漢代鹽官探析

蔣 波

(湘潭大學 碧泉書院出土文獻和秦漢文明研究中心,湖南 湘潭 411105)

鹽自古就是人們生活中的必需品,所謂“十口之家,十人咶鹽,百口之家,百人咶鹽”[1]1364。漢代國家一統,人口增殖,整個社會對鹽的需求更大,漢武帝之后朝廷、地方專設官吏,強化了帝國的鹽業管理。目前學界圍繞漢代鹽業生產、鹽業政策、邊地鹽業稟給等問題,有過充分討論,部分論著涉及鹽官,如曾仰豐的《中國鹽政史》,李明明、吳慧的《中國鹽法史》(1)《中國鹽政史》分鹽制、鹽產、鹽官、鹽禁四大部分,其中“鹽官”第一節《漢唐宋元之官制》,主要根據《漢書·地理志》梳理了各地鹽官設置,認為朝廷在27郡設置了37處鹽官,與本文統計略有不同,詳后。《中國鹽法史》第二章《先秦兩漢至南北朝的鹽法》第二節討論兩漢鹽法(政策)變化,也涉及鹽官問題。分別參見曾仰豐《中國鹽政史》,商務印書館1937年版;李明明、吳慧《中國鹽法史》,文津出版社1997年版。。但總體而言,少見專題討論,有關兩漢鹽官細節的分析尤顯不夠,比如國家政策與鹽官的設置及原則、鹽官的歸屬與鹽官機構、鹽官的選任與鹽官職掌等。文章就這些問題做初步探討。

一、漢武帝之前的鹽業政策與鹽官概況

鹽官的出現、設置與國家的鹽業政策息息相關,某種程度上它是鹽政變化的產物。雖然《尚書》記載,夏朝時青州等地以鹽為貢品進獻中原,《孟子》說商末名臣膠鬲被“舉于魚鹽之中”[2],《周禮》記西周設有專門的“鹽人”(2)《周禮·天官·鹽人》曰:“鹽人掌鹽之政令,以共百事之鹽。”,但夏、商、西周時期國家究竟如何管理鹽業,鹽官如何設置?限于資料,細節不甚清楚。

春秋以降,鹽官有史可考。春秋戰國諸侯主動管控鹽業、設置鹽官的,以齊、秦為代表。管仲相齊,重視鹽鐵,采取了“謹正鹽策”的專賣措施:“桓公曰:‘何謂官山海?’管子對曰:‘海王之國,謹正鹽策。’”[1]1246秦自商鞅變法后,重農抑商,實行鹽業專賣,并在新占領的產鹽區推廣。秦惠王二十七年(前311),秦奪取巴蜀,在成都就設有鹽官,“成都縣本治赤里街,若徙置少城內。營廣府舍,置鹽、鐵、市官并長丞”[3]196。秦一統天下,朝廷沿用之前的鹽業政策,國營專賣,所以“鹽鐵之利,二十倍于古”[4]1137,同時也可見百姓賦稅之重。可惜的是,秦中央、地方具體哪些官吏負責鹽務,吏員如何構成?史料不足征(3)不僅秦朝相關傳世文獻罕見秦鹽業鹽官資料,即使出土文獻中也很少。相反,漢代出土文獻中有大量鹽業資料,據我們初步統計,西北地區出土漢簡涉及食鹽稟給、運輸的很多,居延漢簡中至少有19則,居延新簡 10則,肩水金關漢簡14則,其他如額濟納漢簡等也有少量記錄。另外,東海郡尹灣漢墓簡牘中則記錄了部分地方鹽官、鹽官遷轉等情況。。

漢初以秦為鑒,暫時放棄鹽業專賣,實行自由不干涉的策略,“鹽鐵皆歸于民”[4]1137。當然所謂的“歸于民”,經營者實際上多為豪強大族。同時,不干涉不等于沒有任何管理。1983年湖北荊州張家山漢墓(下葬年代被專家斷定為呂后二年前后)出土大量律文,其中《金布律》記:“諸私為鹵鹽,煮濟、漢,及有私鹽井煮者,稅之,縣官取一,主取五。”[5]說明國家允許私人開采,但要征收課稅,只不過在與民休息的大背景下,鹽業課稅很輕。

