《煤礦安全現狀評價實施細則》解析

趙 浩，許鵬飛，任志成，張 明，陳 武

（1.應急管理部研究中心，北京 100013；2.國家能源投資集團有限責任公司，北京 100011）

0 引言

2023 年2 月21 日，《煤礦安全現狀評價實施細則》（AQ/T 1121—2023）（以下簡稱“《細則》”）由應急管理部第2 號公告發布，自2023 年8 月20 日起正式實施[1]。為增強煤礦企業、安全評價機構和有關單位從業人員對《細則》的理解和掌握，更好地發揮《細則》作用，本文介紹了《細則》制定的背景、重點內容，說明了《細則》執行中的一些注意事項。這項新的安全生產行業標準，為規范煤礦安全現狀評價工作提供了科學依據，為煤礦提升安全管理水平提供了有力抓手，將在煤礦安全生產中發揮重要作用。

1 《細則》制定的背景

1.1 《細則》是構建完善煤礦安全評價體系的需要

根據《煤礦安全評價導則》，煤礦安全評價包括煤礦安全預評價、煤礦安全驗收評價和煤礦安全現狀評價。《細則》的出臺與已發布的《煤礦建設項目安全預評價實施細則》《煤礦建設項目安全驗收評價實施細則》共同構成了煤礦可行性研究階段、項目竣工驗收階段和正常生產階段的全過程安全評價，構成完整的煤礦安全評價體系[2]。煤礦安全現狀評價主要針對正常生產煤礦，建設煤礦可參照執行。當前我國煤礦總數4 300 余處，總產能約58 億t/a。其中，正常生產煤礦約2 300 處，產能約43 億t/a，數量和產能占比分別為53%和74%。正常生產煤礦開展安全現狀評價對推動煤礦安全生產基本盤穩定具有重要作用。

1.2 《細則》是規范安全現狀評價報告編制的需要

當前，煤礦安全現狀評價報告主要依據《煤礦安全評價導則》和《安全評價通則》開展，僅對煤礦安全現狀評價步驟和報告進行了初步規范，缺乏具體約束，煤礦安全現狀評價報告編制五花八門，一些報告評價范圍不全、深度不足。雖然原國家安全生產監督管理總局相繼印發了《安全評價機構管理規定》《安全評價過程控制編寫綱要》《安全評價過程控制編寫指南》等，但從2021 年應急管理部開展的安全評價機構執業行為專項整治成效來看，一些省份煤礦安全現狀評價依然存在引用的法律、法規、標準、規范更新不及時，安全隱患排查不全面，評價方法生搬硬套，評價單元劃分不科學、評價結果可信度不高，整改措施建議針對性不強等問題[3]。《細則》詳細給出了前期準備、資料搜集、評價方法選擇、單元劃分等工作程序和工作內容，給出了報告編制提綱，對規范煤礦安全現狀評價具有重要作用。

1.3 《細則》是防范遏制煤礦重特大事故的需要

以《細則》為抓手開展煤礦安全“體檢”，是提升煤礦安全管理水平的重要手段。2017 年2 月，原國家煤礦安全監察局印發了《關于開展煤礦安全自檢自改工作的通知》（煤安監監察〔2017〕6 號），組織開展煤礦安全“體檢”，其中，井工煤礦包括15 個單元221 項檢查內容、露天煤礦包括16 個單元165 項檢查內容。煤礦安全“體檢”工作初步遏制了2016 年第四季度以來的煤礦重特大事故多發勢頭。《細則》涉及的評價單元和內容，全部囊括了安全“體檢”檢查內容，并在此基礎上根據近幾年國家有關法律法規、標準規范、規范性文件等進行了針對性補充完善，《細則》規定煤礦每年至少開展一次安全現狀評價，引導煤礦建立安全“體檢”長效機制，是對煤礦安全“體檢”常態化、制度化的體現，對當前階段持續提升煤礦安全管理水平、防范遏制煤礦重特大事故具有重要作用。

2 《細則》主要內容解讀

《細則》明確給出了開展煤礦安全現狀評價的具體工作程序，包括前期準備、搜集資料和現場勘查、辨識與分析危險有害因素、劃分評價單元、選擇評價方法、定性定量評價、提出安全對策措施建議、作出評價結論、編制安全現狀評價報告等，如圖1 所示。主要內容包括以下方面。

