農村宅基地制度改革試點地區改革成效、問題與對策

河南工業大學 康涌泉 鄭理方

宅基地改革試點地區推進農村宅基地制度改革已取得階段性成效，但還存在集體所有權虛置、資格權不明、使用權流轉不活等問題，要推進宅基地改革，需加強宅基地集體管理，確權成員資格，放活使用權流轉。2015年，黨中央、國務院部署“三塊地”改革，在全國范圍內選定33 個試點縣，其中,15 個試點縣進行宅基地改革，作為農村“三塊地”改革重要組成部分的農村宅基地制度改革自此發端。2017 年，中央決定將宅基地改革試點范圍擴大到33 個縣。2018 年，農村宅基地“三權分置”改革由中央一號文件首次提出，2020 年，作為強化農村補短板工作重點改革任務的宅基地“三權分置”再次進入中央一號文件；2020 年9 月，新一輪的農村宅基地改革試點開啟，范圍進一步擴展至104 個縣（市、區）以及3 個地級市。各試點地區在大力推進農村宅基地制度改革、保障農民權益等方面進行了大膽探索和嘗試，取得了有益經驗。為深化試點探索、推進農村宅基地制度改革，現歸納、概括宅基地試點地區改革成效，剖析存在問題，提出紓困策略。

一、農村宅基地制度改革試點地區改革成效

（一）宅基地閑置得到盤活，城鄉發展得以融通

在試點地區基層干部群眾的積極推動下，試點地區農村閑置宅基地得以盤活，為城鄉建設提供用地，融合融通城鄉發展。截至2020 年底，江西省鷹潭市余江區、浙江省象山縣分別盤活閑置宅基地330 hm2和2.11 萬m2，四川省瀘州市瀘縣新增約0.07 萬hm2建設用地指標。浙江省義烏市在對宅基地退出模式的探索中，建立并逐步完善了城鄉新社區集聚和“集地券”制度。通過建設城鄉新社區，實現農戶住宅向社區住房的置換，農民變市民，村莊變社區，原農戶退出的宅基地轉換為國有建設用地或復墾為基本農田；義務的“集地券”與重慶的“地票”制度均是創新了城鄉建設用地增減掛鉤制度。據統計，截至2019 年底，外出務工需租城鎮住房農民工2.9億人，同時，他們也造成農村房屋閑置。構建城鄉統一房屋租賃市場，在一定程度上解決了城鄉租賃市場不平衡的問題。

（二）宅基地價值得到顯化，民生“三感”顯著提高

2011—2021 年，我國農村新增5.94 億m2閑置農房，折合市價約400 億元。宅基地制度改革試點地區的改革措施保障了農民群眾的住宅功能，顯化了宅基地財產屬性，提高了農民收入，提升了農民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

1.一戶一宅制度改革保障農戶基本居住權。目前，一些地方存在一戶多宅或面積超標等現象，江西省鷹潭市余江區積極探索“一戶一宅”制度，明確“一戶標準，界定“一宅”概念，有效解決了日益嚴重的“空心村”和宅基地閑置的問題，使大量閑置浪費的宅基地得以利用。

2.宅基地騰退流轉使宅基地經濟價值得以顯化，增加了農民收入。宅基地制度改革的主要模式有市場退出模式、使用權流轉模式和宅基地置換模式，使用權流轉包括租賃、抵押、入股、轉讓和共建，宅基地置換包括置換住房、置換住宅和置換地票。截至2018 年底，全國參與改革試點工作的33 個縣（市、區）累計騰退閑置宅基地約0.56 萬hm2，農房抵押貸款完成5.8 萬宗，111 億元。

（三）閑置宅基地得到利用，鄉村新產業得到發展

2021 年正式發布的《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》，明確提出，以尊重農民自身意愿為前提，以統一規劃為基本原則，農戶對自身擁有合法使用權的閑置宅基地或閑置住房可以自主經營，也可以通過出租、入股等方式與其他經營主體合作，用于發展各類鄉村新產業。經營范圍包括但不限于農產品初加工、鄉村旅游、電子商務、餐飲民宿、康養服務等，旨在對農戶或集體經濟組織盤活閑置資源的行為進行引導和規范，增加農戶收益。

1.經營模式多樣化，有自主經營的，有出租轉讓的，轉讓的主體有城市返鄉的，有工商資本下鄉的，如山東費縣36 戶宅基地被華箴集團以260 多萬元一次性流轉，該集團通過將流轉農房修繕改造，發展高端民宿，提升鄉村旅游產業服務水平，或者建設紅色記憶館、鄉村記憶館，拓展鄉村旅游資源。

2.發展新產業新業態諸如特色加工、電子商務等。如寶豐縣采取出租、入股、合作和村集體及個人自營等方式，盤活利用騰退的宅基地，促進農村電商、民宿、漁具加工業等產業發展，帶動萬余人就業，電商漁具產業從無到有，年網銷售額3 億元，在國內漁具電商中名列前茅。

二、農村宅基地制度改革試點地區改革困境

（一）宅基地集體所有權虛置，管理存在困境

自1962 年以來，我國農村地區的宅基地一直秉持“集體所有，農戶使用”的原則，農村宅基地的所有權由鄉或村集體組織享有。集體組織可以對本集體內的宅基地進行統一規劃或在本集體組織成員內部進行分配使用。但由于缺乏相關規范的法律制度，加上農民傳統認識的偏差，認為宅基地集體組織無償分配給自己以后，就應該長期占有，對所有權、使用權認識模糊，導致集體所有權虛置，對宅基地管理困難。一方面，宅基地審批占用隨意，濫用耕地建房現象頻現。宅基地需求與宅基地閑置并存，村集體無權讓閑置宅基地得到利用，只能為新申請宅基地的農戶重新劃分，造成宅基地不斷擴張，且侵占農田。另一方面，宅基地私下交易頻繁。一些城市落戶的農戶或繼承農村宅基地在城市有固定工作的人，把自己的宅基地私下轉讓給已有宅基地且不應再向集體申請宅基地的農戶，造成“一戶多宅”現象發生。

