生態環境禁止令的司法適用研究

[摘 要]生態環境事關人民群眾的切身利益，生態環境禁止令是為了正確處理生態環境領域侵權問題，在各級地方法院的實踐基礎上于2021年由最高人民法院以司法解釋的方式規定的。從司法適用來看，生態環境禁止令雖有操作性，但仍然存在擔保規定不適用、審查認定難、執行難等問題。針對以上問題，可以通過細化擔保規定、引入專家學者以及借助行政體制的優勢來予以優化。

[關鍵詞]環境保護；生態環境禁止令；行為保全

每個人都生活在自然生態環境中，生態環境的優良與每個人都息息相關。隨著時代的發展，人民群眾對美好生活的向往所包含的內容也越來越豐富，其中就包括了對綠色、潔凈、健康的生態環境的向往。在生態環境治理體系中，司法的作用不言而喻，其在解決環境糾紛、保護環境、保障人民權益方面具有重要的責任。為了實現對生態環境的預防性、及時性保護和對侵權行為的震懾作用，統一法律的適用[1]，2021年12月28日最高人民法院發布了《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》（以下簡稱《禁止令規定》）。近十年來我國環境侵權責任糾紛類案件共有11131件。從案件的審結日期來看，從2015年至2020年一直保持在1000件以上，其中2016年達到了最高的2431件，但2021年至今這三年審結的案件量卻呈下降趨勢，這可能是由于《禁止令規定》存在問題所導致的。

一、生態環境禁止令的產生及內涵

（一）生態環境禁止令的產生

在《禁止令規定》出臺之前，各個地方法院對于生態環境侵權案件的處理進行了很多探索。首次提出環境保護禁止令這一概念的是云南省昆明市，昆明市檢察院、法院和公安局在2010年聯合制定了《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見》和《關于辦理環境保護刑事案件實行集中管轄的意見》，這兩個意見明確規定了民事公益訴訟人可以申請禁止令[2]。隨后，2011年重慶市高級人民法院規定了“環境保護禁止令”制度[3]，其中萬州區人民法院設立的環境保護審判庭可以集中受理重慶三區六縣的涉及環境資源案件。2015年最高人民法院出臺《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（已于2020年修正），其中第十二條就規定了以民法中的行為保全制度來構建生態環境禁止令[4]。根據該司法解釋，重慶市、廣東省珠海市、浙江省湖州市分別出臺了相應的法律文件來規定生態環境禁止令。

（二）生態環境禁止令的內涵

生態環境禁止令之中最重要的原則是預防原則，這在我國《環境保護法》中也有體現。在環境領域適用該原則可以在一定程度上解決司法事后救濟所引起的各種問題，也更加有利于保護生態環境。具體來說，生態環境禁止令有兩層內涵：第一層是針對已經造成危害生態環境的行為本身進行禁止；第二層是針對尚未造成實際損害但是可能或者極大可能造成生態環境損害的行為進行預防。第一個層面針對的是具體的危害行為，即該行為已經對生態環境造成了損害，如果不制止則一定會繼續對環境造成損害。第二個層面是針對危險進行的預防，即針對尚未造成實際危害的行為所進行的預防。與第一個層面所針對的預防相比，風險預防是在危險可能會出現時面向未來進行的生態環境保護，更具有前瞻性。

二、生態環境禁止令的司法適用現狀

（一）《禁止令規定》出臺之前

在《禁止令規定》出臺之前，各個地方法院對在生態環境領域適用禁止令進行了很多探索，如重慶市萬州區人民法院從2011年到2021年一共處理了19件生態環境禁止令案件。其中，2013年郭某某的碎石加工項目未按照規定報批環境影響評價文件的情況下擅自開工建設，排放大量粉塵污染了大氣環境，在其不履行行政處罰的情況下奉節縣環保局向萬州區人民法院申請實施環境保護禁止令，禁止其繼續碎石加工的生產，萬州區人民法院批準了禁止令申請。無獨有偶，2018年梁平縣某筒瓦廠未配套建設環境保護設施就投入生產，影響了生態環境，在其一直未履行行政處罰的情況下執法支隊向萬州區人民法院申請實施環境保護禁止令，法院經審理后準予執行禁止令申請。上述兩個案例中，由于案件的被申請人拒不履行行政處罰，行政機關才作為申請人向法院申請禁止令，值得注意的是這段時間內污染行為并沒有被制止仍在繼續。

