行政事業單位財務內控制度存在的問題及對策探討

杜艷霞

（蘭州市機動車輛檢測站，甘肅 蘭州 730000）

2012年11月，為了響應反腐倡廉工作號召，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，對提高行政事業單位的內部管理水準提出了進一步的要求。2014年，該規范在我國行政事業單位正式實施，迄今為止，我國大部分行政事業單位的財務內部控制制度已初步建立，然而在實際操作的過程中，依然存在許多問題。

一、行政事業單位財務內控制度相關理論概述

（一）財務內部控制的概念

財務內部控制是行政事業單位為達成一定的目標，采取的建立制度、執行程序、預防和抑制經濟風險等相關措施，其能確保單位運作的有效性和效率，同時能夠保障組織資產的安全和利益。

財務內部控制包括對政府采購的業務控制、政府預算的控制、政府資產的控制等多重方面，目的是使單位內部管理得以強化。單位財務內部控制制度是對行政事業單位中財務往來項目進行監督的綜合控制體系，建立財務內部控制制度，不僅保護了公共部門財產，防止了違規等行為，更能保證行政事業單位依法開展財政經濟活動。

（二）財務內部控制的一般性和特殊性

近年來，我國經濟體量逐漸增大，經濟發展也開始逐步放緩，進入了經濟新常態。在更加復雜的經濟環境中，無論是在行政事業單位還是在企業，加強財務內部控制都十分重要。

首先，行政事業單位的財務內部控制具有一般性。在經濟、社會背景愈發復雜的今天，建立有效的財務內部控制制度，可以使內部管理在行政事業單位和企業運行中得以強化，保障其財產安全，使其內部財務管理的秩序得以維護。

其次，行政事業單位的財務內部控制又具有特殊性。行政事業單位不以經濟利益最大化作為追求，而是以服務和保障公共利益為出發點。財務內部控制可以有效遏制徇私舞弊等違法亂紀行為在行政事業單位發生，保障了國家資產的安全。

（三）行政事業單位健全財務內控制度的重要性

1．提高財務信息質量

在行政事業單位中建立科學的財務內控制度，可以對財務管理人員的責任進行明確的分配、規范，監督會計人員在處理相關財務事務時的行為，及時發現和糾正會計人員在從業過程中的不規范之處，從而能夠使行政事業單位財務狀況的真實性與完整性得以保障。

2．確保國有資產安全

行政事業單位的資產統一由國家財政撥款，并由國家統一管理。由于行政事業單位對國有資產的利用情況關乎廣大人民群眾的共同利益，所以應該在單位內設立有效的財務內部控制制度。這不僅防止了國有資產的浪費，而且為單位合理使用國有資產提供了保障，能防止行政事業單位內部工作人員利用職權違規違紀，確保國有資產的安全，維護人民群眾的共同利益。

3．促進行政事業單位的健康持續發展

隨著我國社會經濟水平的持續發展，行政事業單位的規模也越來越大，其職能也更加多元化。科學有效地完善行政事業單位的財務內控制度體系，能夠規范行政事業單位的各項流程制度，促進行政事業單位不斷發展進步。

二、行政事業單位財務內控制度存在的問題

（一）財務內部控制相關法律制度不健全

自《行政事業單位內部控制規范（試行）》之后，我國至今仍未發布國家層面的行政事業單位內部控制相關的法律法規，造成財務內控制度的權威性下降。由于相關法律法規不完善，財務內控制度未真正在行政事業單位形成統一標準并得到有效執行。此外，行政事業單位在公共經濟上具有壟斷性，容易喪失競爭意識，這導致雖然目前我國大部分行政事業單位都在單位內部建立了財務內控制度，但在實踐中還存在一些問題。

（二）缺乏良好的財務內控環境

1．行政事業單位財務內控意識薄弱

行政事業單位的公共服務職能決定了其領導層往往僅專注于單位業務水平的提高，以及政府職能的合理發揮，一般情況下財務內部控制不會引起高層領導的重視。但是事實上行政事業單位職能的強化與擴張對其的管理能力也相應地提出了更高的要求。行政事業單位的資產由國家統一劃撥，屬于國家和人民，對財產的管控應是行政事業單位日常工作中的重中之重。

