社區(qū)微更新的項目制:性質(zhì)范疇、類型機制與優(yōu)化路徑

魏沁菡,葉繼紅

大規(guī)模的工業(yè)化與城市化促使現(xiàn)代社區(qū)越發(fā)廣泛地承載著人們的生活需求。居民對居住品質(zhì)、安全品質(zhì)、環(huán)境品質(zhì)、社區(qū)交往、社區(qū)自治等方面的需求逐漸提升①吳曉林.理解中國社區(qū)治理:國家、社會與家庭的關(guān)聯(lián)[M].北京:中國社會科學出版社,2020:31—33.。通常而言,在既已落成的社區(qū)內(nèi),伴隨著社區(qū)投入使用的年份漸長,社區(qū)的一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間乃至文化娛樂載體等均處于持續(xù)更新的狀態(tài),以更好符合社區(qū)居民生活,進而促進社區(qū)功能升級、社區(qū)品質(zhì)維持和發(fā)展的多重需要。近年來,社區(qū)微更新成為社區(qū)成長的常見方式,得到基層各方廣泛關(guān)注。所謂社區(qū)微更新,就是對社區(qū)內(nèi)老舊建筑和微型公共空間進行改造提升,創(chuàng)造有社區(qū)歸屬感的空間,實現(xiàn)社區(qū)活化。社區(qū)微更新的“微”,在明確的意義上限定了在社區(qū)“圍墻根兒”內(nèi)的更新范圍、所涉主體以及相關(guān)權(quán)益等事宜,雖有“微”的形態(tài),但密切關(guān)涉百姓日常生活以及基層治理秩序,因而以項目制展開的微更新究竟應(yīng)如何認知,如何實現(xiàn)推進,需要怎樣來更新發(fā)展,仍是亟待深化的理論和實踐研究課題。

一、文獻回顧與分析框架

項目制,簡而言之就是以項目展開的方式來實現(xiàn)組織目標的一種組織行為和政策過程。不同角度對項目的解讀有不同的側(cè)重。從國家治理體系角度看,項目制旨在通過國家財政的專項轉(zhuǎn)移支付等項目手段,加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入,實際形成了中央與地方政府之間的分級治理機制①渠敬東.項目制:一種新的國家治理體制[J].中國社會科學,2012（5）:113—130.。從制度機制運作模式的角度講,有研究者指出,項目制作為新舊體制銜接過程中對既得利益補償?shù)囊粋€重要機制,為分級治理邏輯的匯合搭建了一個制度平臺,涉及國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和基層的“抓包”機制等豐富內(nèi)容②折曉葉,陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學,2011（4）:126—148.。項目制擁有自身的執(zhí)行過程與運作邏輯③陳水生.項目制的執(zhí)行過程與運作邏輯——對文化惠民工程的政策學考察[J].公共行政評論,2014（3）:133—156.,從項目制的理想類型角度出發(fā)（如以目標導向、契約性與強激勵為核心特征）,實踐中則存在著錐型、鏈型、銃型和鉗型等四種典型模式④史普原,李晨行.從單位制到項目制:中國國家治理機制沿革[J].公共管理學報,2023（1）:20—30.。從項目制治理的邊界變遷與異質(zhì)性角度看,實踐中存在壓力推動—全面動員、層級分包—抓大放小、層級卸責—以點代面以及目標技術(shù)—重點鋪開等多種項目制運作模式⑤史普原.項目制治理的邊界變遷與異質(zhì)性——四個農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目的多案例比較[J].社會學研究,2019（5）:69—93.。