圖1 煤礦安全現狀評價工作程序Fig.1 Procedure for evaluating the safety current situation of coal mine

2.1 適用范圍

《細則》適用于正常生產煤礦安全現狀評價的相關工作，建設煤礦可參照執行。正常生產煤礦即證照齊全有效、依法生產的煤礦，可按照《細則》要求進行安全現狀評價；建設煤礦即處于建設期的煤礦項目、未通過竣工驗收等程序，也未取得安全生產許可證，此類煤礦可根據實際情況參照《細則》開展安全“體檢”，檢查提升煤礦安全管理能力。

2.2 前期準備

《細則》明確了前期準備的具體要求，包括煤礦安全現狀評價對象、范圍和內容，組建評價組，對評價人員專業、職稱、評價單位、評價頻次等提出明確要求。評價人員應收集國內相關法律法規、標準、規章、規范及有關規定。評價工作組在開展工作前應制訂安全現狀評價工作方案，確定工作程序、工作進度計劃、評價報告編制提綱及收集資料清單等，由中介機構編制的評價報告還應進行項目風險分析。

2.3 收集資料與現場勘查

1）明確了收集資料的具體要求。現場檢查和收集資料應由相關專業的評價人員負責，按法律法規、規程規范要求核實資料的完整性、真實性和有效性。安全現狀評價報告編制單位不僅要搜集國家相關法律法規、標準、規章、規范及有關規定，還要充分結合被評價煤礦的地域特點，收集屬地政府部門頒發的相關規定。評價人員在收集資料時，要充分考慮引用法律法規、標準、規章、規范及有關規定的時效性，不得使用廢止標準。開展安全現狀評價工作過程中，對現已建成投產驗收的煤礦，凡涉及引用設計規范標準的，按照建成投產時符合當時標準規范和批復文件即可，不必強制符合現行設計規范要求。不作為評價煤礦是否具備安全生產條件的否決條件，可針對不符合項提出安全對策措施建議。

2）明確了現場勘查的具體要求。《細則》規定：對煤礦各生產系統和輔助系統及其工藝、場所和安全設施、設備、裝置進行實地安全檢查，對規章制度、安全措施落實情況進行實地調查。評價人員應明確煤礦對地質資料是否掌握、各系統環節是否符合要求、是否運轉可靠，安全設施設備是否完好，危險有害因素是否得到有效控制，是否存在事故隱患，各項安全措施是否落實到位等。現場勘查一般包含查看資料和現場，一方面查看煤礦相關資料內容與法律、法規、規程、規定等符合性，對照煤礦實際情況查看資料的真實性、針對性、有效性和合規性；另一方面需要對照資料查看落實情況，現場是否與設計等一致，各有關制度是否嚴格落實等。

2.4 危險有害因素辨識與分析

危險有害因素辨識與分析是開展安全評價工作的核心，評價人員應結合煤礦地質條件、周邊環境特點、開拓開采方式、生產系統和輔助系統、煤礦建設及生產期間的安全資料、數據及其他專項研究成果等，按照《企業職工傷亡事故分類》（GB 6441—1986）、《生產過程危險和有害因素分類與代碼》（GB/T 13861—2022）等規定，對煤礦各生產系統和作業場所當前存在或尚未暴露、在今后可能出現的危險、有害因素進行全面、系統辨識，并根據危險程度對其排序。還需逐項排查煤礦是否存在《煤礦重大事故隱患判定標準》中的情形，并如實在報告中說明。

2.5 評價單元劃分

《細則》規定以科學、合理、相對獨立、具有明顯的特征界限、覆蓋所有評價范圍為原則，合理劃分安全評價單元。單元劃分一般按生產系統和工藝過程劃分，范圍需覆蓋煤礦生產涉及井（坑）下和地面的全部范圍。與《煤礦安全評價導則》相比，《細則》規范了各單元名稱并調整了部分內容，井工煤礦將瓦斯、煤塵、煤與瓦斯突出等內容進行了合并，增加了地質勘探與地質災害防治和總平面布置單元；露天煤礦將壓氣及其輸送系統相關內容放入設備檢修單元，增加了地質勘探與地質災害防治、設備檢修、粉塵防治和總平面布置單元。