從秦朝的鹽業嚴控,到漢初的放任自由,這一轉變的好處是減輕了百姓負擔,國家元氣得到恢復。不過另一方面,鹽稅輕刺激了各地鹽商的大規模生產,鹽利落入私人腰包。特別是地方諸侯王,獨立性很強,鹽業完全被私人壟斷,如吳王劉濞,“招致天下亡命者盜鑄錢,煮海水為鹽,以故無賦,國用富饒”[6]2822。地方諸侯因此坐大,對中央集權構成威脅。

漢武帝繼位后,社會情況發生了顯著變化,“至今上即位數歲,漢興七十余年之間,國家無事,非遇水旱之災,民則人給家足,都鄙廩庾皆滿,而府庫余貨財”[6]1420。作為特殊時代產物的放任政策,已與新形勢不適應。加之漢武帝的個人氣魄、治國方略等均不同,所以朝廷一改之前的鹽策,廣置鹽官,實行專賣,“于是以東郭咸陽、孔僅為大農丞,領鹽鐵事……使孔僅、東郭咸陽乘傳舉行天下鹽鐵,作官府,除故鹽鐵家富者為吏”[6]1428-1429。從此國家專設官吏負責鹽務成為定制,班固后來在《漢書·地理志》中列舉了西漢各地鹽官,應是漢武帝鹽策轉向的結果。可以說,目前有資料考證、全國性而非區域性設置鹽官的做法,始于漢武帝。

二、西漢中期到東漢末年的鹽官遍天下

漢代的鹽官包括中央、地方兩個層級。如前所述,漢初實行放任政策,只對鹽商征取少量稅收。當時食鹽被視為山海川澤物產之一,所以鹽務職歸少府,“少府,秦官,掌山海地澤之稅,以給共養,有六丞”[4]731。漢武帝后,國家“總一鹽鐵”,其主管部門由少府變更為大農令:“山海之利,廣澤之畜,天地之藏也,皆宜屬少府;陛下不私,以屬大司農。”(4)引文中所說的“大司農”即大農令,武帝時大農令改名大司農。因鹽業之重要,漢武帝還一度設水衡都尉,令其掌鹽鐵,后因故作罷,鹽務仍歸大農令。大農下設部丞數十人,分管天下鹽業、均輸與鑄鐵,“置大農部丞數十人,分部主郡國,各往往縣置均輸鹽鐵官”[6]1441。

東漢時情況再次發生變動,鹽業轉由太尉中的金曹負責,“(太尉)掾史屬二十四人……金曹主貨幣、鹽、鐵事”[7]3558-3559。西漢、東漢的區別還不限于此。西漢大農部丞分轄地方鹽官,是直接統領。金曹主天下鹽務,是間接管理,地方交由郡縣代管,“郡國鹽官、鐵官本屬司農,中興皆屬郡縣”[7]3590。東漢《青衣尉趙孟麟羊竇道碑》載,青衣縣書佐趙孟麟,后遷為縣尉,旋即被郡守召為鐵官長,“維世青衣尉趙君,故治所書佐,郡督郵隨牒除,到官六日,郡召守蜀鐵官長”[8]。證明鹽官、鐵官“中興皆屬郡縣”無誤,確由地方郡守任命。

當然,《漢書·地理志》所記天下郡縣鹽官,還并非西漢全貌。比如1993年,江蘇省連云港市尹灣漢墓出土一批簡牘,簡文就記載了伊盧、北蒲、郁州三處鹽官(8)伊盧、北蒲、郁州三處鹽官,不見于《漢書·地理志》“東海郡”條。。2000年,考古專家在廣東省博羅縣嶺嘴頭遺址出土一件陶燈,燈上刻有“鹽官□”三字(9)陶燈上的文字經李巖等人辨認應為“鹽官□”,全洪認為應釋為“鹽官廚”,李海榮認為應釋為“鹽官家”(李巖《子文同學的一篇發掘日記與廣東漢代“鹽官”》、全洪《番禺“鹽官廚”釋讀》、李海榮《也談“番禺鹽官”》,《廣州文博》第十四輯,文物出版社2021年版)。,說明南海郡除番禺縣“有鹽官”外,博羅縣也可能設置了鹽官,等等。造成這一現象的原因,可能是《漢書》漏記,也可能是班固只關注了漢武帝或其他某一時期的材料,事實上漢代產鹽地有的長盛不衰,有的后來廢棄,有的不斷增置,如《華陽國志》記漢宣帝地節三年,西南地區增置了一批鹽官,“罷汶山郡,置北部都尉。時又穿臨邛、蒲江鹽井二十所,增置鹽、鐵官”[3]218。

