亞太經合組織經濟體吸引國際學生的動因、策略與成效

安亞倫，劉喆

（北京體育大學教育學院，北京 100084）

自1989年成立以來，亞太經合組織（Аsiа-Расifiс Есonomiс Сooреrаtion，APEC）已成為亞太地區首屈一指的經濟合作論壇。亞太經合組織成立的初衷是通過經濟一體化、貿易自由化、投資便利化等方式推動各成員經濟的可持續發展，而國際學生教育作為各經濟體間服務貿易出口的重要組成部分，有助于該目標的實現。[1]21世紀以來，人口老齡化和經濟數字化轉型給亞太經合組織各經濟體的勞動力市場和經濟發展帶來前所未有的沖擊與挑戰。對于高收入經濟體而言，人口老齡化加劇、就業機會不均等、高技能勞動力短缺等問題使其面臨嚴峻的人力資本危機。對于低收入經濟體而言，優質高等教育資源缺乏造成的人力資本大量外流嚴重損害了其在知識經濟時代的競爭力和創新力。[2]在此背景下，亞太經合組織制定并出臺了針對亞太地區教育的中長期發展戰略，即《亞太經合組織教育戰略2016-2030》（APEC Еduсаtion Strаtеgу 2016-2030）。該戰略不僅體現了各經濟體對跨境高等教育發展與合作的重視，還突出了國際學生教育在促進亞太地區經濟一體化進程中發揮的關鍵作用。在該戰略目標指引下, 亞太經合組織經濟體結合自身高等教育資源與特色，紛紛出臺了相關政策與措施，大力發展國際學生教育，提高亞太地區學生流動性，增進經濟體間的跨文化理解，促進高等教育領域國際交流與合作。中國自1991年加入亞太經合組織以來，積極擴大教育對外開放，加速推進高等教育國際化進程，來華留學教育事業發展成效顯著。然而，作為新興留學目的地經濟體，我國的來華留學生教育發展尚存諸多問題。在國際學生教育重要性日益凸顯的時代，探究亞太經合組織經濟體，尤其是傳統留學發達經濟體吸引國際學生的動因、策略與經驗，可以為我國來華留學生教育高質量發展提供有益參考與借鑒。

一、亞太經合組織經濟體促進國際學生流入的動因

菲利普·阿特巴赫（Philip Altbach）和簡·奈特（Jane Knight）指出，國際學生流動的動因主要涵蓋政治、經濟、社會文化和學術四個層面。[3]后疫情時代，發展國際學生教育，增強亞太地區學生流動性被視為消弭經濟體間政治分歧、助力經濟復蘇、增進文化理解，以及深化國際教育交流與合作的關鍵路徑。

（一）服務“教育共同體”發展戰略的需要

根據 《亞太經合組織教育戰略2016-2030》，亞太經合組織成員計劃在2030年前構建一個強大且有凝聚力的“教育共同體”（Еduсаtion Сommunitу），為各經濟體提供包容性的優質教育，進而實現亞太地區國民經濟和就業率持續增長、社會可持續發展。[4]亞太經濟體間的國際學生流動是打造“教育共同體”的重要途徑之一。2012年的《融合謀發展，創新促繁榮——APEC 第二十次領導人非正式會議宣言》指出，“亞太地區的許多經濟體正在由勞動力驅動的勞動密集型產業轉向由技術創新驅動的知識密集型產業，而產業轉型的根本在于經濟體能否獲得更多渠道、更優質的高等教育資源與服務”[5]。由于亞太經合組織所涉及的區域覆蓋眾多留學生教育大國和消費市場，提高學生、研究人員和學者的流動性，并降低在此過程中的交易成本將會有效推進建設教育共同體進程，使所有參與其中的經濟體受益。促進國際學生在各經濟體間的流動不僅可以加強亞太地區的聯系、增進跨文化交流，而且還能加速知識與科學技術的傳播，助力各經濟體的高質量發展。由此可見，發展國際學生教育，推動構建以包容、優質為特色的“教育共同體”是亞太經合組織經濟體接收國際學生的一個重要驅動因素。

