公立高校整體支出績效評價指標構建研究

武婧（中國人民大學 北京 100872）

一、背景介紹

績效評價工作非常重要，近年來得到了廣泛的應用。績效評價早期主要應用于企業領域，后來被引入高校領域。相比其他公共事業部門的活動，高校辦學和產出活動有其特殊性，需要加大研究力度。已有研究成果對績效評價的共性指標探索較多，但鮮有針對高校整體支出績效評價指標體系的研究，因此，緊密圍繞高校辦學規律和特點，梳理、設計和構建公立高校整體支出績效評價指標體系，對已有績效理論加以深化、細化，具有重要的研究價值和現實價值。針對公立高校辦學活動的特殊性，抓住其產出難量化、滯后性、周期長、特色化的評價難點和痛點，本文研究設計了一套基本滿足國家預算績效管理要求、符合高校辦學規律、簡潔易操作的績效評價指標體系，供教育主管部門、高校整體支出績效評價參考應用。

二、公立高校整體支出績效評價現狀

（一）公立高校整體支出績效評價的重視程度。公立高校收入來源主要是財政撥付的教育經費。除項目經費以外，財政部門一般會根據“生均撥款”制度以及有關標準為各大高校提供經費，也就是高校獲得的財政撥款數額與其財政支出質量并無直接的關聯，因此長時間以來各大高校對經費支出的績效評價工作不夠重視，所以財政支出效果普遍較差。目前，大多數公立高校仍處在績效評價管理的初級階段，有些公立高校尚未建立支出績效評價管理制度；有些公立高校雖然實行績效評價管理，但也只是淺層次的，因此，全面進行整體支出績效評價管理需要全盤推進、循序漸進。

（二）公立高校整體支出績效評價的導向性功能。教育部2019年印發的《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》提出要實施單位整體預算績效管理，這就需要各單位將預算收入和支出全面納入績效管理過程當中，并樹立業務、財務有機融合的理念。但由于高校在科研能力、師生規模、基建規模以及辦學類型等方面差異較大，現階段尚未有統一的屬于公立高校的整體支出績效評價指標體系，只有一些零散的指標，很難準確地體現各大高校的特點，無法起到良好的指導作用，高校的信息需求難以得到滿足。

（三）公立高校整體支出績效評價指標的可操作性。在將各類資源投入到高校教育領域時，可以獲得多種不同產出。同時，公立高校的產出收益有若干種形式，很難只通過經濟和貨幣指標等進行簡單評價，因此，在選取評價指標、構建評價指標體系的過程中會遇到諸多的困難。加之績效指標設置原則不統一，指標設置與學校發展目標契合度不緊密，使得績效指標體系設置的科學性、合理性和有效性難以得到保證，操作性不強，可能會對高校發展造成不利的影響。

三、公立高校整體支出績效評價存在的具體問題

（一）績效評價仍以項目評價方式為主。由于缺少針對某部門或某單位的整體支出績效評價研究及探索，當前公立高校支出績效評價主要還是集中在單個項目領域，同一個單位不同項目支出績效之間缺乏內在關聯，關于高校整體支出績效評價的突出成果也較少。因此，目前缺少能夠立足于部門職能、從部門全局角度，按照財政經費從投入到產出再到影響的邏輯鏈條，進行全面、深度解析支出績效評價的分析框架。

（二）支出績效評價的邏輯鏈條不夠完整。一方面，公立高校經費支出的整體邏輯鏈條應是“投入-過程-產出-效果”，但是當前絕大多數研究只關注了投入環節，而忽視了產出環節，導致指標體系中以數量型或絕對數型的產出指標居多，普遍缺少能夠反映產出效果、體現效益的指標。另一方面，財政經費支出的合規性和有效性離不開過程管理，過程管理是整體支出績效評價的重要組成，具體包括：管理制度和組織機構是否健全，資金使用是否安全，以及預算調整情況、經費執行情況等。當前研究成果基本還是圍繞“投入”和“產出”兩個端口設計指標體系，這在一定程度上忽視了針對過程管理的績效評價。