然而，由于財務內部控制無法清晰地反映出單位工作人員的工作成效以及該制度為單位帶來的收益，所以單位領導層并未意識到財務內控制度的重要性。部分行政事業單位領導層對于財務內控制度的意義認識還不夠明確，對于財務內控的政策也缺乏嚴謹、透徹的研究，容易產生形式主義的問題，并且對于財務部門崗位職責劃分以簡單、方便為出發點，缺乏對于財務流程中風險控制的認識。

此外，工作人員對財務內部控制制度的認知具有局限性，普通工作人員的工作面向社會，所以對于制度層面的了解不具備主動性，缺少有組織的政策性學習機會，其甚至認為財務內控制度會為自己的工作帶來不必要的約束，對財務內控制度產生抵觸情緒。這直接導致了行政事業單位對于財務內控的重視程度不足，使財務內控制度失去了其應有的嚴謹性。

2．內部組織結構不合理

根據《會計法》第三十七條第二款規定：“出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作。”《行政事業單位內部控制規范（試行）》中也明確規定了“制衡性原則”，但在實踐過程中，財會人員身兼數職的情況仍然存在。

一方面，由于行政事業單位人員編制名額有限，缺乏具有專業能力的財會人員，為了精簡人員，并適應人員匱乏的情況，其常常由會計一人承擔審核職責和制單職責，違反了“不相容崗位相互分離”的規定，給行政事業單位的資產管理帶來了不必要的風險①《行政事業單位內部控制規范（試行）》第十二條第一款規定：“單位內部控制的控制方法一般包括：（一）不相容崗位相互分離。合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監督的工作機制。”；另一方面，行政事業單位財會人員為了便利，由會計或出納一人保管單位印鑒，為單位工作人員利用職務犯罪提供了便利，嚴重損害了國家和人民的財產安全。

3．部分行政事業單位缺乏合理的監督機制

一項制度的正確施行需要有科學、完善的監督評價機制，但行政事業單位欠缺長期有效的財務內部控制監督制度。

首先，財務內部控制與內部監督人員沒有保持相對獨立。此外，行政事業單位權力制衡不合理，內部監督部門容易受高層領導影響，導致財務內部控制效果不盡如人意。

其次，由于行政事業單位編制的穩定性，其缺乏有效的獎懲激勵機制，造成了單位工作人員靈活性與主動性的喪失，同時科學評價機制的缺失也使得行政事業單位財務內部控制制度的有效性降低，產生了消極影響。

（三）行政事業單位缺乏風險防控意識

首先，多數行政事業單位建立財務內控制度基本只是為了符合法律規定的相關要求，沒有著重考慮財務管理工作中的風險，使單位人員容易出現徇私舞弊的現象。其次，在缺乏國家法律法規指導的情況下，部分行政事業單位在建立財務內控制度時選擇完全模仿其他單位的制度，沒有從自身實際出發，建立適合本單位發展規律的財務內部控制制度。此種財務內控制度對行政事業單位的內控管理和發展沒有任何益處。

（四）預算管控能力較弱

預算管控能力在行政事業單位內部控制各項能力指標中占據重要地位。《預算法》對預算編制進行了明確規定，針對上一年度的預算執行情況采用“參考”一詞代指，并且要求各單位要按照自身發展需要，編制適合于本單位的預算草案②詳情請參考《預算法》第三十二條規定。但是目前有部分行政事業單位以上一年度的收支情況作為編制新一年度預算草案的唯一標準，忽略了本單位各年度發展需要的差異性，此種落后的預算草案編制方法不僅不符合《預算法》的相關規定，而且制約了行政事業單位的健康持續發展。另外，此種單一的預算編制方法在具體的執行過程中，或因部分業務超支影響行政事業單位整體的規劃，使得預算草案流于形式，失去了其本身的計劃性。