可操作是項目制的內(nèi)生品質(zhì)預設(shè)。從基層動員的角度看,項目制在基層政府的推行使得科層體系發(fā)生重構(gòu),政府內(nèi)部動員由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”,行政資源的分配也演變?yōu)轫椖恐行哪Ｊ舰揸惣医?項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學,2013（2）:64—79.。項目制供給需要考慮公共產(chǎn)品自身的屬性特點,當軟公共服務(wù)也開始用項目制的形式供給時,其可持續(xù)發(fā)展開始成為一個“真問題”⑦余成龍,冷向明.“項目制”悖論抑或治理問題[J].公共管理學報,2019（2）:147—158.。從國家自主性的角度來說,項目制的基層實踐不僅是特定國家治理方式的具體應(yīng)用,也是依托公共財政實現(xiàn)公共意志、提升公共福祉的過程,但存在精英俘獲與結(jié)構(gòu)替代綁架國家政府依托項目實施的公共意志問題⑧李祖佩.項目制基層實踐困境及其解釋——國家自主性的視角[J].政治學研究,2015（5）:111—122.。相關(guān)的研究發(fā)現(xiàn),項目制具有較強的“技術(shù)理性”特征,在向下“委托”項目時,項目管理技術(shù)能夠較好地解決項目“監(jiān)督”問題,但卻陷入對“代理人”“激勵”不足的困局⑨桂華.項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例[J].政治學研究,2014（4）:50—62.。從地方治理困境的角度,政府項目制、社會組織項目制和企業(yè)項目制等類型在實踐中的復合碎片化問題值得高度關(guān)注①豆書龍,王山,李博.項目制的復合型碎片化:地方治理的困境——基于宋村項目制的分析[J].公共管理學報,2018（1）:84—95.。此外,還有從社會組織角度研究公共服務(wù)項目供給②王清.項目制與社會組織服務(wù)供給困境:對政府購買服務(wù)項目化運作的分析[J].中國行政管理,2017（4）:59—65.,從制度演化異化角度研究政府轉(zhuǎn)型③姚金偉.項目制與服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型:制度演化中的異化[J].中國行政管理,2016（9）:28—33.,從效應(yīng)分化角度研究項目制績效④陳家建,鞏閱瑄.項目制的“雙重效應(yīng)”研究——基于城鄉(xiāng)社區(qū)項目的數(shù)據(jù)分析[J].社會學研究,2021（2）:115—137.,從實踐有效性的角度研究項目監(jiān)督⑤溫丙存.特派式、專門性、全程化的項目監(jiān)督——項目制基層監(jiān)督的地方創(chuàng)新及其實踐邏輯[J].中國行政管理,2017（6）:18—23.,等等。

上述研究從不同的學科視野和分析角度,對項目制進行了多方面的研討,富有啟發(fā)。但結(jié)合到社區(qū)微更新,依然有如下問題需要進一步解答:社區(qū)層面的微更新作為項目制的一個種類,應(yīng)如何合理地予以認知? 作為“落地”的“微項目”,其在組織實施過程中的治理邏輯與其他項目制有何不同? 社區(qū)微更新中的項目制治理,存在怎樣的內(nèi)在邏輯,又存在哪些問題和優(yōu)化方式? 這其中,存在這樣一個基本問題,即區(qū)別于那些政府主導的大工程項目,當發(fā)乎于“微”的社區(qū)微更新以項目制展開實踐的時候,更多是以社會自治方式展開,而其真正具有扎根性的合作生產(chǎn)是否能夠順利展開,展開后效能如何,對于作為基層社會治理單元的社區(qū)之秩序究竟會產(chǎn)生怎樣的影響,亟待深入探究。更進一步講,在社區(qū)微更新的項目制中,涉及政府、社會組織或?qū)I(yè)化公司、社區(qū)等多方主體,其主要依托的核心資源分別為權(quán)力、資本和權(quán)利,其對應(yīng)的核心邏輯則分別為權(quán)力邏輯、資本邏輯和權(quán)利邏輯,這些邏輯之間存在著持續(xù)的張力。從某種意義上講,社區(qū)微更新中項目制治理的質(zhì)量或效能究竟如何,很大程度上取決于上述多主體在復雜的治理過程中如何達成治理邏輯的耦合,因而其質(zhì)量本質(zhì)上是三重邏輯的權(quán)變函數(shù),是一種合作生產(chǎn)效應(yīng)。而復雜的項目制治理過程,則是合作生產(chǎn)的運行和調(diào)諧過程（見圖1所示）。

