城投公司財務風險管控芻議

夏燕萍

(寧海縣城投集團有限公司，浙江 寧波 315600)

1 引言

城投公司屬于地方政府的融資平臺，其主要工作任務是為城市的基礎建設提供資金支持，從而促進城市現代化發展。城投公司所涉及的投資項目，大部分以市政基礎設施建設為主，屬于公益性項目，整體投資規模相對較大，投資周期相對較長，但投資收益較低，資金回收速度較為緩慢。因此，許多城投公司無法通過自身的經營，實現對到期債務的及時償還，地方政府不得以需要通過財政補貼的方式幫助其償還債務，使得地方政府面臨的債務風險隨之上升，甚至會影響地方政府的信用。因此城投公司要進一步梳理發展模式，針對存在的財務風險，加大管控力度，制定更具針對性的防范措施。

2 城投公司與財務風險概述

2.1 城投公司

2.1.1 相關概念

城投公司屬于國有控股公司，是城市資產市場的重要載體之一，經過各個地區政府的委托，城投公司需要針對城市的基礎設施建設等內容，進行資產投資等活動，從而保障城市資產保值增值，實現城市基礎設施的優化配置。城投公司的經營模式主要是通過地方政府進行土地劃撥，或者通過投資債券專項資金等方式完成融資，城投公司需要借助政府給予的財力、物力支持，不斷擴大自身的市場規模，通過直接或間接的融資形式獲取融資資金，推動城市基礎設施的建設，從而滿足公共生活需求。

2.1.2 特點

第一，獨立性。《公司法》指出城投公司必須具備一般獨立法人的基本資格，與一般企業法人相比，城投公司代表的利益主體也存在差異，其主要代表各地區的地方政府，能夠進一步促進政府政策的全面實施[1]。

第二，公益性。城投公司在開展業務時，主要以融資的形式進行，但是與其他房地產企業不同的是，房地產企業的經營管理目標是實現自身經濟利益的最大化，而城投公司的發展并不是以自身利益為主，整體經營具有公益性特點，其所作出的行為屬于政府行為，所獲得的資金，需要用于城市基礎設施建設等公共事業。

第三，一慣性。城投公司針對融資到的資金需要始終遵循一貫性原則，與商業銀行信貸不同的是，資金的使用范圍不會受到限制。城投公司的資金來源是確定資金使用性質的基礎，主要分為有償資金和無償資金。

第四，服務性。城投公司所制訂的投融資計劃及其主要目的在于服務國家經濟發展政策或財政政策，主要應用于國民經濟與社會發展。與商業銀行不同的是，城投公司的整體運營具有公共性特征，需要為政府宏觀經濟的發展提供服務支持。而且，城投公司屬于第三大資金來源渠道及綜合運營效果，直接影響著貨幣政策與財政政策的落地，關乎著國民經濟的發展，因此務必要加強計劃協調管理。

2.2 財務風險

2.2.1 籌資風險

任何公司在經營過程中都避免不了籌資問題，在當前的市場經濟體制下，大部分公司所選擇的投資方式為銀行貸款或金融市場融資。無論選擇何種籌資形式都可能會帶來財務風險。受到外部經濟環境的影響，集團的籌資風險也會隨之增加，比如政府的財政政策發生改變時，利率與匯率會發生波動，籌資需要面臨更高的籌資成本，如果不能夠實現精準管控，則會直接影響公司的運營與發展。企業的籌資規模如果與生產運營模式匹配不當，也會導致公司的負債率不斷增高，使得公司的財務風險問題加重[2]。

此外，如果公司的長期負債與短期負債分配不當，也會導致出資風險不斷增加，資金周轉受到影響，甚至發展受限。部分公司在進行籌資時，也會受到信用等級的影響使得籌資成本增加。總之，如果公司不能夠有效處理籌資過程，可能會對后續經營發展帶來更大的挑戰。