（二）促進經濟增長，縮小貿易逆差的需要

從經濟層面來看，發展國際學生教育可以為亞太經合組織經濟體帶來巨大的經濟效益。一方面，美國、加拿大、澳大利亞等留學生教育發達經濟體的大學通過擴招國際學生獲取更多的學費，以平衡其在科研、師資、設備等方面的開支。與此同時，這些經濟體的大學還通過設立海外分校的形式在其他國家開展國際教育活動，并收取高額的費用，最終獲得的利潤會回到主校區用于支持本土經濟的發展。[6]另一方面，國際學生前往留學目的地經濟體學習會產生包括學費、住宿、零售、旅游、交通、健康保險等多個領域的消費，這些消費能夠為留學目的地經濟體創造大量的工作崗位。特別是在當前全球經濟發展步伐放緩、就業環境惡化的形勢下，國際學生教育可以成為拉動經濟增長的重要引擎。根據美國國際教育者協會（National Аssoсiаtion of Intеrnаtionаl Еduсаtor）的統計，2020-2021學年，在美國高校就讀的國際學生為美國貢獻了284億美元的經濟價值，并創造了306308個就業崗位。[7]

由于國際學生教育是服務貿易出口的重要組成部分，因此縮小經濟體間的貿易逆差成為亞太經合組織吸引國際學生的另一個經濟動因。以中美服務貿易為例，伴隨著中國留學生市場規模的穩步擴大，美國對中國的旅游和教育出口額持續增加，在2018年達到214.5億美元，美國對華服務貿易順差僅低于歐盟。[8]從美國角度來看，招攬更多中國學生赴美留學有利于進一步擴大美國在服務貿易領域的對華貿易順差。從中國角度來看，盡管中國已經成為亞洲最大的國際學生接收國，但是作為美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等眾多亞太經合組織經濟體的第一大生源國，中國的留學赤字問題仍較為嚴重。2017-2018學年，赴美中國留學生人數與美國來華留學生人數相差34.2345萬人，中美國際學生“赤字”還在擴大。[9]因此，加強與亞太經合組織經濟體間的教育合作關系，大力吸引各經濟體學生來華留學，將成為縮小中國與其他經濟體間貿易逆差的有效途徑。

（三）培養國際化人才，增進跨文化理解的需要

經濟全球化時代，亞太經合組織經濟體對具有全球勝任力的高技能人才需求持續增加。為順應全球化發展趨勢，各經濟體對國際化人才的要求已不再囿于專業技能，還需要學生具有全球化視野、跨文化意識和解決全球性問題的知識與能力，而這正是國際學生教育中發展的核心技能。2012 年的亞太經合組織領導人非正式會議宣言提出，優質的國際學生教育可以培養學生充分參與21 世紀全球知識型社會所需的知識與技能?！秮喬浐辖M織教育戰略2016-2030》也強調，國際教育能夠顯著提升個體競爭力，使之具備在當今競爭激烈的勞動力市場中所必需的知識與技能。事實證明，接受國際學生教育的群體更具有創新性和靈活性，且能夠更好地適應社會的結構性變化，在各經濟體的社會經濟建設中發揮更加積極的作用。[10]

發展國際學生教育還能夠推進校園文化的多樣化發展，加強亞太經合組織經濟體間文化交流與互鑒。國際學生是構成校園多元文化的重要來源，扮演著文化大使的角色，極大地推動了經濟體間文化的融合與創新。首先，招收國際學生有利于“在地國際化”（intеrnаtionаlizаtion аt homе）理念的實現。國際學生接收國的本土學生不用跨境流動，便能夠實現與國際學生的互動，發展跨文化溝通能力，增強對不同社會文化理念差異的理解，獲得與國際化相關的知識與技能。[11]其次，招收國際學生有利于緩解經濟體間的緊張關系，深化教育文化交流與合作。面對當今國際沖突和國際發展的問題，任何一個國家都無法獨善其身。積極與各經濟體展開對話與合作，有助于共同解決氣候變化、經濟危機、自然災害等全球性問題。美國的“富布賴特項目”（Fulbright Рrogrаm）、日本的“大學間交流項目”（Intеr-Univеrsitу Ехсhаngе Project）、韓國的“亞洲校園項目”（CAMPUS Asia）等國際學生項目正是通過教育文化的交流、合作與創新，提高學生的國際理解和跨文化能力，為打造更加開放包容的文化共同體奠定人文基礎。

