“少捕慎訴慎押”司法理念的檢察實踐研究

魏茂華　楊佑煥　李軍

“少捕慎訴慎押”是我國的重要刑事政策，是刑事司法活動適應現代社會主要矛盾變化和犯罪結構變化的必然要求，檢察實踐中如何正確理解、落實貫徹“少捕慎訴慎押”司法政策，是一項重要課題，檢察機關要在嚴格、依法、文明、規范辦案的同時，通過不捕、不訴、當事人和解、認罪認罰從寬處罰等制度有機融合，最大化減少社會對抗，緩和社會矛盾，既保證打擊犯罪的力度、效率，又最大限度尊重和保障人權、減少社會對立面，促進社會治理體系不斷完善，實現社會良法善治。

最近四十年，我國社會相對穩定，犯罪結構從根本上轉變，嚴重暴力犯罪持續下降，犯罪結構呈現輕緩化趨勢，為適應這一變化，2021年4月，國家確立少捕慎訴慎押刑事政策，這一政策與認罪認罰從寬制度內核一致，是刑事司法保障人權實踐的重要進步，將對我國刑事司法實踐產生深遠影響。

一、“少捕慎訴慎押”司法理念落實現狀分析

2019年，全國檢察機關不批捕313743人，同比上升4.7%，不捕率22.4%，同比增加0.3個百分點。不起訴190258人，同比上升35.3%，不起訴率9.5%，同比增加1.8個百分點。對偵查、審判中不需要繼續羈押的，建議取保候審75457人。2020年，全國檢察機關不批捕233065人，同比下降25.7%，不捕率23.3%，同比增加0.9個百分點。不起訴249312人，同比上升了31%，不起訴率為13.7%，同比增加了4.2個百分點。捕后認罪認罰可不繼續羈押的，建議釋放或變更強制措施2.5萬人。2021年，全國檢察機關不批準逮捕38.5萬人，同比上升65%，不捕率31.2%，同比增加7.9個百分點。決定不起訴34.8萬人，同比上升39.4%，不起訴率16.6%，同比增加2.9個百分點。對捕后可不繼續羈押的，依法建議釋放或變更強制措施5.6萬人。審前羈押率從2000年占96.8%降至2020年的53%。近三年認罪認罰從寬制度適用率平均超過85%。

從近三年辦案數據看，全國檢察機關不捕率、不訴率在逐年上升，捕后變更強制措施人數也在不斷上升，其中無社會危險性不批捕和犯罪情節輕微不需要判處刑罰不起訴占有絕對比重，由此可見，“少捕慎訴慎押”理念在檢察階段貫徹落實效果明顯，但是從總體上看，逮捕人數排在前三位的罪名為盜竊罪、詐騙罪和尋釁滋事罪，起訴人數排在前三位的是危險駕駛罪、盜竊罪和詐騙罪，均為輕罪案件，而近三年犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰率平均保持在85%以上，這與不捕率、不訴率、審前羈押率明顯不協調，說明落實少捕慎訴慎押刑事政策還需進一步提升。

二、“少捕慎訴慎押”司法理念在檢察實踐中存在的問題

（一）審查逮捕檢察實踐存在的問題

1.辦案理念仍然保守。檢察人員“構罪即捕”“以捕促賠”理念根深蒂固，難以根本扭轉，“少捕慎捕”理念沒有落地生根，是造成逮捕率居高不下的主要原因之一。基于偵查機關對逮捕措施的高度依賴性，檢察機關也存在重配合、輕監督，重打擊、輕保護思想，對于可捕可不捕的仍然以捕為主，因此給偵查機關造成錯誤引導，沒有將“少捕慎捕”理念傳導給偵查機關。

2.逮捕替代性措施作用發揮不充分。司法實踐中，取保和監視居住強制措施的適用率普遍較低，現階段，網絡犯罪異軍突起，犯罪嫌疑人通常分散在全國各地，案件承辦人往往考慮犯罪嫌疑人為外地人員，在主要犯罪地或案件承辦地無固定住所，為了保證訴訟程序正常進行，防止犯罪嫌疑人經傳喚不到案、逃跑、繼續作案而導致訴訟中斷，檢察官一般更傾向于批準逮捕。

3.社會危險性證據不足。因為逮捕的主要證據要求是有證據證明有犯罪事實，偵查階段偵查人員注重定罪和定性，輕視對犯罪嫌疑人社會危險性證據的收集，在提請批準逮捕意見書中不表述或者籠統的表述犯罪嫌疑人具有社會危險性，而偵查案卷中沒有相關證據予以支撐，到審查逮捕階段，進入檢察人員視野的證據材料也主要集中在定罪方面，社會危險性證據寥寥無幾，限于辦案期限的約束，檢察機關只能根據現有證據進行審查。

