加強財會監督中關于做好科研單位項目支出績效管理的思考

胡江靜

（作者單位：中國熱帶農業科學院海口實驗站）

項目支出績效管理要以績效目標為指引開展績效評價，加強評價結果的應用，以完善項目預算管理、優化配置項目資源、節約項目執行成本。應將績效管理的理念嵌入項目預算的編制、執行及監督的整個過程中，開展績效評估，建立績效指標庫，完善績效目標體系的建設，做好績效監控、績效評價及結果的應用[1]。項目支出績效管理應覆蓋所有項目資金，包括：中央部門預算財政項目、地方政府科研項目、政府購買服務項目、橫向科研項目等。各相關業務部門及人員廣泛參與，應重點關注對項目支出有重大影響的事項，設置嚴格的績效目標和績效指標。項目支出績效管理應明確管理流程，明確各業務部門的職責分工，相互配合相互監督。同時還應根據實際項目執行情況，結合單位內部及外部環境的變化，完善績效管理，提升科研單位項目支出績效管理質量和服務水平[2]。

一、科研單位項目支出績效管理的程序

隨著國家全面推進預算績效管理工作的開展，科研單位在長期的績效管理實踐摸索中，在項目支出績效管理方面取得了較為顯著的成效，形成了相對完整的項目支出績效管理程序，主要包括：制訂績效管理實施方案、設置績效目標和績效指標、開展項目支出績效監督、開展項目支出績效評價等方面[3]。

（一）制訂績效管理實施方案

制訂績效管理實施方案，明確工作的總體目標、項目支出績效管理的主要內容、績效管理的工作步驟和時間安排，加強工作領導和推進，保證績效管理工作有序開展，成立績效管理工作小組并負責全面績效管理的工作部署、組織實施和匯總報告[4]。工作小組中科研部門負責科研項目的績效管理，條件建設部門負責基建、修購項目的績效管理，財務部門負責對績效管理材料進行審核匯總及上報。

明確工作要求，各單位對照年初預算編報時設定的績效目標及指標值，對應填報年度實際完成值，可以根據項目實施的實際情況增補指標，但不得自行刪減或變更已設定的指標。績效自評要實事求是，確保數據準確、分值合理、結果客觀，各項評分具有充分可靠的基礎資料和證明材料，嚴禁刻意抬高分數、弄虛作假。

落實主體責任，各部門是預算項目績效管理的責任主體 ，要高度重視項目績效管理工作，落實項目實施主體責任和主管責任，由主要負責人牽頭工作部署與推進，并對績效自評結果的真實性、準確性、合理性、及時性負責。

（二）設置績效目標和指標

1.設置績效目標

項目支出績效目標的設定應依據充分，符合國家經濟形勢發展的需求，符合科研單位的主責主業和發展規劃，并與項目支出的方向內容等緊密相連。目標的設定應對數量指標、質量指標、時效指標以及相關效益指標、滿意度指標等進行定性和定量的描述，盡量使用定量描述，確實難以進行量化描述的，可進行定性描述[4]。目標的設定應進行充分的調研、論證，確保設定的目標經過努力可以在規定的時間內完成。

項目支出績效目標具體設定時，首先要對項目的整體情況進行梳理，包括立項依據、可行性研究、實施方案、主要內容、分年支出計劃及經費測算等，以此明確項目總體目標并對其進行定量和定性的描述；其次是對項目總體目標進行分析，明確對實現總體目標而言有哪些關鍵性的指標，將其細化為績效指標；最后結合項目的執行規劃，收集相關數據和標準，確定具體的績效指標值[2]。

2.設置績效指標

項目支出績效指標的設置，應與其執行要求、立項依據相關聯，與科研單位職責及發展發現相關聯，與績效總體目標相關聯[2]。績效指標應緊緊圍繞項目執行的重點內容，指標的設置也應有明確的標準，便于進行量化分析，確實難以量化的，可采用定性指標描述（如“較高”“較低”“有效提升”等）。

績效指標通常包括產出指標、成本指標、效益指標、滿意度指標四類一級指標。產出指標下通常包括數量指標、質量指標（如“培訓合格率”）等；效益指標下通常包括經濟效益指標（如“提高XX 產業經濟效益程度”）、社會效益指標等；滿意度指標主要為服務對象滿意度指標，如“雙邊合作滿意度”等。