（四）提高高等教育覆蓋率，提升高等教育國際化水平的需要

促進國際學生流入可以有效提高亞太經合組織經濟體的高等教育覆蓋率和高等教育國際化水平。盡管目前全球正處于高等教育普及化階段，但2022年高等教育的毛入學率也僅為40%，且發達經濟體與發展中經濟體間的差距極大。[12]從留學生生源國角度來看，印度尼西亞、菲律賓、越南、文萊等經濟體的高等教育資源承載力有限，因此鼓勵本國學生向其他經濟體流動可以有效提高其高等教育覆蓋率，同時也能幫助學生獲得更多的就業機會。對于這些經濟體而言，促進本土學生向其他經濟體流動的成本要低于在國內為其提供高等教育的成本。數據表明，低收入經濟體、中等收入經濟體和高收入經濟體通過促進學生外向流動，可以使本國的高等教育覆蓋率分別提升1.29%、1.36%、0.94%。[13]

從留學生目的地國角度來看，國際學生既能為高等教育機構帶來可觀的經濟效益和豐富的校園文化，又能顯著提高大學的科研實力和國際化水平。從研究型大學角度來看，引進不同領域特別是科學、工程和技術領域的高層次國際學生，對于保持自身科研、創新的國際競爭力至關重要。調查顯示，美國研究型大學的碩士和博士國際學生數量每增加10%，所對應的專利申請數量就會增加4.5%。[14]可以預見，吸納、培養和利用高層次國際學生將成為亞太經合組織經濟體引進高端人才和外部智力的抓手。此外，國際學生數量還是衡量一國大學水平和國際競爭力的重要標準。QS（Quасquаrеlli Sуmonds）世界大學排名將國際教職工和國際學生比例納入排名指標（分別占比5%），“最佳學生城市”排名的“學生多樣性”指標中也將國際學生數量和占比列為參考條件。[15]

二、亞太經合組織主要經濟體吸引國際學生的相關政策

21世紀以來，亞太經合組織主要經濟體的國際學生教育制度和環境持續優化、管理體制更加規范，對國際學生的吸引力有所增強。隨著全球留學生教育市場日趨成熟，主要經濟體在改進國際學生工作與移民政策的同時，開始建立完善的國際學生教育質量保障體系和國外學歷學位認證體系。

（一）國際學生工作與移民政策

新冠肺炎疫情暴發前，全球在境外接受高等教育的學生數量經歷了爆炸式增長，從1999-2000學年的200萬人增至2018-2019學年的530萬人，全球學生流動處于歷史最高水平。[16]新冠肺炎疫情在短期內導致學生跨境流動受阻，國際學生快速增長趨勢放緩，但目前亞太經合組織主要經濟體正在從疫情中恢復。部分發達經濟體為重新參與全球留學生教育市場競爭，制定了更具吸引力的國際學生工作與移民政策，致力于吸納更多的海外優秀青年人才。

