淺析國立科研機構績效評價

高靜文

（作者單位：中國農業科學院農業環境與可持續發展研究所）

一、國立科研機構組織形式與資源配置

國家為自身科技發展，規劃設立并全額或部分資助形成的科研機被稱為國立科研機構，是構成國家創新體系的支柱之一[1]，承擔著開展科學研究、培養科技人才和提供科技政策咨詢等多方面的使命和職能，包括國立科學院所、科研中心、中央政府部門下屬的研究院所、國家實驗室等。國立科研機構與研究型大學、企業研發組織共同構成了國家創新體系三大支柱。

國立科研機構根據研究范圍、管理類型進行分類，可以分為兩類[2]，一類是集中性較強的大型綜合國立科研機構，我國屬于此類，具體形式為科學院、學會、聯合會等，其他代表國家還有德國、日本、韓國、加拿大、法國等。另一類是較為分散的強專業性、受部門管理的國立科研機構，比較典型的國家有美國、英國，機構表現形式為國家實驗室、研究院所、研究理事會等。

國立科研機構的經費大多由政府提供，根據使命定位，目前大致有四種模式配置資源：目標導向式、基礎研究穩定式、機構配置輔以項目競爭式、市場應用導向式。按照資金取得方式國立機構科研經費多區分為穩定性支持經費與競爭性研究項目。比如，德國馬普學會資金取得方式以穩定性科研經費支持為主；法國國家科研中心約八成的科研資金來自國家穩定性撥款，其余資金來源于競爭性項目；美國則是根據總統確立的國家發展目標，結合科研機構自身發展定位，提出統一的科學研發方案，再由相關預算部門協調評估后形成當年該機構年度預算方案。

我國科學事業單位主要按照學科或領域設立，如中國科學院、中國社會科學院、中國農業科學院、中國林業科學研究院、中國醫學科學研究院等科研機構。根據2022 年《中國科技統計年鑒》公布的統計數據，我國中央屬研發機構自2013 年來保持在700 家以上，在我國科技領域一直發揮著骨干和主力軍的作用，承擔國家科研項目，是國家創新體系建設過程中不可或缺的一環。

與國際中大多數國立科研機構相似，我國的國立科研機構主要由中央財政資助，按照資金取得方式多區分為穩定性支持經費與競爭性研究項目[2]。競爭性項目是以科技項目為載體的運行方式，穩定性支持經費是主要以科研機構為載體的運行方式。其中穩定性支持經費主要為加強科研單位自主開展科學研究，由撥款部門按照一定的配額標準給予研究機構的穩定性支持研究經費，科研機構取得經費后在單位內部結合學科發展方向分配給項目執行人。目前，我國科研機構中穩定性支持科研經費主要包括科研機構運行費、基本科研業務費、科研條件建設經費等，如中國科學院、中國農業學院、中國醫科院等承擔的“科技創新工程”“國家重點實驗室經費”等。

二、國外國立科研機構績效評價

（一）綜合性、實體性的大型國家科研機構績效評價

1.德國科研機構績效評價

構成德國科研機構的績效評價體系的主要力量有二：一是德國科學委員會，該委員會是獨立于德國政府部門的第三方專業機構，在科研機構評價領域具有權威性；二是外部專家組，德國的四大科研組織在績效評價階段會聘請獨立的外部專家，形成外部專家組后對組織下屬的科研機構開展定期、常態化、專業化的內部自評。黃群、張義芳、孫浩林在研究德國科學委員會評價科研機構績效流程后指出，公信力的提升可以有效促進科研機構績效評價的發展，獨立三方機構與外部專家組兩方力量的應用大大提高了德國科研評價的公信力[3]。

德國科學委員會評價機構使用專家專業評價和評價委員會評價相結合的評審機制，將專家意見與委員會科學政策性意見相結合。評價階段首先取得專家評價意見，并要求不得更改專家組的專業評價意見，以保證評價的獨立性與專業性。取得專家組提出專業評價意見后，由評價委員會提出科學政策性建議。兩方評價最終意見均提交德國科學委員會，由委員會開展咨詢、裁決、審核與批準。如此既保證了科學委員會評價的權威性，又確保了意見的專業性，避免了單方評價意見會有偏頗的情況。

