研究型審計應用于高校工程管理審計的案例研究

許 寧

（作者單位：中國農業大學）

一、案例介紹

（一）A 高校重大科技基礎設施項目基本情況

高校重大科技基礎設施在促進學科發展、科學研究、國際交流等方面對高校“雙一流”建設具有極大促進和推動作用。同時，高校作為國家創新體系的重要成員，應積極發揮自身在基礎研究、原始創新、人才匯聚、學科交叉等方面的優勢，加快推動大設施建設，為關鍵核心領域前沿技術的突破貢獻應有擔當。A 高校重大科技基礎設施項目總投資規模7.6 億元，其中建安工程費用3.0 億元，建筑面積3 萬平方米，是《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃（2012—2030 年）》“十二五”時期建設重點項目之一。設施建成的目標是建立在可控環境下，對模式動物的表型和遺傳型進行規模化精確測定和系統分析的綜合研究體系，建設內容主要包括表型分析、遺傳分析、信息處理及自動化管控、模式動物生產與培育四個系統及相關輔助設施和土建工程。重大設施經費投入大、工程建設難度高，高校在確保項目各項科學和工程目標實現的前提下[1]，應堅持勤儉建設的原則，節約建設投資成本，提高投資效益。

（二）高校重大科技基礎設施管理審計基本情況

A 高校在2018—2022 年安排內部審計人員與委托的第三方造價咨詢公司對重大科技基礎設施項目通過過程跟蹤的方式實施管理審計，派遣常駐施工現場的全過程審計人員，及時處理施工現場的相關咨詢事項，對現場實際施工情況進行全面記錄。本次審計在項目經濟管理情況及造價控制的評價、監督的基礎上，關注設施各階段履行基本程序、執行有關政策等業務管理情況，預算和付款控制等財務管理情況，招標至竣工結算各階段工程造價，各類招標文件、經濟合同以及進度款撥付情況等，采取查閱、詢問、踏勘、核對、談判等方式審核，取得了較好的成效。一是不僅揭示了招投標、設計方案論證、施工圖紙會審、變更洽商管理、監理監管責任等工程管理常見問題，還揭示了工藝設備范圍劃分等新類型問題；二是通過提出問題、提供咨詢，推動項目變更洽商審批及分包招標進度；三是促進項目增收節支金額，直接為項目節約支出超千萬元。本文以案例為基礎，以將研究型審計思維貫穿審計全過程為導向，立足于審計研究，分析了高校重大科技基礎設施的項目特點與審計重點，以期服務于審計實踐。

二、在審前開展調查研究，優化項目審計整體布局

（一）研究政策法規，明確審計目標

提高站位，主動研究國家、上級管理部門、學校的有關法規政策、監管要求以及行業領域背景及科研價值等。以政策導向為指引，分析政策預期目標與管理審計工作的結合點，堅持審計工作聚焦主責主業，研究當前重大科技基礎設施建設領域的新形勢新要求，準確把握新時代工程管理審計工作的定位。對照國家及北京市、學校對于重大科技基礎設施的戰略、政策，加大對項目重點環節、重大舉措、重大資金的審計力度，著力揭示風險隱患，更好發揮審計監督作用。