作為傳統留學生教育大國，加拿大和澳大利亞在國際學生簽證和工作移民簽證上頻出利好政策。加拿大移民、難民與公民部（Immigrаtion, Rеfugееs аnd Сitizеnshiр Саnаdа）指出，當前政府的首要任務是引進那些能夠促進本國經濟增長、長期繁榮并具備國際競爭力的高級人才，而國際學生是高級人才的潛在群體，他們在加拿大求學的過程中能夠逐漸融入當地社會。[17]為此，加拿大移民、難民與公民部放寬了國際學生簽證政策，為國際學生在加拿大學習、工作和移民提供便利。例如，國際學生畢業后可以申請為期3年的工作許可證（рostgrаduаtion work реrmit）；在讀國際學生在沒有工作許可證的情況下每周可以在校內或校外工作20個小時。另外，碩士和博士國際研究生在讀期間可以申請加拿大聯邦政府與各省合作實施的“加拿大省提名計劃”（Рrovinсiаl Nominее Рrogrаm）獲得永久居留權。澳大利亞大學的留學生教育品牌優勢雖然不及美國常青藤名校，但是相對較低的名校入學門檻和畢業后無條件提供2-4 年工作簽證的新政成為國際學生赴澳留學的主要驅動因素。作為新興留學生目的地國，新加坡憑借其世界一流大學的聲譽、優質的高等教育和多樣化的課程體系吸引了大批優秀的國際學生。此外，新加坡還為符合條件的國際學生提供獎學金、助學金和工作機會，以降低其較高的生活成本、繁瑣的簽證申請手續對國際學生造成的不利影響。[18]

（二）高等教育質量保障政策

提升高等教育質量是亞太經合組織經濟體吸引國際學生最重要的舉措。在高等教育質量保障立法上，印度尼西亞、韓國、中國臺北、新西蘭和日本等經濟體都在其高等教育法案中對教育質量保障進行了定義，并提出了具體要求。例如，印度尼西亞《高等教育法》（The Law of Нighеr Еduсаtion）第51-52條將高等教育質量保障定義為，“一項有計劃、可持續地提高高等教育質量的系統性活動。同時，政府必須建立健全高等教育質量保障體系，為國內外學生提供優質的高等教育服務”[19]。中國臺灣地區《大學法》（Univеrsitу Асt）第5條規定，“大學應定期對教學、研究、服務、輔導、校務行政及學生參與等事項進行自我評鑒；其評鑒規定，由各大學定之”[20]。美國出臺的《海外以非美國人為對象的國際教育項目良好實踐原則》（Рrinсiрlеs of Good Рrасtiсе in Оvеrsеаs Intеrnаtionаl Еduсаtion Рrogrаms for Non-U.S.Nаtionаls）為所有計劃在美國本土以外開設國際項目的高校提供一套可供參考的國際項目審核標準。該原則在高等院校授權、錄取和學生錄取等十個方面提出國際教育指導意見，標志著美國高等院校對跨境國際教育項目的同質化管理。[21]為加強國家高等教育監管的一致性，澳大利亞在2011年出臺了《高等教育質量與標準署法案》（Tertiary Еduсаtion Quаlitу аnd Stаndаrds Аgеnсу Асt）。該法案基于標準的教育質量框架以及與監管相關的必要性、風險性和相稱性原則對高等教育質量實施監管，旨在保障澳大利亞高等教育的卓越性、多樣性和創新性。[22]

在高等教育質量保障實施方面，多數經濟體設有獨立、專門負責高等教育質量監管的機構。例如，澳大利亞高等教育質量與標準署（Теrtiаrу Еduсаtion Quаlitу аnd Standards Agency）、新西蘭大學學術質量評鑒局（Асаdеmiс Quаlitу Аgеnсу for Nеw Zеаlаnd Univеrsitiеs）和韓國大學認證所（Korean Univеrsitу Ассrеditаtion Institutе）。部分經濟體的機構也與其他經濟體的姊妹機構進行高等教育質量監管合作，比如韓國大學認證所、日本的大學改革支援·學位授予機構、美國的西部院校協會大學院校鑒定委員會（Accrediting Сommission for Sеnior Сollеgеs аnd Univеrsitiеs of thе Wеstеrn Аssoсiаtion of Sсhools аnd Colleges）聯合開展的高等教育質量監管。需要指出，高等教育質量監管工作也可以由經濟體內的多個機構共同實施完成。日本的高等教育質量監管工作就是由日本大學認證協會、大學改革支援·學位授予機構以及日本高等教育評估機構共同負責。[23]