圖1 社區(qū)微更新項目制的合作治理分析框架

合作生產(chǎn)的社區(qū)微更新項目制,意在揭示社區(qū)微更新的合作治理如何得以實現(xiàn)。為此,使用合作生產(chǎn)理論、治理理論對于揭示社區(qū)項目制的性質(zhì)范疇、項目制的邏輯與病灶以及項目制的愿景與路徑,有積極的“解碼”作用。眾所周知,社區(qū)是一個基層民眾交互的治理單元,屬于典型的自治場域。但是,這種自治又并非完全“自生自發(fā)”,而是一種具有顯著國家政府意志關(guān)照特征的治理形態(tài)。在此空間和實踐場域之中,這種類似于“混沌”狀態(tài)的自治,將國家秩序需要與社區(qū)自我發(fā)展需要結(jié)合起來,此外還有諸如社會組織、項目公司企業(yè)或服務(wù)機構(gòu)等介入其中。在社區(qū)微更新中,合作治理理論能夠提供的理論解構(gòu)力和解釋力在于,當多主體協(xié)同行動在信息不對稱問題以及利益偏好部分交匯問題得到社區(qū)協(xié)商機制充分運行介入的時候,它便成為一個由應(yīng)然到實然的行動策略問題。與此同時,在緩釋甚至消解社區(qū)行動者不合作成為一個大趨勢的背景下,微更新的社區(qū)成為一個更集聚人氣和高參與度的實踐活動。為此,要在“深描”微更新項目制的病灶基礎(chǔ)上,以合意的行動邏輯替代原子式的利益分利,就有可能成為塑造項目制利益偏好和行動交匯的現(xiàn)實選擇。但依然需要謹慎的是,對于其間的信任搭建和合作行動所需的交易成本,如何以制度化或穩(wěn)定預期的機制路徑予以解決,是基層治理提高質(zhì)量的關(guān)注焦點,也是難點之所在。

二、作為治理的社區(qū)微更新項目制:性質(zhì)與范疇

社區(qū)微更新項目制,從基礎(chǔ)意義上講,是一種面向?qū)嵺`,解決既已建成社區(qū)的結(jié)構(gòu)與功能優(yōu)化的一種組織化行為,是社區(qū)維持其品質(zhì)并實現(xiàn)社區(qū)成長的基本方式。從社區(qū)微更新的“三微”出發(fā),可以對社區(qū)微更新過程中的項目制有更為清楚的認識:一是更新對象微,如社區(qū)入口、小廣場、小公園等節(jié)點的更新;二是實踐投入微,資金投入少且易操作;三是導向切入點微,即從具體問題出發(fā),為社區(qū)居民解決微小需求,逐步解決問題①戴祥玉,唐文浩.嵌合式治理:行政主導下老舊小區(qū)“微更新”的實踐探索[J].學習與實踐,2021（9）:91—101.。因此,基于社區(qū)微更新中所涉及的特定因素,如對象、范圍、資金以及參與主體、建設(shè)方式等所采取的以項目為實施平臺和實施過程的組織化社區(qū)發(fā)展方式,即社區(qū)微更新中的項目制。

從內(nèi)容上看,社區(qū)微更新屬于城市更新中的一個子目,廣泛涉及老舊社區(qū)改造、社區(qū)參與以及廣受關(guān)注的各類“中心花園”建設(shè)等內(nèi)容。從實踐樣態(tài)上看,社區(qū)微更新業(yè)已成為重塑地方政府與社區(qū)、社會組織等第三方關(guān)系的調(diào)節(jié)器,也成為各地探索基層社會治理創(chuàng)新的活態(tài)樣本。

從領(lǐng)域上講,社區(qū)微更新項目制的實施通常包括兩大層面:一是行動層面的項目制,包括物質(zhì)層面的空間更新和功能更新的項目制,前者涵蓋空間結(jié)構(gòu)的更新、步行道路的優(yōu)化、靜態(tài)交通的管理、梳理限制的公共空間,后者涉及精準化配套服務(wù)設(shè)施和布局、完善流動服務(wù)項目、智慧物業(yè)管理、海綿措施、中心綠地改造、老人和兒童友好理念;非物質(zhì)層面更新的項目制,常體現(xiàn)在挖掘社區(qū)文化底蘊,以有形和無形形式塑造社區(qū)特色方面。二是制度層面的項目制,包括社區(qū)教育、社區(qū)治理、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)與服役、社區(qū)自治與法律支持、社區(qū)矯正工作、社區(qū)護理等豐富內(nèi)容①張云翔,容志.我國社區(qū)服務(wù)共同生產(chǎn)的形成機制研究——以上海市R 社區(qū)微更新為例[J].上海行政學院學報,2021（3）:93—95.,在實踐中更多地以政府購買服務(wù)的方式進入到社區(qū)治理之中。

