cè)量并向城建檔案管理機(jī)構(gòu)移送。竣工驗(yàn)收備案前由建設(shè)單位向城建檔案管理機(jī)構(gòu)移交；專業(yè)管線圖或者更改、報(bào)廢、漏測(cè)部分地下管線工程檔案由地下管線專業(yè)管理單位向城建檔案管理機(jī)構(gòu)移交；工程測(cè)量單位將其測(cè)量的城市地形圖、控制成果移交至城建檔案管理機(jī)構(gòu)。其次是移交的時(shí)間。城市地下管線工程檔案移交涉及到工程規(guī)劃許可證申領(lǐng)前、申領(lǐng)時(shí)、施工前、施工中、工程覆土前、竣工驗(yàn)收備案前等各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。再次是移交的標(biāo)準(zhǔn)。除了要執(zhí)行《檔案管理辦法》外，還要落實(shí)《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》、1∶500城市地形圖和控制成果，等等。最后是移交的要求。（3）動(dòng)態(tài)管理制度。與其他領(lǐng)域工程檔案管理的最大不同點(diǎn)在于，地下管線工程檔案還明確規(guī)定了及時(shí)“補(bǔ)充”的動(dòng)態(tài)管理制度。《管理辦法》第7條將未建檔的管線，明確提出了補(bǔ)建檔的規(guī)定。第十條第二款還規(guī)定在地下管線后期運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)更改、報(bào)廢、漏測(cè)的，明確提出了修改補(bǔ)充的詳細(xì)規(guī)定。第七條規(guī)定“未建檔的管線”，應(yīng)查明未建檔管線權(quán)屬、性質(zhì)，并要求產(chǎn)權(quán)單位測(cè)定，由產(chǎn)權(quán)單位向城建檔案管理機(jī)構(gòu)移交。（4）責(zé)任制度。《管理辦法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條詳細(xì)規(guī)定了建設(shè)單位、地下管線專業(yè)管理單位、施工單位、工程測(cè)量單位和城建檔案管理機(jī)構(gòu)在落實(shí)地下管線工程檔案過(guò)程中因履職不力所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增強(qiáng)了《管理辦法》具體落實(shí)過(guò)程中的剛性約束。

3 《管理辦法》的主要問(wèn)題

《管理辦法》于2005年5月1日正式實(shí)施，2019年3月住建部對(duì)該辦法進(jìn)行部分修改，但與新修訂的《檔案法》，以及《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的項(xiàng)規(guī)定和精神要求，還有一定差距，在具體執(zhí)行過(guò)程中還存在一定困難。

3.1 權(quán)力：規(guī)章位階低

部門規(guī)章較低的位階不具有很強(qiáng)的約束性，以建設(shè)部門一個(gè)部門的規(guī)章來(lái)約束和規(guī)制規(guī)劃、檔案、地下管線專業(yè)管理單位等若干部門，顯然權(quán)屬賦予不夠，這也是導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在實(shí)施效果未達(dá)預(yù)期的重要因素。此外，有效法規(guī)落實(shí)與行政制約的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)階段不按規(guī)定移交地下管線工程檔案的參建單位未能受到應(yīng)有的處罰[4]。

3.2 執(zhí)行：冗余化管理

近年來(lái)，隨著地下管線工程的大量實(shí)施，地下管線產(chǎn)權(quán)單位數(shù)量逐年增加，涉及環(huán)保、廣電、照明、交通等部門，也涉及城建、規(guī)劃、城管、城建檔案管理機(jī)構(gòu)等。在落實(shí)過(guò)程中，由于地下管線工程檔案涉及多頭管理，協(xié)調(diào)難度顯著增加。缺少專門的協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)，使得地下管線工程檔案管理呈現(xiàn)出冗余化、多頭化現(xiàn)象。

3.3 銜接：信息化缺失

有關(guān)檔案管理部門保管的地下管線工程檔案信息化主要為案卷目錄信息化和文件級(jí)目錄信息化，存量檔案并未完全實(shí)現(xiàn)信息化。地下管線工程檔案還存在著底數(shù)不清，部分地下空間工程檔案資料缺失，歸檔率低，參建各方檔案管理的重視程度不夠，沒(méi)有及時(shí)將地下管線工程檔案及時(shí)按照《管理辦法》的要求和規(guī)定及時(shí)移交。

4 《管理辦法》的修改建議

4.1 提升約束力

應(yīng)建立國(guó)家專門法規(guī)，提升《管理辦法》的權(quán)屬位階，約束所有管線權(quán)屬部門。目前，山西及宿遷、漳州、延安、杭州、文登、烏魯木齊等省市均陸續(xù)出臺(tái)地方性《城市地下管線工程檔案管理辦法》，長(zhǎng)沙市出臺(tái)《長(zhǎng)沙市城市地下管線工程檔案管理?xiàng)l例》。建議全國(guó)人大或者其常委會(huì)制定專門的法律法規(guī)，（下接22頁(yè)）

（上接19頁(yè)）增強(qiáng)法規(guī)的權(quán)威性，使其成為全國(guó)性法律或法規(guī)，統(tǒng)一地下管線工程檔案管理標(biāo)準(zhǔn)和要求，增強(qiáng)法規(guī)執(zhí)行的剛性約束力。

4.2 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

建議在辦法修訂中要求各縣級(jí)及以上城市在城建或規(guī)劃或檔案管理部門設(shè)立專門的“城市地下管線檔案管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，或者指定具體部門來(lái)承擔(dān)這一職責(zé)，具體負(fù)責(zé)城市地下管線規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，整合專業(yè)管線單位信息，確保實(shí)現(xiàn)地下管線工程檔案全生命周期管理。

4.3 做好規(guī)章銜接

根據(jù)新修訂的《檔案法》，以及《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等，在《管理辦法》中要增加專門的地下管線工程檔案信息化管理的相關(guān)規(guī)定，包括信息化建設(shè)的主體、內(nèi)容、要求，積極開發(fā)地下管線工程檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)各級(jí)地下管線工程檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用。進(jìn)一步完善檔案監(jiān)督檢查制度、細(xì)化責(zé)任內(nèi)容、規(guī)范地下管線工程檔案歸檔范圍和檔案保管期限劃分，從法規(guī)層面做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，確保新時(shí)代城市地下管線工程檔案管理?yè)碛休^為權(quán)威、全面、規(guī)范的管理法規(guī)。

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市功能日趨完善，由此也產(chǎn)生了大量地下管線工程檔案，廣大檔案人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)《城市地下管線工程檔案管理辦法》主要內(nèi)容、核心思想和主旨要義，將其作為指導(dǎo)地下管線工程檔案管理的重要現(xiàn)實(shí)依據(jù)。相關(guān)部門要針對(duì)新時(shí)代地下管線工程檔案管理面臨的新情況新特點(diǎn)，及時(shí)修訂和完善該辦法，提升立法位階，增強(qiáng)法律權(quán)威，為做好城市地下管線工程檔案提供更加科學(xué)指導(dǎo)，不斷提升新時(shí)代城市地下管線工程檔案管理水平。

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作者簡(jiǎn)介：張軍娟（1979— ），大學(xué)學(xué)歷，南平武夷新區(qū)投資開發(fā)集團(tuán)有限公司館員，主要從事工程檔案管理研究。