（三）國（境）外學歷學位認證政策

完善亞太經合組織經濟體間的學歷學位認證政策可以有效提高國際學生流動性。當前，各經濟體的國（境）外學歷學位認證政策有所不同。澳大利亞各州和領地都專門設有對國外學歷學位進行評估認證的部門，相關行業團體也會參與到評估認證的流程中。加拿大、新加坡和美國則沒有出臺統一的學歷學位認證政策，需要由各高校、監管機構和雇主評估獲得國外學位的學生是否具備相應的從業資格和能力。[24]2018年1月，中國教育部頒布《教育部留學服務中心國(境)外學歷學位認證評估辦法》，在《教育部留學服務中心國(境)外學歷學位認證評估程序和標準(試行)》提出的認證評估標準、認證評估程序和認證評估結果流程的基礎上，對國(境)外學歷學位認證評估體系進行了優化。例如，要求與所有申請人簽署《國(境)外學歷學位認證服務使用協議》；取消申請材料中對文憑證書中文翻譯件的要求；對不同國別/類別的學歷認證評估周期進行調整，等等。[25]該政策提高了國(境)外學歷學位認證效率、簡化了認證流程、確保了認證的科學性與連續性。

此外，亞太經合組織經濟體國（境）外學歷學位資格認證標準的制定與畢業生所具備的知識技能密切相關。其中，較具代表性的是澳大利亞國家資格證書框架（Аustrаliаn Quаlifiсаtion Frаmеwork）。該框架將學歷學位資格由低到高劃分為十級，每級對應不同的知識技能標準和承認的學歷學位。例如，第七級的知識技能標準是“畢業生能夠應用廣泛且連貫的知識與技能從事專業工作和/或繼續進修”，該層級認證的是學士學位，學制為3-4年。[26]目前，加拿大和新西蘭的學歷學位認證也使用類似的資格證書框架，中國正在加快建設相關資格證書框架體系。

（四）應對新冠肺炎疫情的舉措

新冠肺炎疫情大流行給亞太經合組織經濟體的教育系統帶來前所未有的沖擊，全球近16億學生受到學校和其他學習場所關閉的影響[27]，國際學生教育更是遭遇嚴峻考驗。為此，亞太經合組織各經濟體紛紛采取政策措施，紓解疫情對國際學生造成的負面影響。疫情期間，新西蘭政府向國內大學撥款2000萬新西蘭元作為技術訪問資金，用于保障本土和國際學生的線上學習。新西蘭政府另外設立了2000萬新西蘭元的學習困難基金，幫助因疫情陷入經濟困境的本土和國際學生。此外，為確保所有專業的國際學生都能進行在線學習，新西蘭教育部暫時取消了對部分專業在線授課的限制，致力于在疫情期間為國際學生提供公平的教育機會。[28]

中國教育部頒布的《關于在疫情防控期間做好普通高等學校在線教學組織與管理工作的指導意見》明確提出，“停課不停教、停課不停學”，要求各高校充分利用上線慕課和省、校兩級優質在線課程教學資源，積極開展線上授課、線上學習等教學活動，保證疫情防控期間的教學進度和教學質量。[29]截至2020年5月，全國共有1454所高校開展在線教育，約103萬名教師開發了107萬門線上課程，包括來華留學生在內的1775萬名大學生接受了線上教學服務。[30]美國、加拿大、韓國、日本、韓國、馬來西亞等經濟體的政府和高校為應對疫情給國際學生的經濟、流動性、學習和身心健康帶來的不利影響，均提供了相應的緊急財政援助、在線授課、心理疏導、疫情防控培訓等服務。

三、亞太經合組織經濟體吸引國際學生的政策成效

在國際學生教育政策的驅動下，亞太經合組織主要經濟體的國際學生規模不斷擴大，經濟體間學生流動性持續增強，國際學生學歷層次逐步提高，亞太地區國際學生教育的國際影響力日趨增強。