社區(qū)微更新項目制作為一種新的基層治理實踐,有三方面值得密切關(guān)注的特性。一是治理屬性。社區(qū)微更新涉及包括地方政府、社會力量（含社會組織或企業(yè)）以及社區(qū)等多重主體,他們在實踐中也存在著不同的價值偏好和利益取向,而且需要多方廣泛合作才能產(chǎn)生成效。這種需要多主體參與交互及利益交匯方可達成實踐預期的過程②③俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000:1—2.,是一個典型的治理過程。二是項目制屬性。無論是對社區(qū)的公共設(shè)施還是公共空間的更新,抑或是對社區(qū)文化精神的建設(shè),從最具有現(xiàn)實可操作性的角度講,以項目制來實現(xiàn)諸多微細甚至瑣碎事務(wù)的“組織化”“再組織化”,項目制本身是一種導向?qū)嵺`目標的管理組織方式和實踐機制④蔡云楠,楊宵節(jié),李冬凌.城市老舊小區(qū)“微改造”的內(nèi)容與對策研究[J].城市發(fā)展研究,2017（4）:29—34.。也正因為如此,關(guān)注項目制對社區(qū)微更新的進入,便成為探究社區(qū)治理發(fā)展的可行路徑。三是合作屬性。從治理屬性出發(fā),項目制實踐中的多重邏輯如政府的權(quán)力邏輯、市場的資本邏輯和社區(qū)的權(quán)利邏輯,都會或隱或顯地“跑”出來。但是這三者之間基于秩序、盈利、自主的不同邏輯,在實踐中始終會面臨種種張力,尋求邏輯套嵌或?qū)嵺`整合的合作,便成為降低項目制運行過程中復雜交易成本、規(guī)避各種風險的可行選擇。然后,合作本身如何有效達成,即合作邏輯如何基于諸如動力與資源整合的現(xiàn)實可能性而達成實踐的有效性⑤⑥張康之.合作的社會及其治理[M].上海:上海人民出版社,2014:8,本身就是社區(qū)項目制需要探究的重要問題。為此,以治理、項目制、合作作為基礎(chǔ)范疇來看待社區(qū)微更新,項目制治理的合作性質(zhì)及其豐富內(nèi)涵就需要得到更為深切的理論和實踐關(guān)注。

三、社區(qū)微更新項目制的實施:類型與機制

當前,社區(qū)項目制治理已成為城市基層社會治理的重要范式,也是城市更新過程中以“社區(qū)微更新”方式在基層落實全過程民主的鮮活實踐。近期調(diào)研小組對S市第二批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)結(jié)項驗收的X 區(qū)、第三批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)結(jié)項驗收的Y 區(qū)進行了圍繞“社區(qū)微更新中項目制實施”的追蹤研究。多個社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),社區(qū)微更新中的“項目制”已作為一種常態(tài)性治理在基層蓬勃展開,發(fā)現(xiàn)通過項目制,各社區(qū)以“民事、民議、民決、民辦”方式,創(chuàng)新與居民需求緊密對接的路徑與機制,形成深化社區(qū)多元參與、增強社區(qū)活力等方面循序漸進的格局,探索出的“黨建引領(lǐng)、民主協(xié)商、項目運作、協(xié)商共治”社區(qū)治理新機制,服務(wù)民生的積極效果正不斷顯現(xiàn)。

（一）社區(qū)微更新項目制的類型

從類型化的角度看,社區(qū)微更新的項目制包括政府主導社區(qū)落實、政府扶持社區(qū)主導、多元主體合作和居民主導等多種類型及運行機制。其中,前三類項目制的多元主體比較典型,差異在于主導性或控制力的分殊。四種大類的項目制,從權(quán)威性與自主性的變化光譜看,總體代表著從行政到自治的漸進變化,其中各主體發(fā)揮的作用程度以及實踐治理邏輯也頗有不同,因而也就形成了項目制的如下形態(tài):行政型項目制、助力型項目制、合作型項目制、自治型項目制。項目制類型不同,在社區(qū)微更新中所產(chǎn)生的秩序構(gòu)造效應(yīng)也各不相同。

從治理邏輯上看,社區(qū)微更新的項目制實際上運行的是一個復雜的交疊邏輯,是多主體、多因素和多機制混合作用的結(jié)果。簡單而言是一種務(wù)實的秩序?qū)蜻壿嫛?/p>

其一,在行政型項目制中,政府的權(quán)力邏輯為主導。由X 區(qū)政府基于城建計劃啟動的年度社區(qū)環(huán)境整治計劃（A 社區(qū)）,以及由政府公共服務(wù)主管部門啟動的社區(qū)“文化弄堂”項目（B社區(qū)）等,均屬此類。但是,該類項目制容易導致基層將政策目標置換成為管理目標,進而在提供一種看似正規(guī)化的社區(qū)秩序的同時,讓社區(qū)內(nèi)生的自主性難以得到較為順暢的成長。