為了嚴格保證專家組對科研機構評價的規范性，德國科學委員會針對不同科研組織的活動類型和實際情況，研究制定了不同種類、可供選擇的評價內容標準，支持專家組科學選擇評價內容，力求對不同科研組織績效做到公平、客觀、科學評價。德國科學委員會還針對科研本身特征，規定各項評價原則，如在研究評價方面，將定性指標與定量指標相結合，規定科研工作的質量是績效評價的重點，禁止使用單一的定性或定量方式評價科研成果質量。

德國的四大科研組織中，馬普學會通過構建外部專家組對研究所開展科研管理與產出等的評價工作，評價周期兩年一次。評價階段研究所會提交機構狀態報告，外部專家組通過報告初步了解研究所現有情況，再到研究所開展現場調研，通過結合報告與現場調研結果對研究所的管理狀況與科研質量進行評價，提出最終意見。專家組的評價結果將用于評判研究所未來研究方向，甚至決定研究所機構是否繼續設置。該評價體系僅對研究所科研質量進行評價，未針對研究所績效計劃開展評價。

2.日本科研機構績效評價

日本經過多年探索，建設形成了科研政策評價、科研機構評價、科研項目評價及科研人才評價四類全方位科研績效評價。其中日本科研機構評價主要由第三方評價機構進行，評價主要分為機構自評、第三方評價與委員會評價三部分。被評價方可以結合自身特點選擇評價機構，評價大致程序如下：根據評價機構要求開展單位自評并提交報告，第三方評價機構通過實地調研，結合自評報告形成第三方評價報告并上報上級評審委員會，評審委員會根據自評報告與第三方評價報告做出最終評價，政府根據最終評價結果決定機構財政支持額度，同時評價機構向社會公布評價結論。例如，作為科研費的管理主體和績效第三方評價機構的獨立行政法人日本學術振興會，下設學術系統研究中心，選拔專業審查委員會對日本科研費績效進行事前評價審查、研究進展評價、中期評價、追蹤評價。第三方法人評價機構在日本科研績效評價中充分發揮了獨立性與專業性的作用，提高了日本科研費使用效率。

3.韓國科研機構績效評價

韓國科研機構評價最具代表性的是科技界三大研究會對科研機構的評價。1999 年，韓國科技界三大研究所為開展科研機構評價，構建下屬科研機構評價體系，共同委托韓國科學技術政策研究院(STEPI)開發出了一套研究機構績效評價的指標體系[4]，后經過20 多年的改革和反復，形成了評價內容詳細的績效評價指標體系。例如，人力資源評價方面，將三級指標內容細化至休假人員管理、機構支撐人員比例、臨時外聘職工、新入職人員管理合理性等，并明確制定了應達到的數量值或比例值。

此外，韓國很注重國立科研機構的績效評價結果的應用，評價結果將直接影響機構科研發展方向調整、科研預算投入配置、機構主要負責人薪資及任命等，如根據韓國《政府科研機構的設立、運營及發展的相關法律》規定，政府科研機構的績效評價結果是科研機構與機構負責人是否存續的重要依據，與各機構年度預算調整、人員勞務費用預算編制、政策研究費用分配、機構負責人年薪確定相關，并會影響研究會確立和調整下屬科研機構發展方向、確定各項支持政策等。注重績效評價結果應用，提高了績效評價剛性約束，加深了科研機構對績效評價工作的認識。

（二）專業性、部門管理為主的國際科研機構績效評價

1.美國科研機構績效評價

美國國會1993 年通過《政府績效與結果法案》(GPRA)，法案中以法律條文的形式規定了科技評價的概念及制度，同時將績效管理引入政府機構的管理中。法案要求政府機構應該每年制訂當年的年度工作計劃，同時還需制定五年期的長期發展戰略，然后根據機構長、短期戰略目標規劃與執行情況，定期對政府機構績效開展評價，評價內容兼顧關注了科研產出結果與機構績效計劃，評價結果會影響機構未來資金預算安排甚至機構設置。