（三）與高校的職能等結合不緊密。高校整體支出績效評價應結合高校支出的流向和特點，但目前結合高校職能的績效評價探索和應用比較缺乏，很難通過評價指標體系來體現高校在社會服務、科研以及人才培養等方面的職能，在高校績效評價“評什么”問題上缺乏針對性的研究和解析。同時，部門整體支出績效評價應從總量、結構和比例等角度考察資金的使用和效益，將財政資金與高校中長期戰略規劃相融合。但是，目前關于公立高校支出的績效評價還局限于項目支出，整體支出評價較少，評價的全面性不足，難以從全局角度反映財政資金在高校中長期發展中起到的作用與貢獻。

（四）支出績效評價與高校建設成效混淆。近年來，由于高校排行榜的社會關注度高，對績效評價研究也產生了一定影響，主要表現為部分高校支出績效評價研究與應用和高校排行研究相混同。在概念層面上將支出績效與高校建設成效相混淆，在評價結果層面上將績效水平的優勢與高校排位的優勢互相綁定，在評價指標方面依賴論文、人才等指標，沒有破除教育評價中唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子這“五唯”的頑瘴固疾。這些因素都會對高校支出績效評價的科學性和應用性產生不利影響，在推動研究成果轉化過程中也容易將排行榜的弊端帶入績效評價實際工作之中。

四、公立高校整體支出績效評價指標體系總體設計

（一）設計目標。

1.堅持以立德樹人為根本目標。習近平總書記指出：“要把立德樹人的成效作為檢驗學校一切工作的根本標準，真正做到以文化人、以德育人，不斷提高學生思想水平、政治覺悟、道德品質、文化素養。”高校應將立德樹人作為根本標準，力求培育全面發展的人才，使當代大學生在走出校園后可以滿足社會建設的需求。以此為根本遵循，在構建指標體系時將人才培養放在履職效能首位，體現思政課的重要性，設置與思政教育質量相關的評價指標，引導教師沉下心教書育人，要考察教授主講本科生課程情況，堅持“德智體美勞”全面發展的理念。

2.突出高校辦學的特點。在進行績效考核時，應當關注教育行業發展狀況以及自身的職責情況。因此，高校在構建整體支出績效評價指標體系過程中，應圍繞高校基本職能設置運行成本、管理效率、職責履行、社會效益、可持續發展等評價指標，并對評價指標進一步細分為二級指標，比如履職效能的“職責履行”指標細分為人才培養、科學研究、國際交流和文化傳承創新等二級指標。在二級指標細化分解過程中，應根據高校特點進行適應性調整，比如考慮到高校的主要投入方向是學生，在計算行政管理成本、能源費用等成本支出時可采取“生均”作為調節；考慮到教師是學校發展的核心力量，在“可持續發展”指標中可設置“人才隊伍建設”二級指標，重點考察教師隊伍的結構。

3.加強信息化建設與信息共享。充分利用信息技術和已有數據，盡可能與學科評估、“雙一流”建設監測數據、高等教育基層統計報表等信息內容相結合，盡可能做到數據易得可取，將已有信息利用率做到最大化，從而減少高校在整體支出績效評價時統計及填報的工作量。同時，通過信息技術等方式，提高各環節的監管質量，積極建設信息系統，避免出現數據孤島的問題，提高信息采集共享的效率，確保資產部門、財務部門以及業務部門能夠順利及時地進行溝通與交流。

（二）總體建設思路。

1.設計原則。

全面性：綜合運用定性和定量指標，從不同角度全面評價。評價指標體系要能有效地體現產出效果的情況，全面衡量經濟、社會、可持續性等影響。

導向性：選取的績效評價指標，確保能夠從各方面分別反映學校績效考核情況，從而體現教學目標與方向。

可比性：應設置一些共性指標，以此類指標評價同類對象，即能夠在同一范圍內實現高校間的可比，從而為對比分析評價結果提供便利。

適用性：所選指標應通俗易懂、簡便易行，充分利用信息技術和已有數據，盡可能與已有報表、監測等指標相匹配，數據易得可取，減少高校填報工作量。

2.選擇績效指標的方法。結合高校整體支出績效的特點，重點對績效指標遴選的方法進行梳理，并在研究框架和指標設計中創新性地加以綜合運用。現階段在選擇評價指標時應用最為廣泛的方法主要有3E評價法、杠桿管理法及層次分析法等。