（五）行政事業單位會計信息化建設滯后

部分行政事業單位并沒有將會計系統與業務系統結合起來，同時也忽略了會計信息對于單位工作的重要性，導致會計信息化建設滯后。

首先，由于人員、設備、資金、技術等多方面原因，行政事業單位缺乏專業化、一體化的財務內控信息交流平臺，導致各部門工作人員對財務內控制度以及單位資產收支管理情況缺乏了解，增加了財會人員的工作量。其次，由于缺乏信息溝通平臺，導致行政事業單位領導層與工作人員缺少溝通，且容易造成行政事業單位某個部門信息延遲或者各部門間信息不匹配的現象，降低了行政事業單位的工作效率，使得行政事業單位的內部部門之間存在較為嚴重的分化，阻礙了行政事業單位的有效運行。最后，各行政事業單位之間的信息操作系統存在差別，會計人員操作的規范性較差。

三、行政事業單位財務內控制度的改進建議

（一）優化財務內控環境

1．增強行政事業單位財務內控意識

行政事業單位要想有效建立和實施財務內部控制制度，就需要單位全體員工積極參與。

首先，單位領導層應提高對財務內控制度的重視度，認真學習、研究關于財務內控制度的政策和文件，將政策落實在實際工作中，組織單位員工進行相關的學習培訓，并且單位負責人應積極跟進財務內控工作，起到帶頭作用。其次，單位其他工作人員應提升學習主動性，了解關于財務內控制度的政策，提高自身對財務內控制度的重視度。最后，行政事業單位應該重視對財會工作人員的定期技能培訓，提升財會工作人員相關業務處理能力，使其謹慎遵守職業道德底線，不斷增強財會人員的財務內控意識，確保財會人員正確行使職權。

2．完善行政事業單位內部組織機構

首先，行政事業單位應明確財會人員崗位職責，嚴格按照法律規定設置會計崗位，不相容崗位必須相分離，如審批授權與財務業務、內部監管等，形成相互制約與相互監督的工作機制。

其次，建立行政事業單位財務內部控制的監督機制，確保財務內控執行人員與監督人員相互獨立，從事前、事中、事后三個環節長效監督財務內控制度的執行情況，及時發現執行中的問題并予以改進。

3．構建完善的評價體系

行政事業單位要建立健全財務內控評價體系，對員工的行為和績效獎懲分明，從而提高實際的管理能力與效率。

（二）增強行政事業單位風險防控意識

目前我國經濟處于“新常態”，行政事業單位負責人應增強風險防控意識，建立符合本單位發展規律的財務內控風險評估機制，明確單位的業務范圍，合理管控單位收支情況和采購情況，對高風險崗位的工作人員加強管理，謹防國有資產流失風險。

（三）提高預算管控能力

財務內控管理是行政事業單位內部控制的核心，而預算管理又是財務內控管理的重中之重。因此，增加對預算的統計籌劃工作，并對預算支持進行規劃性管理，是行政事業單位首要關注的工作之一。

首先，應在預算草案編制期間，讓單位全員參與進來，為預算草案的編制提出意見，確保預算的合理性。其次，預算草案的編制應該在符合國家要求的前提下，秉持立足本身，參考往年的原則，根據本單位當年的發展規劃，編制有利于單位平穩健康發展的預算草案，減少預算編制的不合理性。最后，在實際工作中，應根據編制的預算，進行合理支出，對預算的超額部分應當嚴格執行審批程序，以防止預算之外的非必要支出。

（四）重視行政事業單位信息化建設

首先，行政事業單位的高層領導需要重視會計信息化在財務內控制度中的重要作用，推進會計信息化的建設。其次，增加單位內部會計信息化建設預算，配備先進的設備，提高財會人員工作效率。最后，建立統一的計算機信息平臺，使各部門的信息統一上傳并共享，以確保各部門更準確、便捷地收集信息，使財務內控監督人員能實時調取信息，從而加大監督力度。

四、結束語

綜上，建立健全行政事業單位財務內部控制制度，不僅順應了我國社會經濟發展的趨勢，而且對于行政事業單位綜合管理能力的提升、反腐倡廉力度的加大都具有重要意義。因此，行政事業單位應以防范風險為基礎，結合實際工作中發生的種種情形，及時發現工作中的不足并予以改正，以保障國有資產的安全，更好地服務人民群眾。