2.2.2 投資風險

就多元化的經濟環境來看，大部分公司在投資中需要面臨的風險也多元化，使得管控難度加大。投資風險的發生因素較為復雜，如果投資決策不大可能會導致公司債務投資風險問題也不斷加劇。比如公司在進行投資決策時，如果出現失誤會引發投資風險，而且部分公司在投資決策前，可能未綜合考究項目的可行性，只是盲目的跟隨，導致投資決策不合理，無法保障決策方案的科學性，從而引發財務風險。另外，部分企業存在母子公司關系，在投資決策方面界定不夠清晰，在經營管理中容易出現投資項目的沖突引發投資風險。部分公司在投資時選擇銀行借款的形式進行投資，使得公司的財務風險增大。任何投資項目涉及的收益與風險是并存的，在面對不同的項目時需要慎重決策，不斷保障項目運行的科學性，盡量減少投資風險。

2.2.3 資本運營風險

資本運營風險主要分為以下三點。

第一，時間差帶來的資金鏈風險。公司在運營過程中，資金的流入與流出存在時間差問題，若不能有效管控，時間差可能會引發資金鏈斷裂，使得整個運作過程受到影響。而且受到時間差的影響，應在資金結算與資金轉化時，可能存在不及時的情況，也會容易引發資金斷裂，使得資金流通不暢、運轉不佳。

第二，應收賬款的回收風險。應收賬款代表著公司的部分資金無法及時回收，難以應用于公司正常的運營與流動受到應收賬款的影響，存貨成本可能會隨著增加資本被占用，資金的流轉受到影響。

第三，母子公司的經營狀況不佳。如果公司存在子公司，且經營出現問題，可能會帶來連帶的經營問題，使得集團公司的運營風險增加。資本運營風險是公司在經營過程中常見的風險類型。因此，要加大重視程度，盡量降低風險帶來的不良影響。

3 城投公司運營管理存在的問題

3.1 項目大多為公益性項目，負債率高

城投公司在“4萬億投資”政策的帶動下，獲得了投資機會，地方政府也積極號召開展大規模城市基礎建設工作，城投公司所需要承擔的基礎設施建設項目也隨之增多，包括道路、橋梁、供水管網的建設，也涉及老舊城區的改造項目。而此類項目的性質大多數為公益性，因此涉及的項目收益也就相對較少，大部分難以實現對投資的收回，使得城投公司在賬面上出現負債問題，而資產負債率也在不斷提升，政府在協助解決城投公司的負債問題時，出現債臺高筑的情況，對公司日后再融資業務的開展產生了不良影響[3]。比如城投公司在向銀行等金融機構進行貸款時會受到影響，也會限制企業債券的發行。城投公司的企業債券的發行有所規定：政府公益性項目是其主要經營收入，且需要占比超過30%，此類投融資平臺要想發行企業債券，除了要滿足法律規定提出的發行條件以外，也必須將政府債務余額與綜合財力的相關信息提供給債券發行核準機構，但如果投融資公司所在的地方政府負債超過100%，則不予以受理企業債券的申請。因此，城投公司要想保障后續融資的有序進行，并實現持續發展，就要及時處理城投公司與當地政府的高負債率問題，而這一過程務必會影響城市的現代化建設，甚至會影響城投公司的生存與發展。

3.2 市場化的運作程度偏低，資產質量差

資產規模大是城投公司的主要特點，但能夠真正流動的有效資產相對較為匱乏，而賬面上的資產大部分是以政府劃撥的道路、管網類公益性資產為主，還包括一些當地國有企業的股權，但此類資產并不能夠為企業帶來現金收益。因此雖然城投公司涉及的資產規模相對較大，但資產帶來的收益率卻較低，而此種問題是城投類公司的普遍現象。城投公司的運營發展一般以政府為主導，所以市場化程度相對較低，大部分收入來源為政府的補貼收入，從長遠發展的角度來看，這與公司的發展初衷相背離。而且大部分城投公司的盈利點相對較少，在未來的市場發展中自身缺乏優勢產業，可持續發展的動力相對較為薄弱。