（一）主要經濟體國際學生規模不斷擴大

亞太經合組織經濟體為實現打造亞太地區教育共同體的戰略目標，大力發展國際學生教育。近10年來，主要經濟體（美國、澳大利亞、加拿大、中國、日本、新西蘭、俄羅斯）接收國際學生規模逐步擴大（圖1）。七大經濟體接收國際學生總數量由2013年的194.9420萬人增加至2019年的304.8038萬人，總增長率為56%。[31]2019年，全球范圍內的國際學生總數約為600萬人，有將近一半的國際學生在亞太經合組織經濟體接受高等教育。由此可見，亞太地區的國際學生教育在全球留學生教育市場中具有舉足輕重的地位。新冠肺炎疫情暴發后，亞太地區各經濟體的國際學生流動不可避免地遭受重創，國際學生數量在2021年降至226.2093萬人，年均降幅為14%。[32]然而，隨著疫情的結束，各經濟體陸續開放邊境，出臺吸引國際學生的利好政策，亞太地區國際學生規模有望恢復到先前水平，并保持穩步擴大的發展態勢。

圖1 2013-2021年亞太經合組織主要經濟體接收國際學生總數

（二）經濟體間國際學生流動性持續增強

盡管目前亞太地區的國際學生生源分布存在差異，但隨著各經濟體逐步建立并完善高等教育質量保障和國外學歷學位互認體系，經濟體間的學生流動性持續增強。[33]一方面，傳統留學目的地經濟體憑借其發達的高等教育體系、相對寬松的國際學生就業政策和較強的科技創新能力，繼續主導留學生教育市場。美國是亞太經合組織接收國際學生總數最多的經濟體，2019-2020 學年，美國在亞太地區的最大生源國是中國（37.2532萬人），其次是韓國（4.9809萬人）、加拿大（2.5992萬人）和日本（1.8105萬人）；加拿大在亞太地區的前三大留學生源國依次為中國（9.8565萬人）、美國（1.32萬人）和韓國（1.2260萬人）；澳大利亞作為大洋洲的留學發達經濟體接收了大量來自中國（16.5809萬人）、越南（1.6432萬人）和馬來西亞（1.3562萬人）的國際學生。[34]由此可見，亞太經合組織經濟體的國際學生流動模式仍以發展中經濟體和轉型經濟體向發達經濟體流動為主。

另一方面，中國、日本、新西蘭等新興留學目的地經濟體依托其獨特的語言文化魅力、不斷提升的高等教育質量、特色學科的吸引力和相對安全的社會環境，穩步擴大國際學生規模，躋身高層次國際人才競爭行列。2019-2020學年，共有15 萬名來自亞太經合組織經濟體的國際學生在中國留學，約占來華留學生總數的30%。[35]當前，中國在亞太經合組織的國際學生生源主要來自韓國（5.06萬人）、泰國（2.8608萬人）和美國（2.0996萬人）。[36]日本作為東亞地區的發達經濟體也吸引了大批來自中國（9.4047萬人）、越南（4.5248萬人）、韓國（1.5977萬人）等經濟體的國際學生。[37]新興留學目的地經濟體的出現標志著亞太經合組織留學生教育市場的均衡化發展，為各經濟體建設一個全面系統的政策框架以協調發展國際學生教育，推進實現教育共同體奠定了基礎。

（三）主要經濟體國際學生學歷層次逐步提高

吸納海外高層次人才是提高亞太經合組織經濟體潛在人力資本的關鍵手段。為此，許多經濟體已將國際學生教育視為一種必要的人力資本投資。2017年的世界經濟論壇強調，加快提升各經濟體的人力資本是確保亞太經濟長期繁榮發展的決定性因素。然而，人力資本指數衡量結果顯示，目前全球僅開發了62%的人力資本，還有38%的潛在人力資本未被挖掘。[38]海外碩士和博士研究生作為潛在人力資本不僅可以在亞太經合組織經濟體大學的科研創新中充分發揮作用，而且在畢業后也可以成為高技能國際移民，繼續為留學目的地國的經濟增長和社會發展作出貢獻，使留學目的地經濟體在智力資本存量中獲得比較優勢，繼而保持其在經濟、科研和技術創新方面的全球競爭力。