其二,在助力型項目制中,政府“扶助之手”的樣態(tài)表現(xiàn)得更為充分,同時需要社區(qū)“自助之手”充分動起來。這樣的情況,如在Y 區(qū)多個政務(wù)部門啟動的“美麗社區(qū)·愛微更新”項目（C社區(qū)、D 社區(qū)）,以及X 政府年度劃撥資金、社區(qū)居委會啟動的“健美樓道”文體競賽項目（E社區(qū)）等,就是典型。但項目制的在地性不足,所需的技術(shù)支持有所欠缺所導致的治理低質(zhì)量甚至“爛尾”狀況也時有發(fā)生。

其三,在合作型項目制中,多元主體的“出場”豐富度顯著增加。在X 區(qū)社企合作的“和合社區(qū)”建設(shè)項目（F社區(qū)）、Y 區(qū)的社區(qū)和高校合作如“校社互動·紅腳印”項目（G 社區(qū)、H 社區(qū)）、社區(qū)與藝術(shù)家合作的“想象力空間與你”項目（I社區(qū)）等等,都是比較突出的例子。但是,這類項目持續(xù)“在場”的有效性卻因資源限制等因素而最后演變?yōu)橘Y本邏輯的“角斗場”和盈利導向的“修羅場”,招攬項目成為地方政府的核心任務(wù)①沈榮華.昆明樣本:地方治理創(chuàng)新與思考[M].北京:清華大學出版社,2013:137—138.,項目制的“排他性”侵蝕了治理的應(yīng)有自主性。

其四,在自治型項目制中,行政力量的介入有限而有質(zhì)量的自治和合作有其建設(shè)效應(yīng)。X 區(qū)的多個社區(qū)如J社區(qū)、K 社區(qū)在老舊住房加建電梯項目,主要由居民自發(fā)協(xié)調(diào)申請,政府依據(jù)特定情況給予一定支持,就屬于此類。但是,這類項目依舊存在著權(quán)利的“蜷縮”狀態(tài),社區(qū)公共利益的實現(xiàn)度參差不齊。

（二）社區(qū)微更新項目制的機制

在項目制治理中,多種類型里分別運行著不同的主導機制,主要有以下幾類。

一是政府主導機制。從項目制具體類型的運行實施來看,主要包括兩種機制方式,即先由政府制訂年度計劃,居委會再告知居民并協(xié)調(diào);以及由政府部門制訂計劃,區(qū)、街道和社區(qū)居委會落實實施,其中某些設(shè)施由民辦非企業(yè)機構(gòu)經(jīng)營（如養(yǎng)老設(shè)施）。兩種機制分別對應(yīng)服務(wù)于由政府基于城建計劃啟動的項目,以及由政府公共服務(wù)主管部門諸如民政、體育、文化、教育、醫(yī)療等啟動的項目。

二是政府扶持機制。這類項目制類型中的機制,以街道、社區(qū)申報項目并組織實施,由高校和社會設(shè)計力量參與,和居委會一起組織公眾參與,吸納居民意見。這種方式對社區(qū)微更新競賽類別的項目制比較適用。此外,居委會根據(jù)社區(qū)現(xiàn)狀問題和居民訴求設(shè)定項目也需要較強的政府扶持,方可運行有效。

三是合作治理機制。外援主體和社區(qū)合作,依據(jù)基金目標實施計劃,如養(yǎng)老、親子、舊房改造、歷史建筑保護等。同時,社區(qū)主動聯(lián)系關(guān)聯(lián)主體、吸引資本以及根據(jù)資本運營類型,相關(guān)機構(gòu)或社區(qū)提供有利于社區(qū)發(fā)展的條件。

四是居民自主機制。實踐中這樣的機制是多元表達形式的,如物管企業(yè)提出年度計劃由業(yè)委會審核或業(yè)委會提出計劃由物管企業(yè)實施;居民協(xié)調(diào)、規(guī)劃局審批、電梯商承建、政府補貼和居民自籌;社區(qū)居民代表構(gòu)建社區(qū)內(nèi)生組織,與業(yè)委會、物管企業(yè)、居委會等合作;按照歷史地段保護要求,在政府機構(gòu)指導下進行更新;等等。