（二）研究審計對象，明確調查方向

圍繞重大科技基礎設施的機構設置、管理制度、內外環境、風險弱項及建設實施現狀5 個維度分布調查研究，發現項目特點，在審計過程中進行重點關注：一是高校重大科技基礎設施兼具工程和科研雙重屬性，工程建設必須始終考慮工藝研究與工程建設相匹配、相適應問題，評估工程建設對工藝研究的影響，確保工程和工藝雙方都可實現[2]。二是高校重大科技基礎設施的開放共享程度高。設施的建設和運行都是由國家投資支持，具有公共屬性，在建和建成后需要向全國開放，開放共享將作為項目評審和運行考核的重要指標。三是高校重大基礎設施具有特定的組織管理模式。根據2019 年教育部發布的《高等學校國家重大科技基礎設施建設管理辦法（暫行）》，高校應成立重大設施建設領導機構和管理機構，并對成員組成和機構職責進行規定。這是一種實體中心模式，擁有獨立的人事、招生、財務和黨務等權限。如A 高校項目的建設管理機構包括工程指揮部作為領導機構，工程經理部作為執行機構，建設辦公室作為實體辦事和綜合管理機構，總指揮由校長擔任，副總指揮由副校長和地方政府的領導擔任，職能部門負責人作為領導小組成員，建立多部門、校內外聯合協同工作機制。教育部文件出臺后，“十三五”“十四五”期間的全部項目基本都采用這種管理模式。四是其他特點包括：項目在發展規劃改革委員會立項，建設地點在京外，項目建設過程中，應執行發展規劃改革委員會和地方政府的相關規定；項目采取代建制，聘請了項目管理公司，在審計流程方面也有一些不同之處。

（三）研究應對措施，細化審計方案

審計實施方案的研究在審計質量管理中起著重要的作用。審計組根據項目實際情況和建設特點，以業務研討會的方式，分析研判審計事項關鍵點、薄弱點和審計風險點，共同探討審計內容及方法的運用，具體問題進行深入地綜合分析，制訂針對性和可操作性強的實施方案，做到有的放矢。審計方案重點關注審計目標、審計范圍、審計重點和審計流程，在審計方案中明確具體的審計方式方法及核查取證的路徑，充分考慮審計參與的適當性和審計技術的適配度。在此基礎上，將內部控制制度的建立與執行、立項論證、方案設計、工藝設備采購、審計流程優化等重點領域和薄弱環節列入審計重點事項。

三、在審中開展調查研究，關注項目審計重點領域

調查研究是謀事之基、成事之道。通過調查研究，掌握審計業務領域規范化操作，明確審計重點和審計方向，促進審計標準化運作和質量控制，確保審計工作圍繞既定目標有序實施。

（一）加強內部控制審計

新設立機構的內部控制建設的健全性和運行的有效性是實現重大設施建設目標的前提條件。審計組收集查閱高校制度文件，包括建設管理辦法、崗位職責設置等方面，與主管工程、工藝的工程師等主要成員座談。審計組根據了解的情況和搜集的資料，梳理和分析業務流程、各流程控制機制、對應崗位設置、對應規章制度制定等情況，對各業務控制機制進行風險評估，在此基礎上查找制度缺失情況，發現內部控制的薄弱環節，分析可能造成的影響，提出預案防控風險。審計過程中，根據項目管理情況進行制度執行、政策落實方面的評價，查找制度未執行或執行不嚴等問題。

內部控制審計的重點內容包括：機構人員的選聘應以專業性為門檻，并積極獲得學校基建、國資等歸口管理部門的專業方面幫助。崗位設置時，應考慮不相容職責相分離的原則，明確責任分工。在制度建設與執行方面，應將大設施建設的進度、質量和投資情況、大設施建設過程中的重大事項、建設過程中的調整和變更劃入“三重一大”，供大設施建設領導機構定期審查。應重點關注執行單位內部“三重一大”規則和程序的情況，包括決策事項和內容的完整性、決策程序的合規性等[2]。對于一些達不到“三重一大”標準的事項，如一些涉及小額變更、方案選型等，應通過建設辦公室層面集體決策，如部門領導班子或組織相關專家論證后研究決定。建設中應明確各級管理人員的職責范圍和處理業務的權限，嚴格落實授權審批制度，如在財務管理方面，限額以下的工程款支付由財務處審批，限額以上的由主管校領導批準。

（二）加強項目論證審計

項目論證是項目準確功能定位、提高運營效益的重要保障，審計重點內容包括：高校應將重大科技基礎設施作為學科基礎設施，建設領域應是學校長期堅持和發展的學科方向，把設施的規劃、發展和學校“雙一流”建設結合在一起。案例項目建設過程中，學校已成功舉辦國際高端研討會，一百多位國內外該領域專家參加了會議，取得了良好效果。高校重大科技基礎設施的資金籌措應堅持多渠道、多元化。案例項目作為地方唯一在建的國家大科學工程，在資金籌措方面，爭取當地的大力支持。高校重大科技基礎設施開放共享程度高，項目的設計、建設和運行過程中，應將充分考慮用戶需求貫穿始終。立項之前，廣泛論證、調研并積極采納用戶意見[3]；設計施工階段，讓用戶參與其中，對設計方案充分討論，參與項目建設，根據用戶意見及時改進和調整建設方案。