3.3 企業融資手段較為單一，再融資難度大

城投公司所涉及的經營項目大部分以社會公益性項目為主，此類項目的開展需要大量的資金投入，而未來所獲得的現金收益卻相對較少，在獲取資金支持時，主要通過農發行和國開行等政策性銀行來獲取貸款。但隨著政策的調整，城鄉建設用地的掛鉤試點規模與范圍被嚴格控制，使得土地政策收緊，城投公司在獲得銀行的業務支持時，較大的項目會受到年度定額指標的影響，所以政策性銀行融資能夠提供支持的難度不斷上升[4]。如果城投公司的規模相對較小，一般會通過商業銀行貸款的形式獲取資金支持，但能夠獲得貸款的數額相對較小，而且商業銀行與政策性銀行相比，貸款利率較高，所以對貸款項目的受益要求也在不斷上升。

4 城投公司財務風險管控策略

4.1 拓寬資金融資渠道，構建償債應急機制

城投公司可繼續請求政府給予財政支持，提高融資能力，而在公司的財務報表上也應當體現出營業收入，通過借新還舊、平滑緩釋債務的形式獲取持續的融資支持。資產證券化、城市資源資產化、一對多委托貸款等方式，都可作為城投公司的新融資方式。城投公司要積極學習信托融資、證券融資等新方法，開拓新思路，嘗試進行信托貸款或者發行企業債券。隨著城投公司的發展與壯大，可剝離出較為優良的資產、投資回報較為穩定的項目，并組建新的股份公司上市，獲取新的融資渠道。同時可完成償債平滑基金的設立，不斷完善償債應急機制，從而精準防控債務風險，做好風險預警工作。

除了獲得商業銀行貸款融資支持以外，城投公司也可積極采取其他的融資方式，比如PPP模式、BOT模式等[6]。PPP模式主要是圍繞著某個項目，由政府、營利性企業、非營利性企業形成的合作關系。在PPP模式的支持下，合作方能夠合力獲得良好結果，遠遠優于單獨行動的結果。在項目中，政府不需要向私人企業轉移項目責任，各合作方能夠明確自身責任，承擔相應的融資風險。此種方式使得融資的可能性明顯增高，并分擔了政府承擔的部分風險，而且投資者需承擔的風險降低。同時，此種融資模式能夠獲得更多的私人融資支持，使得政府與私人部門之間形成伙伴關系，既提高了資金的利用率，也降低了資金的使用風險。

4.2 遵守法人治理結構，明確公司主體地位

城投公司需要及時剝離出政府性債務與公益性資產。城投公司需要承擔公益性項目的建設任務，在此期間積累了大量的政府性債務與公益性資產，為了推動城投公司的改革與轉型，政府可協調財政局等部門成立清產核資小組，逐一剝離城投公司存在的政府債務、隱性債務、純公益性資產，做好后續的劃轉工作。市政棚改等項目可優先選擇購買服務的方法，棚改貸款需要進行預算償還，使得項目轉換為經營性狀態，實現市場化操作。

由于部分城投公司過度依賴地方政府，導致實際責任主體并不能明確，此時地方政府具有償還債務的責任，而城投公司的債務逐漸成了政府的債務，導致財政負擔不斷加大。針對此種問題，政府需要將權力移交給城投公司，并將政府控制運營的管理的形式轉變為城投公司自主管理。城投公司中的相關政府工作人員應當撤回，并積極選聘綜合素質高的員工，負責承擔相應的工作職務。城投公司的管理層要積極與政府部門交流，并形成更為完善的信息管理體系，實現公司項目資源與政府之間的共享，及時排查存在的財務風險。

4.3 優化財務風險識別，完善風險管理體系

為了保障財務風險的及時識別與分析，城投公司要積極構建財務風險預警機制，針對財務信息的收集與整理工作，要保障信息的準確性與客觀性，及時發現城投公司在運營中存在的內外部風險，并制定相應的標準，實現對財務風險的分類匯總，在此基礎上構建更為完善的財務風險分析架構，及時識別財務風險。