績效指標可從發展規劃要求、數據統計表格、相關考核指標、項目實施方案等文件及日常工作中提煉出符合項目需求的指標。績效指標值包括絕對值指標和相對值指標，指標值可以參考歷年指標值、產業行業標準、實施方案的要求等進行設置。

（三）開展績效監控和評價

年中根據上級部門的文件要求，科研單位應組織開展項目支出績效監控，按照績效管理實施方案的規定，召開工作小組會議，明確相關職能部門工作職責及報送時限要求等。績效監控圍繞項目資金預算執行情況，績效指標完成情況等主要內容展開，對截至年中執行情況進行統計，對全年執行數進行預計，對全年預計執行數與年度指標值的差異進行分析，對年度目標完成可能性進行評估[3]。對實施績效監控中取得的經驗、存在的問題及改進措施進行歸納總結，形成報告材料。

年度終了根據上級部門的文件要求，科研單位應組織開展項目支出績效評價，按照績效管理實施方案的規定，召開工作小組會議，明確相關職能部門工作職責及報送時限要求等[5]。對項目資金預算執行情況、年度總體目標實際完成情況、績效指標實際完成情況進行自評，按照各指標值分值設定，計算項目績效自評得分。對實際完成值與年度指標值的差異進行分析，對實施績效自評中取得的經驗、存在的問題及改進措施進行歸納總結，形成報告材料，并按要求隨部門決算進行公開。

二、科研單位項目支出績效管理存在問題

（一）管理意識有待提高

單位主要負責人對績效管理在完善預算管理、優化資源配置、降本增效、提高資金使用效益等方面的重要性認識不足，認為加強績效管理就是進行制度建設。實際上，績效管理也是一個從設計、執行到評價應用的不斷優化發展過程，其覆蓋面廣、參與人員眾多，也是單位內部控制管理的重要方面。另外，部分項目負責人對績效管理的全過程管理認識不足，認為其對項目人員而言是種負擔，只是在做項目文本時編制績效目標和指標，未與項目后續執行進行深度關聯，導致績效監督與評價過程中問題頻出。

（二）制度建設有待加強

近年來國家不斷加強預算績效管理，在項目支出績效管理方面也制定了相關管理辦法，部分科研單位對績效管理工作未能給予足夠重視，未制定相關制度，或僅在科研項目管理辦法中對項目支出績效管理進行簡要的描述，不能很好地指導績效管理工作的開展，也未在單位內部控制規程中對績效管理的業務流程、業務環節、風險點和風險防控措施等進行規定[5]。制度及規程不能有效地指導項目支出績效管理工作的開展。

（三）績效管理環境基礎薄弱

科研單位項目支出績效管理牽頭部門一般為財務部門，負責協調組織項目支出預算編制、績效監督與績效自評工作。相關職能管理部門認為項目支出績效管理主要是牽頭部門的事情，重視度、參與度嚴重不足；另外，項目人員與財務部門、相關職能管理部門的雙向溝通也較為缺乏，績效目標指標設置缺乏經驗、缺乏指導；項目支出績效只存在形式管理，效果大打折扣[6]。雖然按照實施方案規定成立了績效管理工作小組，但實際工作開展中可能從未召開過工作小組碰頭會，小組參與缺失，只是按單位日常議事決策流程推進相關工作。

（四）目標指標設置不合理

在項目預算編制時，由于缺乏對績效管理重要性的認識，績效管理工作經驗不足，預算編制時間緊任務重等多方面影響，項目負責人設置的績效目標、指標出現不合理、難以考核的情況。一是績效指標與績效目標不匹配，績效指標的設置與績效目標相脫節。二是由于前期設置不合理，在項目績效自評時對指標權重和梳理隨意進行調整，對自評結果產生較大影響。三是績效目標指標設置過高難以實現，導致指標未完成，或是目標指標設置過低，指標實際完成值過高[1]。四是對難以量化考核的指標設置了定性指標，難以進行考核評價。