（二）《禁止令規定》出臺之后

2021年12月29日最高人民法院通過了《禁止令規定》，其自2022年1月1日起實施?！督沽钜幎ā肥窃诳偨Y各地法院司法實踐的基礎上，經反復調研論證和廣泛征求意見最終形成的，其就生態環境禁止令保全措施的法律依據、申請主體、審查需考量的因素、效力期間、文書形式、提前解除、不履行的法律責任等問題進行了規范?！督沽钜幎ā烦雠_后以該規定為裁判依據的案件有三個。

第一個是崔某訴李某、盧某噪聲環境侵權糾紛案。該案中李某、盧某自2018年12月開始持續用喇叭緊貼墻壁播放“荒山野鬼”錄音制造噪音，嚴重影響了申請人崔某一家人的正常生活，經過街道辦事處、居委會調解無果后崔某無奈向法院申請禁止令，責令李某、盧某停止之前的行為不再制造噪音。法院經過審理認為，李某、盧某故意在房內播放錄音的方式持續制造不屬于日常生活所應當有的噪音，并且認為在審查禁止令申請的條件是否符合時，不應當死板地判斷噪音是否超過噪聲的排放標準，而應當以申請人的日常居住安寧是否受到了影響來進行判斷。該案中的持續噪聲污染已經嚴重影響到了申請人崔某一家人的日常安寧生活，如果不及時制止制造該噪聲的行為將會使崔某一家人的居住安寧權遭受難以彌補的損害，綜上所述法院認為崔某的禁止令申請符合規定，批準了申請人的禁止令申請。

第二個是北京市密云區古北口鎮人民政府對北京鑫地順達物流有限責任公司的行政決定案。北京市古北口鎮人民政府在巡查時多次發現被申請人公司存在嚴重污染周圍大氣環境情況的行為，遂向北京市密云區人民法院申請禁止令，責令被申請人公司對尾礦砂予以覆蓋。法院最終予以支持，責令被申請人將尾礦砂采取覆蓋防塵措施。在本案中申請人并沒有給被申請人作出行政處罰而是直接依據《禁止令規定》向法院申請了禁止令，這和前述萬州區人民法院審結的兩個案件完全不同。

第三個是重慶市綦江區永豐礦業有限公司案。被申請人以要對環境進行生態修復的名義，長期占用待修復土地進行生產加工，且一直不履行修復工作，造成了周圍環境的污染，基于此，申請人重慶市人民檢察院第五分院向重慶市第五中級人民法院申請禁止令。法院經審理認為，該公司的行為確屬于污染環境的行為，如果不對該行為及時制止將對土地周圍的環境造成難以彌補的損害，故準許了禁止令申請，責令重慶市綦江區永豐礦業有限公司立即停止在待修復土地上繼續從事生產經營活動。

《禁止令規定》出臺之后，法院對于禁止令的審查有了司法解釋作為指導?！督沽钜幎ā吠ㄟ^對禁止令的申請主體、材料，禁止令的類型、管轄，采取禁止令的基本條件、考量因素，禁止令的文書形式等規定，相較之前更加具有操作性，更能體現“保護優先、預防為主”的原則。

三、生態環境禁止令的實踐困境

（一）擔保規定不適用

《禁止令規定》第七條規定了擔保制度，其大體分為兩種模式：第一種模式即申請人在起訴時或者訴訟中申請禁止令，法院要求其提供擔保；第二種模式為申請人在訴前申請禁止令，法院應當責令申請人提供擔保。對于第一種模式，在司法實踐中，申請人往往不愿意提供擔保，而被申請人則強烈希望申請人提供擔保，這時法官往往難以作出選擇，大多數法官會采取一刀切的辦法來處理，即只要是申請禁止令就全部要求申請人提供擔?；蛘卟惶峁?。但由于法官靠的是主觀判斷，這樣的做法會引起當事人的不解與抱怨，甚至會損害司法公信力。第二種模式也因《禁止令規定》沒有規定擔保金額，而在司法實踐中存在擔保金額難以確定的問題。若在此借用普通財產保全案件的擔保金額，擔保的金額應當在請求保全金額的30%之下，但是由于環保禁止令的申請并不完全像財產保全一樣有保全的具體金額或者保全的標的，故在這種情況下仍然無法準確判斷保全的金額。