（二）宅基地成員資格權不明，存在矛盾糾紛

宅基地“一戶一宅”就是指一戶農民通過申請只能擁有一處符合規定面積的宅基地。“農戶”是宅基地資格的主體，但農戶的標準和認定各地不盡相同，資格權認定存在一些問題：

1.宅基地繼承問題，一些地方執行按照一個兒子一處宅基地的辦法來分配宅基地，同時，老人也有宅基地，老人去世后，宅基地的繼承會導致兒子之間的矛盾，也會造成一戶多宅。

2.未出嫁的姑娘及入贅女婿宅基地資格問題，各地在實際執行中很少考慮，一般都是認為女兒早晚要出嫁，只有兒子才有資格申請宅基地，造成一些無父母未出嫁的姑娘或離異回娘家的女人無處可住。

3.一些從祖輩開始已在城市生活，老家宅基地已破敗不堪，長期閑置，是否還需要繼承宅基地問題，并沒有明晰的法律規定。

4.在城市創業失敗的返鄉者，宅基地已經流轉，根據規定不能再申請宅基地，缺少相關政策在保障宅基地受讓人權益條件下，為其提供居住保障的措施。

（三）宅基地使用權流轉不活，難以得到充分利用

1.宅基地使用權的流轉交易從主體來看，對于受讓主體還缺少明確的身份規定，哪些人能夠接受轉讓，哪些人不能接受轉讓，缺少制度層面的規定。

2.宅基地使用權缺乏正規的交易市場，對交易雙方及交易內容缺乏必要的監管，對于受讓方接受宅基地使用權后對宅基地的使用范圍、使用方式還需明確管理。

3.農戶宅基退出意愿較低，積極性不高。一方面，農戶認為宅基地不單單具有居住保障功能，更重要的是宅基地是自己或者本集體組織成員的標志，是祖輩留給自己的財產，如果退出會違背祖先意愿；另一方面，宅基地退出后的補償辦法、補償標準，難以與農戶達成一致。這些制度瓶頸在很大程度上阻礙著農村宅基地使用權的有償流轉，我們要在實踐中不斷探索解決的辦法。

三、深化農村宅基地制度改革試點地區改革對策

（一）落實宅基地集體所有權，強化制度管理

1.認真落實“一戶一宅”制度。明確“一戶”“一宅”的標準。對于“一戶多宅”及宅基地超標等歷史遺留問題要出臺相應的解決措施，屬于非法占用的，要強行退出，對于因歷史原因造成的，要制定有償使用標準或有償退出標準。

2.嚴格執行宅基地審批手續。宅基地審批要有制度、有計劃，要有“兩個確保”：確保宅基地不占用基本農田，確保做到“一戶一宅”。對于申請宅基地的農戶審批前要公示，對于農戶建房要做到“建前、建中、建后”全過程管理，確保農戶建房占用的宅基地符合規劃用地要求。

3.切實履行宅基地轉讓管理職能。宅基地退出和流轉過程農村集體組織要履行監管職責，避免宅基地私下交易造成“一戶多宅”。同時，協調宅基地本集體組織內部置換，把村周邊宅基地、特別是占用農田的宅基地與村中心退出和流轉宅基地協調置換，解決“空心村”現象及流轉宅基地碎片化問題。

（二）明晰宅基地成員資格，保障成員權益

1.制定宅基地資格權認定辦法。明晰農村宅基地農戶資格權認定條件、認定程序、審批過程，按人認定，按戶實現。一方面，界定宅基地資格權適應的人群，哪些人能夠享有，哪些人能夠繼承，以及新增和滅失的資格權，都要經本村集體組織討論，報鄉鎮審核；另一方面，要認定宅基地“一戶”標準，宅基地分配的實現是按戶分配，“一戶一宅”。

2.資格權的確權頒證。宅基地資格證的頒發可以讓流轉宅基地的農民吃上“放心丸”，宅基地無論如何流轉，擁有宅基地資格權的農戶都有權憑借此證獲取相應收益。只要擁有合法繼承身份就可以繼承資格權。

3.宅基地資格權的動態調整。對于宅基地資格權的新增和滅失，要經常進行動態調整。對于一些特殊情況人員，如已婚婦女因各種原因返回娘家，家中無宅基地的退休返鄉人員，可以探索“一戶一居”的公寓式改革模式，以保障他們的居住利益。

（三）適度放活宅基地使用權，盤活沉睡資產

為了促進宅基地使用權依法有序流轉，保障所有權、資格權、使用權權利人的合法權益，應當建立完備的農村宅基地使用權流轉交易制度。

1.探索宅基地使用權退出模式，對于違法占用宅基地，特別是在基本農田建房的，要依法依規強制退出；對于歷史原因造成“一處多宅”或超面積占用的，積極探索有償使用，制定有償使用收費標準，對于長期占用且長期閑置的，除繳納有償使用費外還可征收資源占用費。

2.探索宅基地使用權有償流轉模式。宅基地使用權可以采用轉讓、出租、抵押、置換、共享共建等模式實現有償流轉。宅基地使用權流轉受讓主體應該多元，流轉后的宅基地使用要兼顧整體的村風村貌和村民生活環境，保存鄉村原有風味，留住鄉愁、留下記憶。

3.宅基地使用權流轉要適度。流轉的條件、流轉的期限、流轉的用途，不同地區要因地制宜，作出差異性規定，流轉后的宅基地不能用于私人別墅、會館會所等房地產開發項目。