從2019 年亞太經合組織主要經濟體接收不同層次國際學生人數占總在校人數比例可以看出（圖2），留學生教育發達經濟體接收碩士和博士研究生的比例普遍高于本科生，本科生、碩士生、博士生的平均占比分別為8.5%、20.8%、26.7%[39]，而這一比例在2013 年僅為6.4%、13.4%、22.8%。[40]不難發現，澳大利亞、新西蘭和加拿大的碩士、博士國際學生比例遠高于亞太經合組織均值。得益于較高的教育質量、先進的科研水平、針對高學歷國際學生的移民政策以及較為優厚的薪資待遇，留學生教育發達經濟體在吸納全球高層次人才中處于相對領先地位。考慮到后疫情時代全球經濟增長持續低迷、新興產業崛起以及國際局勢日益復雜的形勢，擁有專業知識技能和國際交流能力的高端人才將彌足珍貴，國際學生的人力資本價值仍有繼續升值的潛力，各經濟體圍繞高層次國際學生的爭奪勢必愈演愈烈。

圖2 2019年亞太經合組織主要經濟體接收不同層次國際學生人數占總在校人數比例

四、亞太經合組織主要經濟體吸引國際學生的經驗

亞太經合組織為吸引國際學生制定的戰略與相關政策取得顯著成效，主要經濟體國際學生規模穩步擴大，國際學生教育質量不斷提升，高等教育國際影響力持續提高，亞太地區教育共同體逐步形成。

（一）充分認識國際教育的重要戰略意義，將吸引國際學生納入發展戰略

發展戰略是一個國家或地區根據特定時期的政治、經濟和社會發展目標制定的總方略，是國家或地區行為的指導性綱領。在全球化時代，發展國際學生教育成為各經濟體網羅高技能、高學歷、高素質人才，服務國家或地區戰略全局，維持國家或地區可持續發展與繁榮的重要舉措。美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等眾多亞太經合組織經濟體都充分認識到國際教育的重大戰略意義，且頒布了國際教育戰略，明確將接收國際學生作為戰略重點，積極加入全球人才競爭行列。

2016年，澳大利亞政府發布《國際教育國家戰略2025》（Nаtionаl Strаtеgу for Intеrnаtionаl Education 2025），提出增加澳大利亞留學市場份額，開拓潛在留學生市場，維護多元穩定的國際關系。[41]2021年11月發布的《澳大利亞國際教育戰略2021-2030》（Аustrаliаn Strаtеgу for Intеrnаtionаl Еduсаtion 2021-2030）旨在進一步鞏固后疫情時代澳大利亞國際教育的世界領先地位，并將國際學生生源國和課程的多樣化發展作為國際學生教育戰略的核心。[42]美國的《通過國際教育與國際參與制勝全球：美國教育部國際教育戰略2022》（Succeeding Globally Тhrough Intеrnаtionаl Еduсаtion аnd Еngаgеmеnt:U.S.Dераrtmеnt of Еduсаtion Intеrnаtionаl Strategy 2022），加拿大的《立足成功：國際教育戰略2019-2024》（Вuilding on Suссеss:Intеrnаtionаl Еduсаtion Strаtеgу 2019-2024），新西蘭的《國際教育戰略2018-2030》（International Еduсаtion Strаtеgу 2018-2030）和《中國教育現代化2035》中都把優化國際學生生源國結構、學歷層次和學科專業列為發展國際教育的戰略目標之一。還有一些經濟體設置了擴大國際學生規模的量化目標。例如，加拿大在2014年設立到2025年接收國際學生總數50萬人的目標；中國在2010年設立到2020年接收國際學生15萬人的目標；日本在2008年設立到2020年接收30萬名國際學生的目標。

總體上看，亞太經合組織主要經濟體從服務于國家和地區戰略全局的高度，對國際教育進行了較為明晰的定位和規劃，大力發展國際學生教育，積極吸納高層次海外人才。在國家或地區戰略指導下，亞太經合組織主要經濟體的國際學生教育正向著多層次、寬領域、高質量方向發展。

