突發公共衛生事件應急財政保障機制研究
——以新冠疫情防控為例

韓曉萃

（作者單位：廣東省衛生健康委員會事務中心）

一、研究背景與研究方法

突發性公共衛生事件除了對全球的經濟和社會等多方面造成了深刻影響，還威脅人類的健康甚至生命。隨著新冠疫情在全世界暴發，居民減少聚集和外出，收入下降，消費力明顯不足。各國進出口貿易受到限制，我國的經濟發展受阻，大大小小的企業停工停產，甚至清算倒閉。國家財政收入同樣受到負面影響，但是疫情防控的物資和醫療等需求都要求足夠的財政經費做支撐，國家財政面臨巨大壓力。財政是國家治理的基礎保障，建立完善的突發公共事件應急財政保障機制可以把突發公共衛生事件的損失降至最低，快速恢復社會經濟的秩序，具有重要的實踐意義。

本文采用問卷調查的方法有針對性地設計調查問卷，通過網絡發出問卷600 份，收回600 份，有效率為100%。被調查者涉及疫防控期間的各種角色，其中專業技術人才（醫生、護士及其他專業人員）296 人，占49.33%；政府工作人員（含參公和事業單位人員）124 人，占20.67%；解放軍、武警部隊公安干警以及民兵預備役人員93 人，占15.5%；社會工作者（含志愿者）72 人，占12%；群眾有15 人，占2.5%。調查結果顯示，本課題被調查人員角色多樣，基本涵蓋所有類型人群。課題組在收集一手信息資料的基礎上分析調查問卷結果，提出我國突發公共衛生事件應急管理及財政保障機制的問題和難點，以及我國當前突發公共衛生事件應急管理及財政保障機制實施效果上存在的問題，為進一步研究提供方向和基礎。

二、新冠疫情防控中應急財政保障機制存在的問題

（一）中央和地方政府協調機制以及地方政府間協調機制需進一步完善

無論是中央和地方政府之間的縱向協調，還是地方政府之間的橫向協調，都存在政府之間的事權和支出責任的劃分問題[1]。根據《國家突發公共事件總體應急預案》等，實行“分級負責，屬地管理”原則劃分中央和地方政府的事權和支出責任[2]。在這次抗擊新冠疫情的過程中，財政部臨時出臺了關于新冠疫情防控經費保障政策的相關通知，劃分中央和地方政府之間的事權和支出責任，側面也說明了在應急防控支出中，中央和地方政府支出責任各自承擔的比例一直缺乏明確的制度規定。

2.地方政府之間協調機制的法律法規尚未建立

這次新冠疫情防控中，存在搶占醫療資源等無序行為。這些都反映了應急防控中地方政府之間協調機制的制度空缺。新冠疫情防控具有傳播性和復雜性等特點，需要地方政府之間增強協調性，但是目前地方政府應急防控主要靠一些臨時的對口支援，政府之間橫向的自主協調比較薄弱。

（二）市場和社會等多元主體參與疫情防控不夠

1.應急財政保障機制沒有充分發揮市場的作用

中共十八屆三中全會指出市場要在資源配置中發揮決定性作用，充分利用市場在資源配置中的高效率。新冠疫情防控中湖北省紅十字會管理效率低下，救援物資囤積、配送不及時、不透明、不合理，從而增加時間成本和管理成本，但是九州等藥業物流配送公司參與湖北省紅十字會的捐贈物資配送后，實現了2 小時內就完成了醫療物資從進庫到發貨配送的全過程，極大地提高了捐贈物資分配效率和使用效率。實踐證明，市場要在資源配置中發揮決定性作用，我們應充分利用市場資源，最大化提高資源配置的效率[3]。

2.社會組織發展滯后且參與度不高

社會組織具有非營利性和公益性，屬于志愿性質，為社會提供公共產品或者服務。盡管我國社會組織數量眾多，但是在我國社會組織發展相對滯后。根據數據統計，我國社會組織由2003 年的14 萬個發展到2020 年的37.5 萬個，社會組織主要是縣級所占比重最高，中央和省級的社會團體所占比重較少。縣級的社會組織雖然數量多，但是規模小，能力有限，在新冠疫情防控管理中參與度比較低。

總體來講，培訓后各項素質能力均較培訓前有所提高，差異均有統計學意義，隨著培訓時間的延長呈現2015級研究生總體評分≥2016級研究生總體評分＞2017級研究生總體評分的正相關趨勢。其中醫患溝通、采集病史、體格檢查、診斷鑒別診斷的臨床思維、輔助報告閱讀、門診急診中處理常見病、搶救危重病患者、常見病多發病的治療原則等與實際操作技能相關的能力提升較多，差異均有統計學差異。但是醫療法律知識、處理醫患糾紛和維護醫院醫生權益較其他項評分較低。在病例書寫、查房、醫德醫風、團隊合作、責任感、保存醫療檔案這六個方面，各年級間相互比較差異無統計學意義。