需要注意的是,我國當前城市空間發(fā)展側(cè)重“存量規(guī)劃”的階段,老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置無法較好體現(xiàn)居民的實際需求,存在種種問題①黃泓怡,彭愷,鄧麗婷.生活圈理念與滿意度評價導向下的老舊社區(qū)微更新研究——以武漢知音東苑社區(qū)為例[J].現(xiàn)代城市研究,2022（4）:73—80.。社區(qū)微更新是一種以人為本的“空間重構(gòu)”和“社區(qū)激活”的方式。正如既有研究所指出的那樣,集體性空間權(quán)利邊界不清、社區(qū)居民參與度不夠、微更新經(jīng)費來源相對單一、長效支持機制不足等,是社區(qū)微更新存在的四大主要問題②章丹音.社區(qū)微更新:創(chuàng)新基層社會治理的有效嘗試[J].人民論壇,2019（29）:76—77.。從內(nèi)容上看,各社區(qū)的微更新項目制總體上比較集中于物質(zhì)層面,對于組織、管理、文化和治理等方面的更新,還屬于較為淺表層次。從參與上講,社區(qū)微更新的單向度治理模式缺乏多元主體的參與,導致社區(qū)治理低效甚至失敗,不利于社區(qū)營造與共同體建設(shè)③吳丹.從空間微更新到社區(qū)營造:社區(qū)微更新的模式選擇[J].公共治理研究,2022（3）:46—54.。這個問題較為凸顯,參與主體雖以不同程度參與到社區(qū)微更新中,但目前老舊社區(qū)微更新的公眾參與仍處于“象征性參與”階段④陳偉旋,王凌,葉昌東.廣州市老舊社區(qū)微更新中公眾參與的模式探究[J].上海城市規(guī)劃,2021（6）:78—84.。

四、社區(qū)微更新項目制的優(yōu)化:愿景與路徑

基于社區(qū)合作生產(chǎn)的角度,將社區(qū)微更新作為社區(qū)治理的協(xié)作行動,需要從打造基層社會治理共同體的角度,以共建共治共享的方式來回應(yīng)社區(qū)民眾對美好生活的需要。為此,社區(qū)微更新的項目制優(yōu)化,核心的就是要回應(yīng)新需求持續(xù)強化呈現(xiàn)背景下的社會實踐新結(jié)構(gòu)和社會治理新模式發(fā)展的需要,以權(quán)威核心、治理體系、治理格局、治理方式、治理實現(xiàn)的連續(xù)構(gòu)建,來整合權(quán)力邏輯、資本邏輯和權(quán)利邏輯,從而實現(xiàn)社區(qū)治理的共生性與根植性,從而構(gòu)建向基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的社會治理新秩序。

尋求新的治理路徑,社區(qū)項目制需要有新的策略。

第一,以面向社區(qū)美好生活需要刷新微更新項目制的范圍認知。社區(qū)微更新意味著社區(qū)迭代,但是這種迭代并非全面更新,可能涉及其中的一項或數(shù)項更新,而且所涉及的更新諸領(lǐng)域之間的進展是不同步的。為此,就需要回歸到“以人為本”的社區(qū)建設(shè)和社會建設(shè)上來,從美好家園、美好生活的角度出發(fā),來回應(yīng)社區(qū)微更新的項目制建設(shè)。譬如,從內(nèi)容上看,社區(qū)微更新項目制可以包含更為豐富的領(lǐng)域,如社區(qū)領(lǐng)導力更新的黨建項目制、社區(qū)空間發(fā)展更新的規(guī)劃建設(shè)項目制、社區(qū)設(shè)施設(shè)備更新的器物項目制、社區(qū)成員素質(zhì)更新的技能項目制、社區(qū)共同意識培育更新的文化項目制、社區(qū)功能性需求更新的服務(wù)項目制,以及社區(qū)組織管理更新的治理項目制等。從社區(qū)成長的領(lǐng)域看,包括自然復愈的項目制、空間復愈的項目制、社會復愈的項目制。從項目來源看,還可以劃分為公共服務(wù)的項目制、志愿服務(wù)的項目制、市場服務(wù)的項目制。如果從公共產(chǎn)品角度出發(fā),社區(qū)微更新的許多項目都屬于準公共產(chǎn)品、混合公共產(chǎn)品,對其以政府購買方式進行購置、建設(shè)、運營等,則屬于社區(qū)公共服務(wù)或公共治理,尤其需要在黨組織的引領(lǐng)下強化社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)三者之間的黏合度和信任度,從而從賦意、賦權(quán)、賦能等角度來刷新微更新項目制的理解空間和實踐空間。