2.6 評價方法選擇

《細則》規定在開展煤礦安全現狀評價時，評價單位應該在全面熟悉掌握被評價煤礦的災害類型、生產工藝、生產系統、生產能力等實際情況和特點前提下，選擇合適的評價方法。選擇安全評價方法應遵循科學性、合理性、適用性、針對性原則。《細則》根據評價方法選擇的原則，推薦采用安全檢查表法，以定性為主的評價方法作為煤礦安全現狀評價的基本方法。對生產系統復雜、自然災害嚴重的煤礦，可增加調查分析法、類比分析法、事故樹分析法等方法進一步評價，可使用多種評價方法進行綜合評價，互相補充、分析、驗證，以提高評價結果的準確性。《細則》未強制要求評價方法，由評價單位和煤礦根據自身需要自行選擇評價方法，解決了評價中對定性評價的模糊要求和定量評價針對性不強的問題。

2.7 定性定量評價

《細則》明確提出定性定量評價應分單元開展，即：對每個評價單元都要開展定性定量評價。應評價：各生產和輔助系統及其工藝、場所、設施、設備是否滿足安全生產法律法規和技術標準的要求，各系統、設備能力是否滿足要求，運轉是否安全可靠；安全設施、設備、裝置與有關規程、標準規范的符合性和完善性，分析存在的不足或缺陷；評價安全技術措施的合理性、有效性、充分性，分析采取進一步安全技術措施的必要性和可能性。

2.8 安全對策措施建議

《細則》規定了對生產系統、工藝、設備設施等評價結果的不符合項。評價人員應從技術可行、經濟合理的角度出發，提出對策措施建議，能消除的采取消除對策措施，徹底解決，不能消除的采取減弱或降低危險、危害的對策措施，使危險、危害降低至可接受程度。安全對策措施建議應依據充分，具有可操作性、針對性。

2.9 安全評價結論

《細則》規定了安全現狀評價報告結論的要求。一方面，需要對各評價單元的結論進行高度概括形成煤礦安全現狀評價總結論，提出評價條件下此煤礦與有關要求是否符合的結論，指出煤礦防范的重點風險。另一方面，要對煤礦是否具備安全生產條件下明確結論。評價結論不受主觀因素影響、反映實際情況、表達清晰明白、無歧義、經得起推敲。經評價不具備安全生產條件的，提出整改意見，煤礦按整改意見整改后，經評價機構復查合格的，提出具備安全生產條件的結論。因條件不具備、整改難度大或者短期內不能整改合格的，提出不具備安全生產條件的結論。

2.10 安全現狀評價報告編制

《細則》規定了煤礦安全現狀評價報告編制的總體要求。報告內容、文字表達和對策措施應條理清楚、前后對照呼應，能全面、概括地反映安全評價的過程、評價人員、時間節點，提出的資料應清楚可靠，結論明確，便于閱讀和審查。《細則》附錄列出了詳細的評價報告編制提綱等要求，包括：評價對象、目的、依據、方法、過程及結果、安全對策措施建議、評價結論等內容。

3 《細則》執行中的注意事項

《細則》的發布實施對加強煤礦安全現狀評價工作具有重要的現實意義。在執行過程中應準確把握以下重點要求。

3.1 準確把握評價報告由誰編制的要求

《細則》規定煤礦安全現狀評價工作由企業自身或委托有安全評價資質的安全評價機構承擔。安全現狀評價可由企業自身開展，主要是為了突出安全現狀評價的目的，將安全現狀評價作為煤礦企業開展安全檢查、安全會診、安全“體檢”的重要抓手，更好地發揮提升安全生產管理水平的目的。只要煤礦組建的評價組相關人員的專業、職稱符合《細則》要求，均可以自主開展安全評價。對于一些技術力量薄弱的小煤礦，不具備自主開展安全現狀評價條件的，可以委托有安全評價資質的安全評價機構承擔。煤礦申請安全生產許可證延期，仍需按照《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》（總局令第86 號）第十一條要求，依法進行安全評價，由具備安全評價資質的安全評價機構提交安全現狀評價報告。