（三）積極財政政策的不足

1.居民消費未能得到顯著提振，消費補貼方式仍需健全

對600 人進行了居民消費等相關情況的問卷調查，統計顯示：（1）有76.83%的調查對象認為新冠疫情對于就業和收入、購買力有影響；有23.17%的調查對象認為新冠疫情對于就業和收入、購買力沒有影響。（2）有53.83%的調查對象表示收到了政府發放的消費券等補貼；有32.50%的調查對象表示沒有收到政府發放的消費券等補貼；還有82 人（占13.67%）表示對消費券等補貼不了解。（3）有26.67%的調查對象表示發放消費券等補貼消費的方式增加了個人消費需求；有58.83%的調查對象表示發放消費券等補貼消費的方式沒有增加個人消費需求；有14.5%的調查對象表示不了解。（4）有14.17%的調查對象表示消費券等補貼消費的方式合理；有75.33%的調查對象認為消費券等補貼消費的方式不合理；有10.5%的調查對象表示不了解。

通過對調查問卷的結果和與訪談對象交流的結果進行統計和分析，可以認為，在新冠疫情期間，一是消費性服務業包括旅游、酒店餐飲和文體娛樂等受沖擊較大。二是就業率低和收入的不確定性極大地影響了居民的消費意愿和消費能力。問卷調查結果顯示，居民普遍期待更多、更實用、更有效的刺激消費的新措施出臺。消費補貼方式仍需健全。首先，城鄉居民消費差距大，擴大居民消費需求有利于促進國民經濟循環，但是我國消費需求難以得到有效提振，消費結構升級比較慢。其次，宏觀政策刺激消費增長的成效不夠明顯。一是財政通過補貼消費的方式不夠科學合理，如通過消費券等補貼政策刺激居民消費。這種方式實質上將農村居民、老人等一些無法適應線上方式的群體排除在外，無法精準定位低收入以及收入受影響較大群體，弱化了消費券的普惠性。二是稅率高、稅負重，如我國增值稅對食品、藥品等生活必需品的稅率相對高于發達國家。三是我國目前社會保障等相關制度不夠健全，主要包括社會福利的種類有限和社保制度的覆蓋面不大等，難以為居民消費提供有力保障，進而提振居民消費信心。

2.債務的不斷擴張導致債務風險隱患增加

根據中國財政年鑒、統計年鑒等統計數據，2019 年中央財政債務168 038.04 億元，2020 年中央財政債務208 905.87 億元，同比增長24%。2020 年外債償債率、負債率、債務率分別為6.5%、16.3%、87.9%，比國際公認警戒線100%低12.1 個百分點。無論是從增量還是存量來看，政府債務的擴容速度都較快。政府債務有著特定的政策目標，一是穩投資、擴內需、促增長；二是改善經濟結構、提高發展質量、促進經濟社會的可持續健康發展。但是同時也增加了政府債券的風險隱患和債務管理難度。一是突破資本金限制，以及可用作資本金專項債占比提高，需要防范超越收益過度融資、違法違規放大債務杠桿等行為，這樣就對政府項目的資質審核和收益評估論證等風險控制能力提出更高要求。二是債務償還風險，即政府債券到期無法清償本息的風險。目前我國地方政府已步入償債高峰期，債務集中償還壓力較大。

（四）財政征用補償和財政經費補助不到位

問卷結果顯示：一是64.67%的調查對象表示在新冠疫情期間財政征用（酒店等）補償不合理；20.17%的調查對象表示不了解新冠疫情期間財政征用（酒店等）補償；14.83%的調查對象表示在新冠疫情期間財政征用（酒店等）補償合理，0.33%的調查對象選擇了其他。二是75.5%的調查對象表示在新冠疫情期間，財政經費補助（醫療機構或者核酸檢測機構等）不到位；15.33%的調查對象表示不了解財政經費補助情況，9%的調查對象表示在新冠疫情期間，財政經費補助（醫療機構或者核酸檢測機構等）到位，0.17%的調查對象選擇了其他。

三、應對新冠疫情、完善突發公共事件應急財政保障機制的建議

（一）加強應急危機管理中政府間縱向和橫向協調配合

1.進一步明確中央和地方政府在突發公共衛生應急管理中的支出分擔比例

按照“權責清晰、財力協調、區域均衡”的基本原則，建立應急管理中央政府和地方政府的支出分擔比例相關制度。將這次疫情防控臨時性的實施政策上升至制度層面。對于地方政府而言，要改變突發公共衛生事件中“等靠要”的思想，強化地方應急管理的主體意識，履行事權責任[4]。對于中央政府而言，可以通過一般轉移支付和專項轉移支付的結合，從而切實履行中央承擔的突發公共衛生事件管理中共同財政事權。在劃分中央和地方在應急管理中應該承擔的財政支出比例時，可以根據突發公共衛生事件特別重大、重大、較大和一般四個級別分別承擔不同的比例，突發公共衛生事件級別程度越高，中央政府承擔的比例越高。