關于漢代的鹽官,還有一個問題,即漢武帝及之后各產鹽區是否始終設置鹽官?漢武帝到新莽這一時段,總體上可以肯定。由于用兵過度,導致漢武帝中后期國用不足、社會騷動,“民不堪命,起為盜賊”[7]2991。御史大夫卜式建議罷鹽鐵專賣,漢武帝不從,貶卜式為太子太傅。漢昭帝時賢良文學“問民所疾苦”[4]220,再次提議罷專賣,遂有鹽鐵會議,但最后專賣制度并沒廢除。漢宣帝起于民間,體恤百姓,也只在災害年歲降低鹽價而已,“減天下鹽賈”[4]252。漢元帝始元四年,朝廷曾短暫罷棄鹽官,不過三年之后很快恢復,事見《漢書·元帝紀》,“罷角抵、上林宮館希御幸者、齊三服官、北假田官、鹽鐵官、常平倉”[4]285。“冬,復鹽鐵官、博士弟子員。”[4]291前舉尹灣漢墓簡牘記載的三處鹽官,其中部分簡文還有漢成帝“永始”“元延”年號,表明漢元帝之后的漢成帝繼續推行了專賣政策。新莽之際,國家實行“五均六莞”,鹽業仍為官營,“初設六管之令。命縣官酤酒,賣鹽鐵器”[4]4118。總之,漢武帝及之后、東漢之前,國家鹽業專賣,進而各地始終“有鹽官”無疑。

東漢的情況略有不同。東漢鹽官相關資料不如《漢書·地理志》那么細致,漢章帝時有數則記載:

建初六年,(鄭眾)代鄧彪為大司農。是時肅宗(即漢章帝)議復鹽鐵官,眾諫以為不可。詔數切責,至被奏劾,眾執之不移。帝不從,在位以清正稱。[7]1225-1226

是時谷貴,縣官經用不足,朝廷憂之。尚書張林上言:“谷所以貴,由錢賤故也。可盡封錢,一取布帛為租,以通天下之用。又鹽,食之急者,雖貴,人不得不須,官可自鬻。”于是(章帝)詔諸尚書通議。暉奏據林言不可施行,事遂寢。[7]1460

章和元年,(馬棱)遷廣陵太守。時谷貴民饑,奏罷鹽官,以利百姓,賑貧羸,薄賦稅,興復陂湖,溉田二萬余頃,吏民刻石頒之。[7]862

漢章帝建初年間試圖“復鹽鐵官”,說明鹽官一度廢置。但它并不表示東漢沒有鹽業官營,因為章和元年有“罷鹽鐵官”的記錄,表明肯定恢復了“鹽鐵官”,否則不可能再度廢罷。二者之間反映出的問題,實際上仍是鹽官廢、置之爭,也即鹽業是否專賣,如同西漢元帝年間鹽官的廢、復之爭,它并非東漢放棄鹽業專賣的確證。漢章帝以外其他時期鹽官的情況,資料很少,不過據《后漢書·百官志》,如《百官三》有“郡國鹽官”、《百官五》有“郡有鹽官”“出鹽多者置鹽官”之類的記載,推斷產鹽區的郡縣仍設有鹽官。同時應該承認,東漢的鹽政與西漢中后期確有區別,西漢中后期是國家完全壟斷,東漢既有專賣,也有私采商營,如《華陽國志》載東漢巴郡臨江縣,“有鹽官,在監、涂二溪,一郡所仰;其豪門亦家有鹽井”[3]67。“鹽官”“一郡所仰”是官營,“豪門”屬于私人開采。綜上可以估測,東漢政府仍實行鹽業管控,其方式不同于漢武帝到新莽時的完全專賣,也不是西漢初年那種放任自由,而是一種有限、不完全的國家專賣制度。在這一制度下,產鹽區當設有鹽官。