（1）3E評價法。3E即經濟Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness，又稱“3E”系統評價模型，其核心思想是從3E 維度出發架構指標體系，以此反映高校整體支出并對“投入-產出”過程進行測量。首先是經濟性，也就是需要考慮投入產出間的關系，通過此類指標可以體現能否有效節約資源、創造更大的效益。其次是效率性，即能否實現最大化投入產出比，如效率性較高，那么便說明產出相對較高。最后是效益性，涉及目標和產出間的關系，通過效益性能夠確定能否在投入資源后滿足經營以及政策目標等。經濟性重點考察公共資源投入是否節約，對應指標體系的“運行成本”一級指標；效率性重點考察投入產出比是否合理，對應指標體系的“管理效率”一級指標；效益性重點考察產出的實際成效是否達到預期目標，對應指標體系的“職責履行”“社會效益”及“服務滿意度”3個一級指標。3E評價法以3E維度為研究視角，將高校整體支出績效的各個方面從理論上進行了有機銜接，確保指標體系設計滿足邏輯性、合理性和科學性。

（2）標桿管理法。標桿管理法是政府和業界較多采用的一種管理模式，具有如下特性和優點：首先，有利于高校制定規范有效的管理績效評估標準，推動高校整體支出績效評價的落地；其次，通過設定對比標桿以及具體目標，推動高校尋找具有可操作性的實踐路徑，提升高校整體支出的績效；最后，合理使用標桿管理法，有利于從多個層面促進高校全面質量管理實施。采用標桿管理法可以在構建整體支出績效指標過程中，轉變以往以質性評價為主的方式，轉而以國家有關要求及高校發展的成長性作為主要依據。考察未來發展潛力，可設置“可持續發展能力”一級指標；使雙一流目標與五年規劃產生聯系，可在“職責履行”一級指標下設置“目標執行”二級指標，在考察目標完成質量的基礎上，凸顯目標設置質量。通過增加更多的量化評價內容，更好地實現績效評價的可比性，滿足績效評價實施的具體要求。

（3）層次分析法。使用層次分析法，首先需要通過分解的方式使某一復雜的問題成為若干部分（一級指標），然后再繼續細分，進一步分解為多指標的層次（二級指標），通過排列出子目標、主線以及框架層等，求得各元素相對于上一層次對應指標的重要程度以構建研究模型。通常來講，我們是按照指標分解、比較判斷、綜合思維的方式進行決策。模型中的框架層屬于綜合性的指標，主線層屬于分類的指標，最后一層屬于單項指標（三級指標）。在層次分析法中，各層級的指標權重設置最后都會以直接或間接的方式影響到最終評價結果，同時，在各層級中的每一個指標因素對最終結果的影響，能夠比較清晰、明確地進行量化評價。

3.結構框架。高校整體支出績效評價指標體系應圍繞預算管理建立。在對預算績效進行評價時選擇服務滿意、發展能力、管理質量以及成本等方面的指標。

4.應用架構設計。在遵循高等教育規律的基礎上，圍繞高校的職能及特點，按“全面性、導向性、可比性、適用性”的原則，設置各級指標。一級指標為框架層，設計6 項指標；二級指標為主線層，凸顯高校特點，屬于對一級指標的進一步細化分解，共有16項指標；三級指標為子指標層，為單項評價指標，最終細化為42個指標。通過對上述各類指標的運用，可以綜合衡量本單位整體預算績效，充分體現全過程管理的各個環節，全面反映、綜合評價整體支出績效。各指標情況具體如上頁表1所示。

五、總結

本文圍繞協同育人與立德樹人根本目標，以教育質量的提升作為關注的重點，將作為非盈利性事業單位、教育經費來源大多是財政性教育經費等特點融入指標體系設計中，尊重高校辦學規律，構建符合高校特點的指標體系。相比已有學科評估指標體系、績效評價體系等，本文建立的公立高校整體支出績效指標體系具有突出“全過程管理”創新理念的特點。在設計該指標體系時，不關注某個預算項目的產出和影響，而是以資金流向的整體產出和影響進行考察，突出績效的整體性，避免分項目割裂。本文建立的指標體系，在評價產出和影響規模的同時，也注重質量指標，使得評價更全面，避免形成過度追求“數量”的績效導向；突出定量與定性相結合的特點，對于可量化評價的內容，優先選用定量指標，對難以量化評價的，采用可測量、可評價的定性指標，綜合進行評價，既保證指標體系有硬性約束，也保證指標體系全面不走偏。