（五）非財政項目績效管理方式有待改進

隨著國家全面推進預算績效管理工作的實施，非財政項目也被納入部門預算進行項目支出績效監督與評價。而科研單位普遍存在大量各種資金渠道的非財政項目，在部門預算編制時需按二級項目進行匯總，對大量的績效目標指標需進行歸納總結，實際操作時為簡化操作，可能僅僅選擇少量指標進行編制，同時由于非財政項目大都需按各自專項管理辦法要求進行驗收，項目支出相關績效在驗收環節已進行評價考核，綜上所述，對非財政項目按部門預算財政項目方式進行績效監督與評價意義不大。

三、做好科研單位項目支出績效管理的思考

（一）提升績效管理意識

高度重視、提高認識是做好項目支出績效管理的關鍵。一是提高領導層的重視度，將績效管理的建設完善作為單位管理的重要環節，通過將其納入單位年度考核指標等多種形式，提高項目支出績效管理地位，自上而下切實貫徹落實；二是提高職能管理部門的認識，使其理解項目支出績效管理在項目管理中的重要作用，將績效管理情況納入部門考核的重要內容，在單位層面統籌調配人手，將績效管理落到實處；三是提高項目負責人的思想意識，深度參與項目支出績效管理的全過程管理，嚴格按照制度、規程及績效管理的要求執行項目任務。

（二）完善績效管理制度建設

為全面實施預算績效管理，建立科學、合理的項目支出績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，結合國家相關規定及單位實際完善項目支出管理制度建設，明確績效評價對象和內容、明確績效評價指標及標準、明確績效評價的組織管理與實施、明確績效評價結果的公開和應用，為績效評價的實施提供制度保障[5]。制定績效管理內部控制業務流程，明確崗位職責，繪制業務流程圖，細化業務環節描述，梳理風險點清點，制定績效管理中的風險應對策略。

（三）改善績效管理環境

嚴格按照實施方案的要求，充分發揮績效管理工作小組的統籌協調作用，定期召開碰頭會對績效編制、績效監督、績效評價開展情況，績效管理內部控制業務規程、制度建設情況，日常項目執行中存在的績效管理問題及處理情況等進行交流，提出指導意見。通過加強職能部門間的溝通，細化績效管理職責分工[6]。加強項目負責人與職能部門的溝通，確保信息的高效傳遞，積累績效管理經驗，提高項目支出績效目標指標編制的科學性。加強績效監控、績效自評、第三方審計監督等檔案材料的管理，為完善績效管理提供可靠的依據。

（四）規范績效目標指標設置

開展績效管理專題培訓，加強對預算績效管理政策的培訓與宣講，對歷年在績效監控、績效評價中存在的問題進行重點講解，對重點、難點及相關經驗進行歸納總結裝訂成冊，消除職能部門及項目人員的疑慮及畏難情緒。加強對績效目標指標的審核，確保內容完整、清晰明確，確保與單位職責、項目執行規劃的相關性，確保與項目資金規模的匹配性，確保實施的措施切實可行、能夠如期實現[1]。

（五）改進績效管理實施方式

科研事業單位工作人員在日常工作中疲于應付自上而下各種無實質性的形式工作，對很多單位而言，績效管理僅是其中一項較為重要的形式任務，雖說項目支出績效管理推進了很多年，也取得了不小的成就，但如不把工作人員從繁雜的“任務”中解放出來，實際推進績效管理也無從談起。為此，在實施項目支出績效管理時，需改進軟件系統操作，目前項目績效目標隨項目預算在預算一體化系統中進行編制，一體化系統尚處于不斷完善的階段，需改進簡化系統操作，提升績效管理的效率。另外，探索非財政項目支出績效管理的方式，加強其在項目驗收中的績效考核，不在預算一體化系統中進行細化編制，僅將其收支納入單位的預算“盤子”中，更適合非財政項目管理的實際情況。

四、結語

項目支出績效評價是依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。其是科研項目管理的重要方面，要提高思想認識，將項目支出績效評價納入業務部門和科研人員的年度考核范疇，對績效評價過程中發現的資金使用涉及違法行為依據有關規定追究責任，提升項目資金使用效益，提升科研項目管理水平[3]。