2000 年，美國國會開始對國家科學基金會（NSF）科學教育計劃開展績效評價試點。按照《政府績效與結果法案》工作框架[5]，NSF 構建了“自下而上”的績效評價系統，包括為項目、資助計劃、科學部、整體四個層次。不同層級評估方與評價內容各不相同，項目層次的績效評估由專家進行價值評議，衡量項目的學術價值和廣泛影響；資助計劃層次的各類績效評估由外部專家委員會承擔，主要評價資助結果、項目價值的完整性有效性等方面，外部專家委員會撰寫評估報告；科學部層面，NSF 下設科學局與業務局評估由各科學部的咨詢委員會承擔，主要評價各部資助動議及預算，評估結果提交NSF 綜合活動辦公室用于整體績效評價報告的匯總編寫；整體績效評估由國家科學委員會、白宮和國會每年結合NSF 的預算進行評估，主要依據NSF 的戰略規劃、年度績效計劃、年度績效與責任報告對NSF 整體資助計劃的效果及其戰略目標的關系進行整體層面的績效評價。

美國《政府績效與結果法案》對政府科研投入績效管理提出了明確要求，為美國科研機構績效評價提供法律保障；NSF 針對不同層次被評價主體特點，選取不同評估方及評估方法，確保整體績效評估完整準確性。

將美國GPRA 模式與德國馬普學會評價模式進行比較，前者基于戰略目標制訂績效計劃，評價績效目標執行情況，將國家科研發展目標與評價相結合，關注到從績效計劃設定到研究所產出結果的全過程，屬于強管理模式。德國馬普則更關注科研績效結果的評價，對于績效的計劃并未進行評價，屬于弱管理模式。兩種模式的相同點則是，評價不僅僅依賴評價數據的定量計算結果，均融合了專家的定性評價。

2.英國科研機構績效評價

根據《1998 年教育改革法案》，英國政府建立了以評價結果為導向的高校科研績效撥款制度。為進一步優化評價方法，精簡評價分類，降低評價成本，提高評價成果質量，2014 年英國推出了高校“科研卓越框架”（Research Excellence Frame, REF）績效評價體系[6]。該體系將學科分支作為評價單元，共包括四大類36 個學科分支。

REF 評價指標分為科研產出、科研影響力和科研環境三類。產權比重最高的為科研產出，占比65%，評價指標涵蓋了產品、新材料、軟件、音像、研究報告幾方面，對科研成果更側重于評價其“原創性、重要性和精確性”。科研影響力指標評價權重為20%，評價指標包括科學研究成果對社會、經濟、文化、環境，公共服務、政策、衛生及科技創新能力等的影響，同時高校還需要在評價階段提交與參評人數相配比的科研影響力典型案例。科研環境權重占比排第三，為15%，評價指標包括科研計劃、人力資源配置、科研經費分配、科研基礎條件、科研合作情況、科研領導能力。

高校基金委員會充分認識使用科研論文或著作引用率作為評價依據的局限性，要求評價專家增加主觀判斷，并說明在評價中如何使用引用。同時英國高校“科研卓越框架”的評價結果直接與高校科研撥款掛鉤，原則上只有被評為3 星以上的學科及科研項目才可以獲得資助，為我國績效評價及應用提供參考。

三、我國國立科研機構績效評價可借鑒經驗

我國自2003 年首次提出建立績效預算評價體系以來，財政部陸續出臺項目支出績效、預算支出績效、預算績效等管理辦法，但績效管理缺少明確的上位法。隨著項目績效評價逐漸走向成熟，中央與地方試點內容由項目績效評價逐步拓展至單位整體支出績效評價，但現階段除試點部門，我國科研機構績效評價仍以業務評價為主，“重收入輕支出，重數量輕效益”現象仍普遍存在。

我國科研機構績效評價可選擇性借鑒國外注重法律框架構建，設計完善的評價體系，引入第三方績效審計等先進經驗。一是建立立法先行、逐步推進模式，出臺切實有效績效評價上位法，將績效預算管理納入國家法律體系，二是全面完善績效評價指標，區分不同領域科研運行特點，構建覆蓋科研產出、科研影響力和科研環境的科研單位評價系統。三是加強績效評價結果應用機制，將評價結果與單位爭取科研項目，獲得穩定性資金安排、單位領導考核等掛鉤，切實做到“花錢必問效，無效必問責”。四是充分運用獨立第三方機構的專業評價力量，增強評價結果的專業性、準確性及公信度。五是擴大績效結果公開范圍，運用社會監督作用，倒逼單位提升整體績效，促進其不斷增強績效理念和責任意識。