《禁止令規定》是建立在民法行為保全制度框架之中的，行為保全制度中設置擔保主要是考慮到被告人的權益。由于行為保全的緊急性和涉及利益的廣泛性，法官在保全過程中職權色彩明顯，不嚴格遵循處分權主義[5]。因此，若在行為保全制度中加入擔保這一條件，既可以避免因為法官隨意作出行為保全裁定對被告造成的損害，也可以避免因法官隨意不作出行為保全裁定需對原告造成的損害。但是值得注意的是，雖然擔保制度之于行為保全制度是必要的，但是并不是必需的，即擔保的“必要”不能被置換為“必須”[6]。

（二）審查認定難

環境污染和生態破壞等方面的案件涉及的學科數量多且復雜，環境訴訟中無論是環境公益訴訟還是環境民事訴訟等均不同于其他類型的訴訟，是一種較為特殊的、對專業知識需求更為廣泛而深入的“技術型訴訟”模式[7]。由于審理案件的法官大多沒有接受過相關的專業培訓，所以他們對該領域的判斷能力相對較弱。同時，當被申請人的行為具有現實而緊迫的重大風險時，若不及時制止就會造成難以彌補的損害，而《禁止令規定》卻對此未作更詳細的認定標準規定，因此法官對生態環境禁止令的審查認定很困難。

對于申請人來說，審查認定難轉化為舉證難。在申請環境禁止令的案件中，被申請人要承擔污染行為和損害結果之間是否存在因果關系以及免責事由的舉證責任，申請人則需要證明污染行為和損害結果的存在。至于上述所說的申請禁止令的兩個必要條件的證明責任，《禁止令規定》并沒有詳細說明，但是按照邏輯來說應當由申請人予以證明，這就導致在緊迫的情況下申請人無法拿出證據證明，那么污染環境的行為就無法制止，等到申請人拿到證據時，不可彌補的損害已經發生。

（三）執行難

保全措施的執行一般來說由法院單獨完成，僅需要對協助執行的單位或者個人下達法律文書即可。生態環境禁止令的執行是法院作出裁定后送達被申請人，由被申請人主動遵守，若被申請人違反禁止令則由法院對其進行事后罰。由于生態環境侵權領域中侵權行為的發生對于環境的損害后果是難以彌補的，就如崔某訴李某、盧某噪聲環境侵權糾紛案，法院向李某、盧某送達了禁止令，假若李某和盧某并沒有執行禁止令，而是繼續實施侵權行為，崔某一家人的居住安寧則會遭受不可彌補的損害，法院的禁止令就成了“一紙空文”。

四、生態環境禁止令的優化建議

首先，對于生態環境禁止令擔保規定不適用問題，筆者認為可以通過針對環境領域的特定情況對擔保的規定進行細化，既可以發揮擔保規定的積極作用，也可以緩解擔保規定在環境領域水土不服的困難。其次，對于生態環境禁止令審查認定難的問題，筆者認為可以通過引進環境領域的專家學者進入法庭，有效破解環境領域專業性強的難題。最后，針對生態環境禁止令執行難的問題，筆者認為可以借助行政體制方面的優勢，做好和行政機關之間的銜接，構建出一套執行保障體系。

結束語

生態環境禁止令是將“保護為主，預防優先”原則貫徹到具體實施的制度，對于建設社會主義文明至關重要。最高人民法院出臺的《禁止令規定》雖然為各地法院處理生態環境案件提供了操作指引，但是該規定并非完善，需要進一步豐富。堅信在各個部門通力配合下可以最終制定出符合我國國情的中國特色社會主義生態環境禁止令制度，保護好我們的綠水青山。

參考文獻

[1]劉竹梅，賈清林，劉慧慧.《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》的理解與適用[J].法律適用，2022（03）：94-101.

[2]昆明力推環境公益訴訟[N].人民法院報，2010-11-26（01）.

[3]重慶試點設立“環境保護審判庭”[N].人民法院報，2011-12-08（01）.

[4]最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋[EB/OL].（2015-06-01）[2023-09-06].https：//www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/14615.html.

[5]肖建國.行為保全：彌補財產保全不足的創舉[N].檢察日報，2012-10-19（3）.

[6]李曼.民事行為保全擔保制度的完善路徑[J].當代法學，2018，32（03）：117-125.

[7]王燦發，張天澤.環境訴訟中鑒定意見與專家意見證明力研究[J].中國司法鑒定，2021（05）：47-54.

作者簡介：李卓然（1998— ），男，漢族，山西晉城人，青海民族大學法學院，在讀碩士。

研究方向：環境與資源保護法。

基金項目：本文系青海民族大學2023年度校級創新創業項目“生態環境禁止令制度運行情況調查研究”（項目編號：04M2023131）的階段性研究成果。