第二,以更充分的民意集成提升社區(qū)項目制的自治質(zhì)量。對于中心城區(qū)尤其是歷史文化保護城區(qū),老舊社區(qū)以老人、兒童、弱勢群體和外來人口為主,基礎(chǔ)設(shè)施相對落后,居民對社區(qū)的依賴性較強,平時遇到問題就只能尋求社區(qū)幫助。同樣,社區(qū)面對居民接踵而至的問題也顯得比較被動,往往是遇到一件解決一件,無法預判居民的苦難和需求。這就更加需要加強民主協(xié)商的自治制度建設(shè),以“有事好商量”“援法議事”等方式,在規(guī)范議事流程和完善制度的基礎(chǔ)上,形成以自治民主導引社區(qū)項目制的較高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢,具體而言可從以下幾方面入手:（1）建立制度。通過居民代表大會明確共治協(xié)商小組,社區(qū)評議委員會建立規(guī)則以及相應(yīng)的項目征集,確立項目決策、項目管理、項目實施、項目經(jīng)費使用、項目評估等規(guī)則。（2）需求征集。通過社區(qū)黨組織、居委會向全體居民發(fā)放“需求建議案”,采取入戶、設(shè)點、開放空間會議、民意征集會等渠道匯聚需求,社區(qū)按照社區(qū)服務(wù)類、社區(qū)環(huán)境類、社區(qū)安全類、社區(qū)文化類、社區(qū)管理類以及其他領(lǐng)域,進行篩選、梳理和歸類匯總梳理出公共需求。（3）需求初選。社區(qū)居委會牽頭召開居民議事會,對各類需求進行民主評議,確定預選項目并議事會向社區(qū)“兩委”提交報告、進行公示。（4）編制項目。召開社區(qū)兩委會議,討論決定居民項目要不要做、如何做等問題,對社會公開征集項目承接方,以及各項目共治協(xié)商小組對征集的項目實施方案和承接方進行初選。（5）確定方案。社區(qū)居委會牽頭在規(guī)定的時間召開項目評議會,通過項目申報主體陳述、委員詢問評議、由居民代表民主票決程序形成最后的實施項目。（6）項目實施。合同簽訂后,項目承接方根據(jù)合同內(nèi)容開展項目實施,由共治協(xié)商小組全程監(jiān)督評估;對共治協(xié)商小組自我承接的項目,由社區(qū)居委會和項目受益居民進行監(jiān)督評估。（7）結(jié)項評估。推行“雙述雙評”制度,項目實施方在分別向居民代表、社區(qū)居委會陳述項目完成情況的同時,接受雙方評估。居民代表及社區(qū)居委會根據(jù)有效性、參與性、定量化等原則綜合考量項目完成情況。（8）匯報總結(jié)。社區(qū)居委會主任分別向黨員代表大會、居民代表大會匯報項目實施情況,由居民代表大會討論決定居民自治項目化規(guī)則、流程的修訂,項目評議會,社區(qū)議事會成員的變更,并且布置下年度居民自治項目化工作。這樣的努力,旨在以居民自治項目化來破解社區(qū)治理難題,有效落實社區(qū)需求由居民表達,社區(qū)問題由居民討論,社區(qū)事務(wù)由居民參與的理念,推動政府服務(wù)由社區(qū)管制向社區(qū)善治的轉(zhuǎn)變。

第三,采取針對性全過程監(jiān)管方式管控項目制實施的各類風險。社區(qū)項目制以政府購買方式實施,容易出現(xiàn)各類風險,從防范和化解的角度,可以采取以下措施:一是以全過程社區(qū)自治民主的方式來實現(xiàn)對諸環(huán)節(jié)的風險監(jiān)控。二是導入專業(yè)的政府購買風險監(jiān)控和防范手段,例如以信息化手段構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)需求信息收集系統(tǒng),綜合運用問卷調(diào)查、面訪、電訪、移動客戶端、政務(wù)公眾號、公共論壇等手段收集需求信息。又如以全面推行零基預算方式、設(shè)定寬松的預算時間以確保預算編報具有較高質(zhì)量。再有,進一步完善政府采購的流程和制度規(guī)范,抑制或化解“合謀低價”競標或不當競爭。復如,對于履行合同環(huán)節(jié)的監(jiān)管不力風險,通過培養(yǎng)或引進專業(yè)化的監(jiān)管人員方式,建議合同執(zhí)行的全過程監(jiān)督和風險防范機制等。最后,在微更新項目制的績效評價方面,宜考慮引入第三方評價制度,體現(xiàn)專業(yè)性、獨立性和公正性,從而反向“倒逼”項目制的質(zhì)量提升。