2.構建地方政府之間橫向協調機制

首先，完善地方政府之間對口支援的法律法規。目前地方政府之間的對口支援主要依賴中央政府的協調與規劃，存在不確定性。各個地方政府畢竟是相對獨立的個體，就需要對橫向提供支援的地方政府予以一定的經濟補償。可以通過下一年度中央政府的轉移支付加強對支援方的補償等方式，建立對橫向對口支援激勵機制。其次，構建區域性的公共衛生事件應急財政保障機制。在新冠疫情防控中，一個省份出現了傳染性公共衛生事件，相鄰省份也會受到影響。所以在突發公共衛生事件應急管理中要充分發揮現有經濟區域的協作職能。目前關于跨區域合作在國家層面的法律法規仍是空白，雖然地方出臺了一些如《珠江三角洲地區應急管理合作協議》等文件，但這與區域性突發公共衛生應急管理機制尚存差距，造成跨區域公共衛生事件應急管理合作出現無法可依等情況。

（二）構建多元主體參與的突發公共衛生事件應急財政保障機制

1.利用財政保障機制工具充分發揮市場的資源配置優勢

在突發公共衛生事件應急保障機制中，財政治理工具除了政府稅收和財政補貼等，還可以通過公私合作、政府購買服務等其他財政保障方式，委托各類企業參與運輸應急物資等，充分利用市場資源配置的優勢。這次新冠疫情防控中湖北紅十字會管理捐贈物資發放和調配效率低下的問題，通過政府購買服務將運輸醫療物資等外包給專門的物流企業，極大地提高了捐贈物資的運轉效率，實踐說明在應急危機管理中利用好市場主體的資源優勢尤為重要。

2.引導社會組織參與突發公共衛生事件管理

政府、社會、市場等多元主體參與的突發公共衛生事件應急管理，克服了僅僅靠政府解決復雜多變的應急事件各種難題。構建突發公共衛生危機的多元治理新格局，要充分發揮“市場”和“社會”兩個主體的積極作用。我們要利用好基層的社會組織以彌補政府資源的短缺，我國各類社會組織中縣級社會組織占比66%，主要是要調動社會組織參與積極性，并做好協調和配合等工作。一是政府加大對社會組織的財政扶持力度，開放更多的公共資源和領域，推進政府向社會組織轉移職能和購買服務，讓社會組織更深入地參與基層社會治理。二是地方政府可以把在應急管理中自身難以解決的事務或無法顧及的治理事務委托給社會組織，如心理援助等。三是引導社會組織參與突發公共衛生事件管理，要充分發揮志愿者在突發公共衛生事件管理中的積極性。

（三）出臺積極財政政策

1.促進消費升級轉型，增加居民可支配收入

一是構建新型消費體系，加快新型城鎮化建設和新型消費基礎設施。最大限度發揮農村消費潛力，滿足人民群眾消費升級需求。二是合理調整國民收入，可以通過稅收、財政補貼、社會保障、國民收入再分配等方式，提高城鄉居民可支配收入水平，完善消費保障體系，使人民生活更加富裕，讓人們放心消費，為居民創造良好的消費環境[5]。調整個人所得稅專項費用扣除金額增加教育、住房貸款等，進一步加強對農民的財稅優惠。根據實際情況，降低部分消費品的消費稅，增加社會保障的覆蓋面，以提高人民的消費意愿。

2.增強國債管理能力，防范政府債務風險

一是建立健全債務全口徑統計管理制度，定期預測債務流動性風險，嚴格防范債務風險，構建籌措還本付息資金的渠道。二是嚴格審核政府債務投資項目，杜絕過度融資。合理安排債券作為資本比例，保證項目現金流能夠完成債券本息全覆蓋，有效控制政府舉債規模。

（四）完善財產征用和補償的財政善后處理制度

進一步完善應急財政征用補償制度，保障各類臨時征用的財產安全，鼓勵更多社會各界積極參與新型疫情防控。主要包括：一是制定公平合理的征用補償規則，對征用財產進行分類，包括對征地財產的種類、財產價值和經濟損失程度進行科學合理的征用補償。二是建立細化征用補償的工作標準和各級分工。包括財產征收、轉讓、返還、補償和公示在內的一整套財產征收工作標準。三是完善突發公共衛生事件財政征用和補償監督審計制度。將財政征用補償工作透明完整地公布給社會大眾，同時接受第三方審計機構的監督，廣泛地接受社會公眾的監督。