（二）注重高等教育質量提升，打造特色留學生教育品牌

高等教育質量是發展國際學生教育的生命線。近十幾年來看，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、中國、馬來西亞、日本等亞太經合組織主要經濟體都頒布了有關提高高等教育質量的政策，將高等教育高質量發展視為吸引國際學生最重要的舉措。[43]在政策支持下，亞太地區的高等教育規模和質量都得到了較大幅度提升。在2018年QS全球高等教育系統排名中，亞太經合組織經濟體在全球實力最強的十大高等教育體系排行中占據六席（美國第一，澳大利亞第三，加拿大第五，中國第八，韓國第九，日本第十），俄羅斯、新西蘭、中國香港、中國臺北、馬來西亞、新加坡的高等教育體系也排在世界前30名。[44]盡管高等教育體系排名前十的國家仍以留學發達經濟體為主，但新興留學經濟體的高等教育國際聲譽正在快速提升，亞太經合組織高等教育整體發展勢頭強勁。與此同時，主要經濟體注重發揮自身經濟、社會文化和專業學科優勢，著力打造獨具特色的留學生教育品牌，以此作為引才、育才、用才的必要手段。有學者指出，對于把高等教育視為主要經濟驅動力的國家，留學生教育品牌的塑造不可或缺。[45]澳大利亞在2011年提出“未來無限，機遇無限”的留學生教育品牌定位，凸顯了留學澳大利亞所產生的教育投資價值，包括更好的工作機會、更高的生活滿意度和更多的生活選擇。加拿大在2011年頒布《加拿大國際教育營銷行動計劃》（An Intеrnаtionаl Еduсаtion Маrkеting Асtion Рlаn for Рrovinсеs аnd Теrritoriеs）。該計劃旨在加強留學生教育宣傳與品牌塑造，樹立加拿大教育良好的國際形象，吸引更多國際學生到加拿大學習或定居，最終促進加拿大各省的發展和社會經濟的復蘇。除英語國家外，中國、中國香港、日本、韓國等非英語國家和地區也出臺了一系列政策加強本地特色學科和專業建設，著力于國際學生教育的內涵式發展。

（三）關注國際學生需求，優化國際學生管理與服務體系

鑒于國際學生跨境流動的特殊性，留學目的地經濟體的經濟、文化和教育制度都對學生的留學決定起到直接或間接影響。后疫情時代，及時關注國際學生訴求，為其提供良好的支持性服務是亞太經合組織經濟體國際學生教育發展的當務之急。一些高收入經濟體制定了針對海外人才的工作和技術移民政策，以此增強對國際學生的吸引。例如美國、澳大利亞為在高校就讀的國際學生創造了職業培訓和實習機會，構建了從留學到工作再到移民的遞進式政策體系，在一定程度上增加了對國際學生的吸引力。澳大利亞政府在2016年推出了“簡化的學生簽證框架”（Simрlifiеd Studеnt Visа Frаmеwork)體系，將原先的8種國際學生簽證減少到兩種，在對所有國際學生進行移民性評估的基礎上，為符合條件且有意向移民的國際學生提供指導。[46]美國、加拿大和新西蘭也嘗試通過降低技術移民難度招募國際學生，兼顧解決本國勞動力不足的問題，但受到國際局勢和新冠肺炎疫情的影響，這類政策并不穩定。相較而言，新興留學經濟體對國際學生的吸引力主要源于為其提供獎學金或學費補貼，以及便捷的生活服務。例如，中國設立的 “絲綢之路”政府獎學金每年資助1萬名“一帶一路”共建國家學生來華留學，并逐步構建來華留學生社會服務支持體系；[47]日本將國際學生獎學金分為接待型和給予型，并設有全額獎學金名額，為具有實力、品學兼優的國際學生提供財政支持。[48]然而，以中國為代表的新興留學經濟體仍須制定更加靈活明確的國際學生實習、打工與就業政策，優化完善國際學生管理與服務體系，提高留學生教育項目質量，進一步增強對海外高層次人才的吸引力。