4.社會危險性判斷標準不具體。社會危險性主要表現在兩方面，一是犯罪嫌疑人是否具有繼續實施危害社會、他人的可能，二是犯罪嫌疑人是否具有妨礙刑事訴訟順利進行的可能。現有法律規定雖對社會危險性的可能性及實踐中的常見表現進行了細化，也羅列了應當變更和可以變更強制措施的幾種具體情形。這在一方面可以增強執法司法人員對社會危險性考量的可操作性，但社會危險性在本質上是一種對犯罪嫌疑人進行的風險評估，評估就會受到多種因素的影響，面對多樣、復雜的案件事實，單純以列舉形式對社會危險性加以判斷，缺乏可預測性，難以符合實際需求。

（二）審查起訴檢察實踐存在的問題

1.不起訴適用率低，與認罪認罰適用率不匹配。“兩高三部”《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》指出，“要充分發揮不起訴的審前分流和過濾作用，逐步擴大酌定不起訴在認罪認罰案件中的適用。對認罪認罰后沒有爭議，不需要判處刑罰的輕微刑事案件，人民檢察院可以依法作出不起訴決定。”從近三年檢察機關辦案情況看，不起訴率始終在30%-40%之間，而認罪認罰適用率平均都在85%以上，認罪認罰從寬制度一方面起到了繁簡分流的作用，但不可否認的是，就檢察機關審查起訴的總數來說，不起訴比例仍然偏低，與認罪認罰比例不相適應。

2.刑行銜接不暢。現行法律及司法政策規定，各級檢察機關在對犯罪嫌疑人作出酌定不起訴后，可以提出相關單位給予被不起訴人行政處罰、政務處分或其他處分等檢察意見，但由于檢察意見不具有強制性，不起訴后訴訟程序終結，而行政機關由于對法律法規認識不一致、不作為等原因對犯罪嫌疑人的處罰缺失，導致檢察意見落實不到位，反而造成同種行為犯罪后比違法后處罰更輕的不公平現象，體現出刑行銜接不暢的漏洞。

3同法責任體系不健全。司法改革形成了檢察官辦案終身負責制，這使得檢察人員在辦理酌定不起訴案件時，不僅要考慮偵查機關是否復議復核、被害人會不會上訪，還要考慮檢察官績效考核、單位績效考核，考核中將不起訴案件作為重點評查對象，而不起訴案件又沒有絕對的標準，不同司法人員難免在認識上產生分歧，這讓辦案檢察官承擔了較大的風險和責任，綜合考量下，檢察官出于規避風險的考慮，在案件可訴可不訴時更傾向于提起公訴。

（三）羈押必要性審查存在的問題

1.羈押必要性審查形式化。2016年1月22日，最高檢頒布《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》，由檢察機關刑事執行部門統一審查羈押必要性案件，因刑執部門對案件信息掌握不全面，難以從整體上把握羈押必要性，案件辦理效果甚微。2019年12月30日，人民檢察院刑事訴訟規則規定，羈押必要性審查案件統一由捕訴部門辦理，然而，這又產生了新的問題，一是由捕訴部門主導羈押必要性審查，其中立性、客觀性不足，難免造成羈押必要性審查形式化。二是基層檢察官辦案壓力大，事務性工作多，很難有時間精力認真細致的開展羈押必要性審查和調查核實，這樣就不能完全了解犯罪嫌疑人的性格、心理、人生經歷和生活環境，不能客觀、全面地對其是否具有繼續羈押的必要性作出正確判斷。

2.羈押審查后變更強制措施難。一是當前充分適用非羈押強制措施已成為司法共識，但實踐中如何證明無羈押必要性缺乏明確標準，導致變更強制措施過于保守，檢察官在提前介入偵查和審查逮捕時會對犯罪嫌疑人的社會危險性形成潛意識，之后再辦理羈押必要性審查案件，除非事實、證據有明顯的變化，比如退贓、退賠等，否則很難改變前期先入為主的判斷。二是在偵查、審判階段，檢察機關只能建議公安、法院改變強制措施，沒有決定權，公安、法院是否應當采納檢察機關的建議沒有明確具體的標準，為了維護本部門訴訟利益，上述機關往往不會采納檢察機關的建議，敷衍了事或者不予回復，對于無正當理由拒不采納的，檢察機關也缺乏實質有效的監督手段和措施。