第四,學習借鑒國內(nèi)兄弟城市社區(qū)微更新項目制的經(jīng)驗做法。城市更新會帶來諸多社會問題,對社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定程度的沖擊,社會復愈具有在地性和參與性,是有效支撐城市修復的基礎(chǔ)。在社區(qū)層面更是如此。可以拓寬視野,學習北京“街鄉(xiāng)吹哨、部分報到”中的駐地單位黨委、黨員鄉(xiāng)社區(qū)“雙報到”方式,提高社區(qū)與所在區(qū)域周邊政府部門、企事業(yè)單位的融合程度,從而減少社區(qū)微更新中凡事凡項都“購買”的方式,以“組織倡導+志愿服務(wù)”方式也可以實現(xiàn)社區(qū)微更新。又如,可以學習上海推動規(guī)劃師進社區(qū),廣泛發(fā)動居民群眾參與社區(qū)建設(shè)“微系列”項目;推動健康師進社區(qū),提供專業(yè)指導,促進社區(qū)健康;推動律師進社區(qū),培育社區(qū)“法治帶頭人”“法律明白人”,幫助居民修訂完善居村自治章程、村規(guī)民約。再有,學習廣州社區(qū)多元參與項目制化解基層矛盾的“3+X”多元矛盾糾紛化解機制,打造以司法所、派出所、律師事務(wù)所為主導,黨代表工作室、人大代表聯(lián)絡(luò)站、行政職能部門、專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織、高校志愿團隊、法官助理、政協(xié)委員等共同參與社區(qū)項目制的“3+X”矛盾糾紛化解模式。這些都表明,面對新的社區(qū)發(fā)展需求,基層社會治理的創(chuàng)新方向已然出現(xiàn)新的變化,這些變化包括從維穩(wěn)到維權(quán)的治理邏輯轉(zhuǎn)換,從生產(chǎn)到生產(chǎn)生活統(tǒng)籌、發(fā)展與安全統(tǒng)籌的功能定位轉(zhuǎn)換,從碎片化改良到集成式改革的路徑轉(zhuǎn)換,以及從單向推進到雙輪驅(qū)動的動力轉(zhuǎn)換,都可以給我們的社區(qū)微更新項目制優(yōu)化帶來新的發(fā)展思考。

第五,以地方立法或規(guī)范方式為社區(qū)微更新項目制提供制度保障。社區(qū)微更新的項目制,本質(zhì)上是社區(qū)自治項目化,是把社區(qū)當成一個生命體來對待,那么要讓復雜多樣的,且已在社區(qū)治理中越發(fā)凸顯積極作用,但風險常在的社區(qū)微更新項目制能夠更好地造福民生福祉,維護基層社會的和諧穩(wěn)定,極有必要探索為“社區(qū)項目制”或“社區(qū)微更新項目制”立法,或確立規(guī)范性的指導文件,從而提高基層社區(qū)項目制的內(nèi)涵質(zhì)量,同時也為社區(qū)作為生活共同體、權(quán)益共同體以及發(fā)展共同體的可持續(xù)發(fā)展,特別是有機接續(xù)社區(qū)“風序良俗”“社規(guī)民約”奠定基礎(chǔ),從而引導實現(xiàn)自治為本、法治為基、法安天下、德潤人心的共建共治共享模式。構(gòu)建“引領(lǐng)型”的黨領(lǐng)導社區(qū)治理制度體系,推進“賦能型”的社區(qū)治理能力,完善“全周期”的社區(qū)居民幸福美好生活體系,探索“敏捷型”的社區(qū)治理,加強“友好型”的社區(qū)智慧治理平臺建設(shè),健全“強韌性”的社區(qū)社會風險防控體系以及加快“持續(xù)性”的社區(qū)治理創(chuàng)新政策擴散,讓社區(qū)微更新的項目制在制度化的“軌道”上行穩(wěn)致遠。