三、漢代地方鹽務機構、鹽官的選任及其職掌

如前所述,漢代鹽業的管理重點在郡縣,而不是中央。先看地方鹽務機構。前舉尹灣漢墓簡牘,為了解漢代鹽業機構與吏員設置提供了一手資料:“伊盧鹽官,吏員卅人,長一人,秩三百石,丞一人,秩二百石,令史一人,官嗇夫二人,佐廿五人,凡卅人。北蒲鹽官,吏員廿六人,丞一人,秩二百石,令史一人,官嗇夫二人,佐廿二人,凡廿六人。郁州鹽官,吏員廿六人,丞一人,秩二百石,令史一人,官嗇夫一人,佐廿三人,凡廿六人。”[9]84由此可知,伊盧鹽官的設置與萬戶以內縣級行政官長約同,有長、丞、史、佐等掾屬,鹽官長祿秩也與縣長同級(三百石),北蒲、郁州鹽官長略低,但其他屬吏構成沒有區別。《后漢書》里亦有一則東漢鹽官設置的資料,“其郡有鹽官、鐵官、工官、都水官者,隨事廣狹置令、長及丞,秩次皆如縣、道”[7]3625。據此,鹽官不止有“長”,也有“令”(通常而言,漢代萬戶以下縣官為“長”,萬戶以上為“令”,縣令俸祿略高于縣長)。上海博物館藏有一枚西漢官印,印文為“瑯鹽左丞”[10],可佐證這一點。“瑯”應是“瑯琊郡”的省稱,“鹽”指鹽官,“左丞”乃左右丞之“左丞”。漢代官分左右,如左右丞相,左右尉,廷尉左監、廷尉右監等。陳介祺、吳式芬輯錄的《封泥考略》收有一枚“楗鹽左丞” 封泥,作者指出,碑刻封泥中的“犍”皆作“楗”,“楗”即“犍”,也即犍為郡[11]48。故“楗鹽左丞”與“瑯鹽左丞”類似。當時瑯琊郡、犍為郡的大鹽場丞分左右,那么長官秩級顯然較高,應為“鹽官令”,與萬戶以上大縣縣令秩級相當。

另外,東海郡當時下轄的38縣中并無伊盧、北蒲、郁州,說明地方鹽務機構并非與郡縣官衙重合,而是在縣內某鹽場或鹽場附近獨立設置。前面我們根據《漢書·地理志》統計的27郡36處,全國有些人口大郡因無產鹽地,所以并不包括在內,就是這一緣故。總之,漢代地方鹽務機構與縣廷類似,鹽官長“秩次皆如縣、道”,下轄丞、令史、嗇夫、佐等吏員;鹽官以“鹽事”為中心,因此鹽務機構的設置具有較大獨立性。

再看鹽官的選任。按照漢代官吏的選舉規則,秩級二百石或以上的官吏,需要朝廷任命,稱之為“命官”。鹽官既然“令、長及丞,秩次皆如縣、道”,那么各地鹽官令(長)、丞,應由朝廷選拔任命(至少西漢應該如此,東漢委托郡守任命),其它低級屬吏則可自行辟除。又因為鹽官屬于事務官,候選者應對鹽業較熟悉,所以漢武帝時鹽業專賣,相關官吏多為鹽商出身,“使僅、咸陽乘傳舉行天下鹽鐵,作官府,除故鹽鐵家富者為吏。吏益多賈人矣”[4]1166。一度局部改變了官僚的構成。武帝之后,鹽官體系逐漸健全,加之農業時代終究重本抑末,地方鹽官并不一定從商人中產生,但是否熟悉鹽務應為選任鹽官的重要考量因素。

