規范項目變更提升投資效益
——基于對中央預算內投資生豬產業項目變更問題的探討

文│韓秀麗（成都職業技術學院）

鄭燦財*（四川省農業規劃建設服務中心）

王亮（四川省北川羌族自治縣壩底鄉畜牧獸醫站）

何雨潼（四川省蒼溪縣國家現代農業示范區辦公室）

王萬霞（四川省畜牧總站）

近年來，由于非洲豬瘟疫情散發蔓延、飼料原料價格較長時間處于高位、豬肉供需不平衡、貿易流通不順暢等方面的原因，生豬市場出現了大幅波動，給生豬養殖和人們日常生活等帶來了諸多影響，引發各方高度關注。為穩定生豬生產，保障市場供應，中央預算內投資加大支持力度，實施了包括生豬規模化養殖場建設補助項目、畜禽糞污資源化利用整縣推進項目、重點流域農業面源污染治理項目等在內的一系列產業項目，支持養殖場建設防疫、糞污處理、環境控制、自動飼喂等基礎設施裝備，促進養殖場盡快建成投產。為了解這些產業項目建設情況，本課題組進行了調研，發現各地在實施此類項目過程中，不同程度地出現了變更問題，影響了項目按期竣工，導致投資效益未得到及時有效發揮，因此十分有必要對此進行探討。

一、生豬產業項目變更原因及類型

課題組對變更的生豬產業項目進行調研，分析了其中的主要原因和類型，見表1。從中可以看出，這些項目的總投資多在幾百萬到幾千萬不等，資金量較大，補助支持基礎設施裝備建設，公益性強，對于生豬產能恢復和產業高質量發展有很好的促進作用。但由于項目前期工作準備不充分、生豬市場低迷、經營不善、政策知悉度不深等方面原因，出現了不能按照原批復方案繼續實施的變更問題，導致項目逾期未完工，資金長期閑置，無法達到項目規劃設計的初衷。

表1 中央預算內投資生豬產業有關項目變更情況表

二、項目變更的有關規定

課題組查閱了國家在中央預算內投資產業項目變更方面的有關法律法規，簡述如下。

1.2014年3月1日起施行的《中央預算內直接投資項目管理辦法》規定：投資概算超過可行性研究報告批準的投資估算10%的，或者項目單位、建設性質、建設地點、建設規模、技術方案等發生重大變更的，項目單位應當報告項目審批部門。項目審批部門可以要求項目單位重新組織編制和報批可行性研究報告。未經批準擅自調整建設標準或者投資規模、改變建設地點或者建設內容的，國家發展改革委和有關部門將其納入不良信用記錄，責令其限期整改、暫停項目建設或者暫停投資安排；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法追究行政或者法律責任。

2.2019年7月1日起施行的《政府投資條例》規定：初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的，應當按照規定的程序報原審批部門審批。未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作較大變更，責令改正，根據具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設活動，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

3.2020年9月27日起施行的《農業農村部中央預算內直接投資農業建設項目管理辦法》《農業農村部中央預算內投資補助農業建設項目管理辦法》規定：地方承擔的項目，由省級農業農村部門評估和審批，或由省級農業農村部門授權省級以下農業農村部門評估和審批。地方承擔的項目需要變更的，省級農業農村部門應當會同有關部門按照“誰下達、誰調整”的原則，根據有關規定程序辦理投資計劃、任務清單調整等有關事項。投資補助農業建設項目應當嚴格按照審核確定的實施方案執行，不得擅自變更項目單位、建設地點、建設性質。確因客觀原因須做上述變更，或因建設內容、建設規模、建設標準、技術方案等變更導致項目主要使用（服務）功能發生變化的，應當按程序向項目審核部門申請辦理變更。省級農業農村部門可根據本辦法，結合本地區實際情況，制定具體實施辦法。

由此可見，國家有關法律法規對項目變更需要報批、辦理變更批復的原則、變更未報批要處罰等作了明確規定，但在變更申請及辦理批復的具體程序、怎樣核準變更等可操作性方面還不夠翔實，急需細化完善。

三、規范項目變更的建議

中央預算內投資項目執行項目法人責任制、招投標制、監理制、合同制，要求高、實施周期長，不可控因素較多，難免會出現變更問題。為嚴格變更管理，防止一些不成熟的項目為了項目立項獲批而過度美化包裝項目等情況的出現，同時又簡政放權，減少層層審批，建立科學合理的投資決策機制，提高投資效率，需要在現有法律法規基礎上，進一步明確項目變更類型、提交材料、變更程序以及各級審批主管部門職能。

1.明確變更類型。項目變更包括項目單位、建設地點、建設性質、招投標方案、建設內容、建設規模、建設標準、技術方案等的變更。在此基礎上，應當進一步分為重大變更和一般變更。對于項目單位、建設地點、建設性質或招投標方案的變更，涉及投資超過項目總投資10%的變更，以及建設內容、建設規模、建設標準、技術方案等變更導致項目主要使用（服務）功能發生變化的變更，可以列入重大變更范圍。其他的變更則可以列為一般變更。

2. 明確提交材料。

（1）一般變更應當上報備案報告，重大變更應當上報變更請示，并且正文中應當清晰表述項目變更原因、變更內容、涉及變更的投資占項目總投資的比例、已完成建設內容、已完成投資額度等要素。

（2）涉及項目單位、建設地點、建設性質、招投標方案、主要使用（服務）功能變化的重大變更，變更請示的附件材料應當包括變更后完整的項目可行性研究報告、初步設計或實施方案，以及必要的佐證和支撐材料等。

（3）其他重大變更的變更請示和一般變更的備案報告的附件材料應當包括發生變更部分的可行性研究報告、初步設計或實施方案，以及變更內容及相應投資計劃前后對照表、必要的佐證和支撐材料等。

3.明確變更程序。項目變更應當遵循科學、合理、經濟的原則，按照規定程序上報備案或審查批復后方可繼續實施。

（1）變更流程方面。辦理重大變更的審批，應當包括申請、核實、評審、批復等程序，其中核實、評審工作應當組織專家赴項目現場開展。

（2）變更核準方面。現場核實的內容應當包括變更客觀原因的真實性、申請變更的必要性、計劃建設內容是否符合支持范圍、項目是否具備變更實施的用地環評前置條件等。現場評審的內容應當包括可行性研究報告、初步設計或實施方案的科學性、合理性、經濟性和可行性等。

（3）辦理方式方面。涉及項目單位、建設地點、建設性質、招投標方案、主要使用（服務）功能變化的重大變更，可以通過審批項目可行性研究報告、初步設計或實施方案的方式辦理。

4.明確各級職能。

（1）對于部省本級單位承擔的項目，重大變更可由部省本級農業農村主管部門辦理變更審批；一般變更可以報部省本級農業農村主管部門備案。

（2）對于市本級單位、縣級單位承擔的項目，重大變更可由省級農業農村主管部門授權市級農業農村主管部門辦理變更審批，批復文件抄送省級農業農村主管部門備案；一般變更可由本級農業農村主管部門審批后逐級報省級農業農村主管部門備案。

（3）特別地，一般變更上報備案后，因客觀原因，再次申請一般變更或重大變更的，均應當按照重大變更權限辦理審批。