（三）加強設計管理審計

高校重大科技基礎設施建設以科學工藝方案為核心，從設計、施工到驗收都應充分考慮工藝要求。設施具有明確的科研屬性，更要有工程的可實現性。設計階段是實現建設目標的關鍵，設計管理審計的重點包括：促進項目設計單位履職盡責，對包括土建和公共配套在內的方案進行全面的設計和深入論證，重點應組織領域專家對工藝平面進行評審，包括總平面布局、各分區布局、交通流線、人員流線、出入口位置等，要滿足實驗物品、實驗動物、人員、空氣的單向流動，防止傳播疾病，避免動物之間的交叉感染和相互干擾，方便實驗人員的操作。設計工程師應和工藝工程師充分溝通，設計方案在滿足國家規范的基礎上，同時滿足實驗人員的要求。對于建設過程中的關鍵節點，工藝工程師應到現場勘查，及時指出與工藝要求不相符的地方，避免全部施工完成后再行拆改，以致產生費用、耽誤工期。工藝驗收應組織工藝測試，形成工藝測試報告。

（四）加強工藝設備采購審計

高校重大科技基礎設施的工程與工藝密不可分，應將實驗儀器設備的采購和驗收列為審計重點。設備采購首先應制訂采購計劃，包括資金預算需求和進度安排等，經招標采購中心或領導小組審批后實行。采購準備階段應進行充分調研，對于專業性復雜系統應邀請相關專家參與調研，組織采購論證會，填寫《可行性論證報告》。調研工作應依據整理出的需求，對不同供貨商提供的設備技術性能和配置方案進行分析，并依據設備當前的市場成交價格，合理制定采購控制價。采購方式應按照規定進行集中采購或分散采購，采購流程應合法、合規。建設辦公室應認真審核合同中的商務、技術條款，確保合同合法有效。在合同執行過程中，應按合同約定和執行進度向供應商付款。

建設辦公室應嚴格把關驗收，做到賬物相符。制訂有針對性的驗收方案，明確履約驗收的時間、方式、程序等內容。由于采購和實驗人員分離，應當邀請設備實際使用人或相關專家參與驗收。驗收時應按照合同約定對各項技術、服務、安全標準的履約情況進行確認[4]。審計時，重點審核驗收單是否列明各項標準的驗收情況及總體評價，是否由各方共同簽署；審核合同約定的資金支付及履約保證金返還執行情況是否與驗收結果相符。

（五）加強審計組織管理

A 高校重大科技基礎設施的管理為代建制，為了提高與工程管理方溝通的效率和效果，應建立工程管理審計例會制度。例會由審計組組織建設辦公室、內部審計部門、項目管理公司參加，作為交流信息、組織協調、處理審計過程中實際問題的重要手段。會議上項目管理公司匯報審計意見落實情況，提出整改所面臨的問題，提出下一步需要審核的事項；審計組匯報審計工作進度，提出審計工作中發現的問題，提出整改建議；學校部門對事項作出補充、提出疑問；各方充分探討、研究。理順工作程序、厘清各方職責等內容也是會議的一個方面[5]。

四、在審后開展調查研究，總結項目經驗

審后要以深入研究為基礎查找工程管理問題，以對審計發現問題的深入研究找出產生問題的根源和解決問題的辦法，從而提升審計結果運用的高度和廣度，全面提升審計監督服務水平。審計項目結束后，要積極總結經驗、查漏補缺，在業務研討會上充分討論審計流程，工作中的弱點、堵點、難點，強化學習研究，改進方法策略，轉換工作思路，積累開展研究型審計的經驗。