3.2 準確把握評價周期的要求

《細則》建議和推薦安全現狀評價宜每年進行一次，煤礦企業可根據煤礦安全生產條件變化適時增加評價，這一條的主要目的也是為了更好體現安全現狀評價的目的，以安全現狀評價為抓手，開展安全診斷、安全體檢、安全會診，更好服務于煤礦安全生產。為申請安全生產行政許可的安全現狀評價報告的評價周期一般與安全生產許可證的有效期保持一致，根據《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》（總局令第86 號）第十七條規定，安全生產許可證的有效期為3 年，煤礦企業應當于安全生產許可證期滿前3個月向原安全生產許可證頒發管理機關提出延期申請，并提交安全現狀評價報告等資料。

3.3 準確把握評價人員的具體要求

《細則》強調了評價組、評價人員等要求。承擔安全現狀評價的單位需組建評價組，評價組成員應包含采礦、通風、地質、機電、安全等專業，并具有中級及以上職稱或資格。為了更好地規范煤礦企業自身開展安全現狀評價，《細則》對評價人員專業及職稱提出明確要求。當煤礦企業委托有資質的安全評價機構開展安全現狀評價時，評價人員仍需滿足《安全評價檢測檢驗機構管理辦法》（應急管理部令第1 號）的要求，即安全評價項目組組長應當具有與業務相關的二級以上安全評價師資格，并在本行業領域工作3 年以上；項目組其他組成人員應當符合安全評價項目專職安全評價師專業能力配備標準；項目組成員應包括地質、采礦、通風、安全、機械、電氣、礦建等7 個相關專業人員。

3.4 準確把握各單元具體的評價內容

首先，評價單元可根據煤礦實際情況進行適當調整，但應覆蓋《細則》附錄規定的范圍，缺項的應在評價報告中說明，不能無故缺項漏項。為煤礦服務的爆炸材料庫、加油站、油庫、選煤廠等，不在煤礦安全現狀評價范圍內，應單獨開展安全現狀評價。其次，《細則》列出了井工煤礦、露天煤礦各單元評價的基本內容，這些內容是開展評價最基本的要求，明確了煤礦安全現狀評價應該評價的內容；評價人員可根據評價對象的特點，適當增加評價內容。評價人員應在評價報告中明確各評價單元的評價范圍、評價過程，準確敘述評價單元的基本情況和存在的問題，給出各評價內容是否符合國家有關規定的明確結論，以及此評價單元是否滿足安全生產要求的總體結論。

3.5 準確把握事故統計分析的要求

《細則》要求開展現狀評價時，對煤礦事故進行統計分析。事故主要是指被評價煤礦上一年度至今發生的輕傷、重傷和死亡事故。評價人員應分析評價煤礦事故發生規律特點，結合典型事故案例，不僅要分析事故經過、致因因素、影響因素，還需要針對事故原因提出防范措施，更加突出事故統計分析的目的和意義，吸取事故教訓，防范事故再次發生，為煤礦決策和安全管理提供依據和指導。對于上一年度至今未發生過輕傷、重傷、死亡事故的煤礦，要對類似或相鄰煤礦事故進行統計分析，并借鑒主要危險、有害因素的控制防范做法。類似或相鄰煤礦包括地理位置相近或相鄰，氣候、地形、地貌、開采條件基本相似，開采工藝和生產裝備相同或相似，危險、有害因素具有可比性，隸屬于同一上級公司等。

4 相關建議

1）煤礦安全監管部門及時組織《細則》宣貫、培訓，進一步增強相關人員對煤礦安全現狀評價工作重要性的認識，提高運用《細則》改進煤礦安全管理的積極性，為有序開展煤礦安全現狀評價工作奠定扎實基礎。

2）煤礦建立本單位定期安全“體檢”長效機制，將《細則》作為煤礦安全“體檢”的重要抓手，優選一批符合條件的評價人員，及時發現本單位安全管理存在的問題，采取針對性的安全技術措施和安全管理措施，前移安全關口，層層壓實責任，持續提升安全管理水平。

3）安全評價機構對照《細則》及相關規定自查薄弱環節，加強評價隊伍專業能力和工作作風建設，強化過程控制和質量管理，嚴格落實各方責任，做到問題查得準、寫得清、有依據，技術措施合法、合規、有效，報告規范、客觀、實事求是，切實發揮安全評價機構作用。