三、貫徹落實“少捕慎訴慎押”司法理念的對策建議

（一）貫徹落實“少捕慎捕”理念

1.盡快推動辦案理念根本性轉變。公安司法人員要進一步強化打擊犯罪與保障人權并重理念，在辦案實踐中要堅決摒棄“構罪即捕”“以捕代偵”“以捕促賠”等錯誤思想，公安機關要進一步提升整體辦案素能，既要及時打擊犯罪嫌疑人，保障刑事訴訟順利進行，又要保障犯罪嫌疑人的基本人權，減少不必要的審前羈押，減少社會對立面。檢察機關要通過法律監督把好關，積極引導偵查機關根本性轉變訴訟理念，對于不批準逮捕的案件加強釋法說理和詳細可行的引導偵查。

2.提高其他替代性強制措施的適用率。積極探索擴大取保候審適用范圍，充分利用現代信息技術手段，以近年來新冠肺炎疫情防控形成的大數據為基礎，研發非羈押人員數字監管APP，實現對犯罪嫌疑人全方位、全時段、無死角監管，結合手機定位、路面監控、面部識別、智能手環等技術設備綜合發力，進一步提升取保候審、監視居住強制措施的適用率，構建不敢跑、不能跑、不想跑的新型訴訟保障機制，確保訴訟程序順利進行和犯罪嫌疑人、被告人的回歸、改造。同時，要借力基層社區網格化管理的優勢，利用對流動人口的管理經驗，對外來犯罪嫌疑人落實“同城待遇”。

3.完善逮捕必要性證明標準。將社會危險性表現進一步具體化、量化，要求公安機關在收集證據時，既要收集定罪證據，更要收集社會危險性證據，以證明行為人具有逮捕必要性，比如犯罪嫌疑人的社會經歷、平常表現、家庭環境、職業狀態、認罪態度、是否退贓退賠、是否得到被害人諒解、是否自愿認罪認罰等證據，以量化的方式判斷犯罪嫌疑人的社會危險性。檢察機關要認真聽取犯罪嫌疑人的辯解，并對相關內容的真實性進行調查核實，還要聽取被害人的意見，從犯罪性質、犯罪嫌疑人訴訟中的表現以及個人性格等方面對犯罪嫌疑人進行綜合分析，通過量化的方式對犯罪嫌疑人的社會危險性評估設定具體的分值，從而盡可能統一評估標準。

4.廣泛進行輕微刑事案件捕前促調工作。司法實踐中，因鄰里糾紛、家庭矛盾等引發的輕微刑事案件數量龐大，對于這類案件如果單純以懲治為主，往往會激化矛盾或者種下“禍根”，檢察機關通過促成和解而作出不批準逮捕，不僅有利于化解矛盾，促進社會和諧穩定，還可以大量節約司法成本。另一方面，偵查階段是當事人和解的最佳窗口期，檢察機關要督促偵查機關積極主動作為，在查清案件事實的基礎上，進一步查明當事人雙方之間有沒有積怨矛盾，有針對性地開展矛盾化解工作，從根源上解開當事人雙方的心結，促成和解。

（二）完善酌定不起訴制度

1.推動酌定不起訴與認罪認罰從寬制度相銜接。檢察機關審查刑事案件要深刻理解刑事政策，準確把握起訴的必要性，要進一步解放思想，堅決克服求穩怕錯、不敢適用等錯誤傾向，依法適用酌定不起訴，兌現認罪認罰從寬的政策，教育、感化和挽救大多數犯罪嫌疑人。認罪認罰也是酌定不起訴制度啟動的重要依據，對于犯罪情節輕微的犯罪嫌疑人作出酌定不起訴，既能體現對犯罪行為的否定評價、彰顯正義立場，又能減少司法對抗，促使行為人更有意愿、也有更多空間去減輕犯罪后果，賠償經濟損失，有助于化解社會矛盾，修復被破壞的社會關系，也能夠起到教育警示作用，預防其再次犯罪。

2擴大不起訴案件適用范圍。檢察機關要敢用善用不起訴權，結合法律修改后的新程序、新制度綜合適用酌定不起訴。一是加大對醉酒駕駛、輕傷害、幫助信息網絡犯罪活動罪等多發輕微刑事案件的酌定不起訴適用力度，尤其對于因民間糾紛、鄰里矛盾引發的符合公訴和解的案件，多渠道、多措施積極促成當事人和解，進而作不起訴處理。二是要充分發揮公開聽證的制度保障作用。通過聽證會和聽證直播，作出決定前廣泛聽取辯護人、值班律師、人民監督員、人大代表、政協委員的意見，增強不起訴的透明度，確保案件得到公開、公正、準確處理。三是加強酌定不起訴釋法說理。檢察機關作出酌定不起訴時，要進一步加強法律文書的釋法說理和證據論證，將事實認定、證據采信、證據分析、法律適用、不起訴理由通過互聯網向社會公開，接受群眾監督，既可以有效規范檢察人員司法行為，確保不起訴權正當、廉潔行使，還可以強化檢察機關公正廉潔形象，增強司法公信力。

