長垣市因地制宜探索農村宅基地建設利用新模式

長垣市農業農村局 蘇吉慶

河南省農村社會事業發展服務中心 梅皓

長垣市農業農村局 曹暢

當前，我國農村宅基地閑置率高，利用效率低。一方面，農村宅基地使用權主體不明晰，農村宅基地使用權的市場交易難以開展。另一方面，農村宅基地制度不健全，違法占用宅基地現象嚴重，同時，村民住房安全沒有保障。長垣市從制度層面入手，創新農村宅基地制度，實現農村宅基地使用權的規范管理；通過土地規劃、集中聯建、集中居住等方式促進農村宅基地退出和利用效率提高。

一、實施思路

（一）選址

選址為探索宅基地建設利用新模式的前期階段，該階段要根據村莊的居住分布情況、產業規劃等方面統籌考慮。例如，人口外遷的空心村、老舊村等。村莊人口相對較少，居住分散，可考慮在其內部集中聯建。并根據村莊布局、村民申請情況，在本村建設范圍內謀劃合適的位置，優先選擇成方連片的閑置建設用地，或選擇老舊房屋較多的區域，也可兩者結合。

（二）規劃

規劃的目的是對村莊的整體規劃編制進行科學分類，為百姓營造良好的人居環境。現實情況是不少村莊的建設水平相對較低，缺乏有效的規劃引導，導致村莊建設缺乏特色，房屋亂建現象較為嚴重。有的地方雖然有新房子，但沒有形成新村的整體形象；有的地方雖然有了新村，卻未能展現出新的風貌。實施集中聯建前，必須在村莊規劃的基礎上開展聯建規劃，一般由村級自行組織，也可由鄉級協助組織。規劃階段應想盡想，充分歸納總結可能會遇到的情況，針對水、電、網絡、燃氣、排污管網等要素做好系統、全面規劃，切實保障村民的權益，充分尊重村民的意愿，上下結合，激發村民參與自治的積極性。

（三）實施

工作實施前階段性、系統性的規劃是重中之重，是保證政策順利落地的指向標。但在具體的落實工作中，復雜多變的情況難以預測。其中，宅基地所有權的變更、住宅建造等行為會對村民的自身權益產生重大影響。因此，在實施階段，首先，要解決空閑宅基地使用權收回問題。目前，在空閑宅基地使用權收回過程中，仍有部分村民不認可、不配合，主要矛盾著重體現在部分村民擔心宅基地使用權收回后無法獲得應有權益。同時，傳統的思想觀念在一定程度上會影響部分村民針對宅基地“私有”與“公有”的判斷，且村民自身知識與能力的限制亦會迫使村民對宅基地產生嚴重的依賴性,在面對空閑宅基地使用權收回時會產生抵觸心理。因此，要求村集體經濟組織面對此類問題時，應硬手段和軟手段并用。“硬手段”可以從政策方面著手，例如，當村民在選擇建房位置時，可以賦予宅基地原使用權人優先擇位權；“軟手段”可以從政策深度講解、模范帶頭等方面做好村民思想工作，轉變這部分村民對宅基地所有權的認知。其次，應解決老舊住宅中的村民遷居問題，可由村組織將遷居村民統一安排，詳細規劃電、水、食、行、住等涉及民生的要素，并建立相應的激勵補償措施，保障遷居村民的生活權益。

二、試點實例

自2017 年宅基地改革工作開始以來大楊樓村先后騰退多宅、廢宅49 宗19 200 m2，退出超占155 宗16 533 m2，累計收取宅基地有償使用費用13.5 萬元。2019 年村集體經濟結合當地土地規劃的實際情況，牽頭成立河南省鴻木林建筑勞務有限公司、河南省攀巖物業服務有限公司（現河南楊樓物業服務有限公司）等，并組織本村集體經濟成員開展相關業務，集體經濟收入為80 萬元。2020 年，大楊樓村引入億信（長垣）控股集團有限公司，該公司調查了村中土地分布后，申請將村中空閑土地資源轉換為經濟資源，創立了長垣市高科技醫療器械產業園6 號（億信醫療器械股份有限公司所在地），為本地村民提供大量的就業機會，提高了當地村民的收入水平。

自2021 年開始，滿村鎮為滿足群眾的住房需求，實現騰退宅基地合理高效利用，確保宅基地改革紅利落到實處。大楊樓村委為保證聯建房項目順利落地，依據規劃及土地合法性調查，統籌規劃，制定詳細的工作方案。村委針對部分村民對集中聯建與空閑農村宅基地使用權收回工作的抵觸心理采用軟手段，由村、組干部進行引導，入戶宣傳。同時以胡同、家族等紐帶關系對集中聯建問題進行疏導，改變存有抵觸心理村民的固有思想，改變其對宅基地使用權的認識，并將村民相關的權益訴求進行歸納整理，協同村民共同完成集中聯建工作與村中土地規劃。具體措施如下：