又由于鹽業之重要,鹽官事實上握有經濟大權,因此朝廷還注重候選者的廉潔品德。遼西郡鹽官王尊就是因為廉潔被擢拔,“太守察尊廉,補遼西鹽官長”[4]3227。尹灣漢墓簡牘記載的伊盧鹽官長徐政,也是如此,“(伊盧)鹽官長,瑯玡(琊)郡東莞徐政,故都尉屬,以廉遷”[9]93。此外,鹽官與其他官吏選任一樣,講究籍貫“回避”原則(10)關于漢代地方官吏選任的回避原則,嚴耕望先生在《秦漢地方行政制度》中通過詳細的數據統計、分析,指出:“中央任命之各級監官長吏不用本籍人——刺史不用本州人;郡守國相等不用本郡國人;縣令長丞尉不但不用本縣人,且不用本郡人。”,即本地鹽官令(長)或丞不能任用本縣人,也不能任用本郡其他縣人。傳世文獻和出土文獻可考的鹽官都是如此。王尊為涿郡高陽人,在遼西郡任鹽官長;賈復南陽郡冠軍人,任職地點為河東郡。尹灣漢墓簡牘記載的伊盧鹽官長徐政、伊盧鹽官丞唐宣、北蒲鹽官丞薛彭祖、郁州鹽官丞淳于賞,分別來自瑯琊郡東莞縣、汝南郡汝陰縣、沛郡竹縣、沛郡敬丘縣(11)參見連云港市博物館等所編《尹灣漢墓簡牘·東海郡下轄長吏名籍》,相關簡文不繁引。,都不在東海郡。

至于鹽官的人選,一是像王尊那樣品行優良者,因才德或有功遷轉為鹽官。前舉王尊、徐政“以廉遷”,唐宣、薛彭祖、淳于賞是“以功遷”(12)原簡文為:“(伊盧)鹽官丞汝南郡汝陰唐宣,故大常屬,以功遷;鹽官別治北蒲丞,沛郡竹薛彭祖,故有秩,以功遷;鹽官別治郁州丞沛郡敬丘淳于賞,故侯門大夫,以功遷。”。二是鹽官(令)長調離、告老或因其它緣故去職后,從熟悉鹽務的屬吏中選拔。在本系統屬吏中按功次擢拔長官,是漢代事務官常見的選任方式。

東漢的情況比較復雜,有學者認為漢和帝之前與漢武帝以來沒有差別,鹽官負責專賣,和帝之后鹽鐵制度廢除。有學者不同意此說,認為東漢基本上沒有專賣,但設鹽官,鹽官只負責征稅(13)郭沫若先生主編的《中國史稿》(第二冊)持第一種觀點(人民出版社1979年版,第283-284頁),高敏先生提出了不同的看法,認為東漢大部分時間沒有專賣,鹽官基本上只收稅(高敏《東漢鹽、鐵官制度辨疑》,載《中州學刊》1986年第4期)。。之所以產生這種分歧,很大程度上在于資料不夠,特別是相關簡牘尚未發現,由此產生的推論自然差別較大。事實上,西漢東漢鹽官的職掌并非截然兩分,而應有重合的部分,簡牘資料記載的西漢鹽官祿秩與《后漢書·百官志》所說一致,就是佐證(14)西漢鹽官的祿秩,前面已援引尹灣漢墓簡牘資料,相當于縣令縣長。東漢的情況,《后漢書·百官志》說“秩次皆如縣、道”,二者顯然沒有變化。。再如前舉東漢巴郡臨江縣鹽官,既征收私營鹽稅,還負責部分鹽場的官營。因此我們認為,東漢鹽業部分放開,鹽官綜合了西漢初年與西漢中后期的兩大職能。一方面要負責部分地區鹽業的專營;另一方面監管私營者的生產(15)《后漢書·孝靈帝紀》記熹平四年六月,“遣守宮令之鹽監,穿渠為民興利”。李賢注曰:“《前書·地理志》及《續漢·郡國志》并無鹽監,今蒲州安邑縣西南有鹽池(監也)。”這里的鹽官又叫“鹽監”,“監”或許就是指監督,其對象顯然為私營鹽場。,同時對商銷者征收課稅,“凡郡縣出鹽多者置鹽官,主鹽稅”[7]3625。這兩大職能保證了國家的食鹽供給和鹽價穩定,也有利于國庫豐盈,防范私人隨意開采。

四、結語

綜前所述,國家對鹽業的管理和控制由來已久,至遲春秋戰國時期部分諸侯設專職官吏,負責鹽政運作。漢初短暫實行放任策略,漢武帝時鹽業政策發生重大轉向,朝廷廣設鹽官,專司鹽務。東漢之后,相關管控有所放松,但并沒終結鹽官遍天下的局面,其時鹽官肩負鹽業官營、鹽稅征收雙重職能,在國家政治、經濟生活中發揮了重要作用。