同時，城投公司也要不斷提高風險預測能力，對財務風險的發展趨勢進行科學研究與深入分析，了解公司面臨的財務風險形式明確未來財務風險管控工作的重點，進而保障財務風險管控的綜合質量。此外，在計量財務風險時，也要結合以往的風險管控經驗，對風險計量方法加以調整，按照風險的走勢實現精準計量。針對非財務風險也要提前預估，保障財務風險管控的準確性。

除了要對財務風險進行識別與分析以外，也要積極構建完善的財務風險管理體系，針對城投公司所遇到的財務風險采取針對性的處理措施。因此公司要積極構建多個層級的財務風險管理體系，明確不同部門、不同工作人員的風險管控職責，針對財務風險管理的流程與管理步驟，也要確定明確的財務風險管理目標，研究相應的管理對策[7]。

隨著財務風險管理流程的逐漸優化，能夠精準識別業務發展中存在的各類財務風險，實現動態化監督，在發現風險因子時，也能夠及時制定應對措施。除了加強風險防控力度以外，也要積極完善會計管理體系與稽核體系，通過對會計核算流程的優化與調整，實現與財務風險管理流程的相互適應。

4.4 開展多元業務形式，強化公司盈利能力

城投公司要想實現可持續發展，就需要擁有產業的支持，獲得穩定的利潤來源。城投公司作為城市基礎建設的主要投資平臺，在多個重大基礎設施項目中進行了出資與部分出資，為經濟建設做出了重要貢獻，公司本身也實現了不斷地發展與壯大。在此種發展背景下，城投公司要積極發揮資源優勢，推動戰略轉型，形成基礎設施建設與金融股權投資相融合的發展模塊。

首先，要積極完成政府的基礎設施建設，充分發揮在主干道項目、市區快速路等大型基礎設施項目中的投資優勢，為城市的發展建設提供支持。

其次，要加大房地產項目開發力度，根據自身的優勢，獲取豐富的土地資源。此外，城投公司也要整合存在的優質商業資源與物業資源，要根據市場選擇盈利性較大的房地產開發項目，也要積極承擔相應的社會職責。比如，可積極承擔建設局內的保障性住房、經濟適用房等。

再次，優化金融板塊。城投公司可積極與當地的銀行進行合作，同時也可攜手商業銀行成立小額貸款公司。或者與海外機構、國內頂尖私募基金尋求合作，建立長期投資戰略模式，獲取更為穩定的資金渠道。此種發展體系也能夠為發展趨勢較為良好的中小型企業提供支持，獲取相應的投資收益。

最后，股權投資。根據市場多元化的企業，抓住企業上市改制的機會，通過戰略投資獲取經營效益，積極帶動當地工業化發展，尤其是可將重點放在國計民生的相關產業。

城投公司在運作證券資金時，可選擇項目區分機制，根據項目的收益情況采取不同的管理模式。比如針對公益性城市基礎設施建設項目，建設資金的來源可主要以政府投資為主，公司在運作項目時要充分發揮自身的投資職能。而政府可為城投公司的債務償還作擔保。在基礎設施建設方面，城投公司可適當地降低業務量，而政府則要做好回購工作。

在此過程中，公司要積極尋求突破點，通過收購、合作等方式，積極推動基礎設施建設業務市場化發展。針對經營性有收益的項目，城投公司可作為項目的發起人獲取更多元化的投資支持。在經營時將項目作為主體，通過對于金融工具的靈活應用，獲取融資支持，比如可發行股票或市政債券。

5 結語

綜上所述，城投公司要積極識別經營發展中存在的財務風險問題，結合自身經營管理的不足，優化財務風險管控措施加大財務風險管控力度，使得風險因子能夠扼殺在搖籃之中。

同時，城投公司也要積極拓寬融資渠道，選擇多元化的業務形式，不斷提高公司自身的盈利能力，實現對財務風險的有效控制，從而促進城投公司的可持續發展。