一是成立鎮、村集中聯建房項目專班，并由一名鎮副職牽頭，兩名村干部具體落實，協調農戶溝通。對于建筑設計、建筑隊伍聯絡施工等具體問題，大楊樓村經過商議決定采取統一設計，在保障施工質量的同時，節約農戶的建房成本與時間精力。二是在聯建房期間，大楊樓村進一步健全了幫扶機制，同時優化精簡審批流程。其中，主要包括允許聯建房農戶先建后拆，允許其在建房完成后的6 個月內拆除舊宅。對于建房期間無法保障基本居住條件的農戶，由村內專班為其協調落實臨時住房，充分發揮鎮內及村內空閑住房的價值。部分聯建房農戶在建房期間會存在建房資金困難的問題，由村集體協助解決，幫助困難農戶聯絡低息乃至無息借款，解決農戶的資金困境并減少相應的借貸風險。三是聯建房建設完畢后，專班副職組織土地、農業部門協同處理，保證相關產權證件順利辦理，確保證件及時送達農戶手中。四是專班對聯建房屋的水、電、天然氣、排污管網等方面統一規劃并落實，并對聯建房所在區劃落實相應公共設施，確保住戶的基本生活需求與精神需求。

大楊樓村就以上工作方案對集中聯建工作進行落實，在村東南選出1400 m2村民廢宅作為村內首個集中聯建房用地，并于2023 年5 月完成大楊樓集中聯建房一期項目，安置農戶6 戶，聯建房區劃面積1400 m2。此次集中聯建房一期項目順利落地，為新模式的探索提供了基本依據。大楊樓村為鞏固現有新模式探索成果，同時布局農村整體規劃，持續推進集中聯建的聚群規模優勢，大楊樓村結合規劃，加快開展村南2200 m2、村北1267 m2二期項目落實，并計劃在未來3～15 年，將居家農戶區域整體東移，在不改變農村田園風貌的同時，規劃4～6 個用于集中聯建的用地，提高土地利用效率。

三、未來前景

大楊樓村為土地集中規劃、宅改建房新模式為農村宅基地改革提供了一種實施思路，依托當地整體風貌及產業規劃，合理構建集中聯建房的區劃，在一定程度上改善了村中的農戶分散、耕地分散的情況，在保證耕地面積的情況下，由村集體帶頭將村中成片的空閑土地資源轉化為經濟資源，提高村集體收入的同時也為村民提供了“掙錢多、離家近”的工作崗位，并逐步完善村中公共服務設施，修建休閑娛樂場所，改善村中的整體風貌。

從大楊樓村這一試點案例中可以展望整個長垣市各個鄉鎮關于宅基地使用權、土地規劃、村中風貌等方面的未來發展方向。一方面，通過構建完善的集體土地分配制度和空閑宅基地處置方法，發揮村委干部的模范帶頭作用，調動村內居住村民參與土地規劃的積極性。另一方面，不同鄉鎮（街道）的土地使用程度、位置優勢不盡相同，應依據各個鄉鎮的特色，充分發揮籬笆經濟效應，建設特色地方經濟模式，如大楊樓村，東臨省道S219，靠近滿村鎮、丁欒鎮等衛材重鎮，因此，可在省道附近引進制造業相關產業，同時將村中農戶整體向東遷移，在西部構建成片的大面積耕地，將集中聯建房區劃構建在耕地與產業園區之間，既方便村民農閑時在產業園區內工作，又便于村民務農。

各個鄉鎮需根據當地情況建立創業產業園模式、田園特色小鎮模式、文化旅游鄉村模式等。例如惱里鎮、蘆崗鎮等背靠黃河的鄉鎮，根據當地位置發展黃河生態休閑旅游業，依照黃河體系打造黃河水文化等特色旅游景點。相似地勢的鄉鎮可將村中農戶集體向鄉鎮中部靠攏，保留東部耕地的同時，打造特色旅游景點，部分成片空閑土地也可建成農家樂等特色酒店。魏莊鎮、孟崗鄉等鄉鎮由于不完全具備發展特色旅游的基礎，可以考慮引入企業入駐本地，在實施農戶集中聯建之后，將成片的大面積空閑土地用于構建當地產業園區，并通過鄉道X033 將商品運入市內或北上高速G3511 將商品運至全國各地。

當今處于智能信息化發展階段，萬物互聯的思想已滲透各個行業，利用人工智能、神經網絡等技術為鄉村振興服務是未來惠民的方向之一。例如，利用無人機對各鄉鎮進行航拍獲得高清影像，之后利用附加神經網絡的系統對高清圖像進行處理，對新建或拆除房屋、入駐企業或在建企業進行檢測，并將檢測結果反饋至終端，由工作人員將空閑宅基地或成片空閑土地進行標注，同步至微信小程序、手機APP、網頁客戶端等客戶終端，需用地人員或單位可以直接在手機或電腦端在地圖上選址并等候審批。隨著如Chatgpt、文言一心、盤古大模型等AI 語言大模型的興起，未來可以在現有的信息系統引入智能語音系統，方便用地人員咨詢當地政策。

長垣市在未來各鄉鎮土地規劃、集中聯建、集中居住等模式探索上要充分發揮各地特色產業優勢，帶動當地經濟與產業發展，并依托高度智能信息化平臺，探索空閑宅基地利用新模式，為長垣市發展作出貢獻。