3.完善刑行銜接機制。完善酌定不起訴后刑事司法與行政執法銜接機制，檢察機關在被不起訴人具結簽字時，應當將“自愿接受行政處罰”寫入認罪認罰具結書，向被不起訴人充分說明制度內容和后果，宣布不起訴后，檢察機關應及時向相關單位發出對被不起訴人處罰的檢察意見書，并附被不起訴人簽署的具結書，后續還應當加強監督，督促行政機關處罰完畢后書面反饋檢察機關，以實現全過程監督。另外，針對大量醉駕刑事案件，檢察機關可以參考未成年人附條件不起訴制度，要求被不起訴人參加交通勸導、文明創城等社會公益服務作為考驗期，設置服務時限，達到相關服務條件和時限后方可作出酌定不起訴，對于達不到條件的依法提起公訴，以此提升辦案的社會效果。

4.完善檢察官考評、容錯機制。一是加大與相關執法、司法監督部門的溝通，確立正確的工作導向，轉變考核方向、加強對不起訴制度適用的引導，明確追責情形，合理設定免責事由，減輕檢察人員司法責任壓力，為一線檢察人員提供相對寬松的辦案環境，允許檢察官在檢察權裁量范圍內作出相對不訴決定。二是在司法理念轉變的同時，實現案件評查科學化、合理化，建立以所有辦結案件隨機評查為常態，以專項評查為輔助的評查機制，以增強檢察官辦理不起訴案件的安全感。

（三）轉變訴訟理念，持續降低審前羈押率

1.更新辦案理念，全面降低羈押率。首先，執法司法人員要進一步摒棄“重打擊輕人權”的陳舊司法觀念，牢固樹立“懲治犯罪與保障人權并重”“實體公正和程序公正并重”的現代司法觀念。其次，要從偵查、批捕、起訴到審判諸環節全過程、全方位主動開展羈押必要性審查，最大限度降低涉罪羈押率。最后，偵查機關要提高偵查能力和水平，降低對逮捕強制措施的依賴度，盡可能適用非羈押強制措施。檢察機關要發揮績效考核引導作用，調整對非羈押訴訟、審查后變更措施等指標的考核權重，促使檢察官提升辦案積極性、能動性，提升降低審前羈押率的司法實踐。

2.明確羈押必要性審查標準與程序。實踐中，檢察機關在審查羈押必要性案件時往往只能參照逮捕和取保候審、監視居住的規定，而這些規定因為抽象難以把握，對此應進行細化，通過量化評估的方式，具體確定對被羈押人改變羈押措施的標準。一是要以審查逮捕時在案的事實、證據、社會危險性為基礎，審查犯罪嫌疑人在羈押期間是否出現和解、認罪認罰、不適宜繼續羈押的嚴重疾病、羈押時間接近其可能判處的刑罰、捕后檢舉、立功表現、偵查機關的證據收集狀況等內容，并聽取偵查、調查機關、犯罪嫌疑人、被害人等主體的意見。二是建立羈押必要性審查量化模型，開發羈押必要性審查智能輔助系統，使羈押必要性審查要素表格化呈現，讓案件承辦人通過前后對比，一目了然，將量化評估結論附卷，實現有理可依、有據可查，提高檢察官辦案效率和可操作性。三是實現捕后羈押必要性審查全覆蓋，審查過程中堅持精細化審查，主動調查取證，強化釋法說理。

3.主動接受監督，廣泛開展聽證。對于羈押必要性存在意見分歧、案情復雜、當事人提出審查申請的案件，應當進行公開聽證，廣泛聽取意見，從而確定犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續羈押的必要性，聽證過程中，聽證員通過查看案件資料，對案件情況進行提問，對犯罪嫌疑人、被告人是否有必要繼續羈押獨立提出意見，將聽證員的意見作為檢察機關變更強制措施的重要參考，以提高羈押必要性審查工作的公開性、公正性。

4.完善變更后管控機制。解決辦案人員的“后顧之憂”，需要公、檢、法、司、政府機構、社會組織協調配合，共同發力，對于變更強制措施的行為人，在利用現代技術手段管控的同時，刑事執行檢察人員可以不定期到涉罪人員所在的村或居委會、派出所、司法所、了解情況并與其見面談話，對行為人變更措施后是否遵守相關規章制度進行分階段定期考察、隨機抽查、動態監督。