基于HUL 方法的城市遺產保護公眾參與策略
——以澳大利亞巴拉瑞特市為例

■ 張 鶯 ZHANG Ying

0 引言

城市遺產即建成文化遺產，是可持續發展框架中的城市文化與社會資源[1]，具有強烈的公共屬性。因此，城市遺產保護過程中的公眾參與是遺產保護可持續性的重要基石。

隨著我國民主法治建設的完善，國家多項遺產保護相關政策文件強調公眾參與的重要性，地方政策文件也逐步將公眾參與作為城市遺產保護的重要內容。2021 年，《上海市城市更新條例》第一次以地方立法的形式提出了“建立健全城市更新公眾參與機制”。然而，現階段的法律法規、政策文件對于公眾參與仍處于原則性要求階段，學界對于城市遺產保護領域的公眾參與研究成果仍然不多。因此，公眾參與是我國城市遺產保護領域亟待建設的重要內容。

1 研究概況

1.1 公眾參與和城市遺產

1.1.1 公眾參與的概念

公眾參與（public participation）的概念源于20 世紀30 年代的西方比較政治學。1950 年后，隨著美國推動“偉大社會計劃”（great society program），政府在城市建設上越來越重視公民的意見，“公眾參與”開始在公共政策制度建設中普及。自20 世紀60 年代中期以來，公眾參與成為西方社會城市規劃的重要內容[2]。20 世 紀90 年 代 后，公 眾 參 與的理念被引入我國，在建筑學、城鄉規劃學領域成為新興的研究話題。陳振宇總結了各方學者對公眾參與的兩點共識：一是參與的主體是不行使國家權力的公眾；二是參與的目的在于對政府決策產生影響。因此，“公眾參與”是指普通大眾、利益相關者等非官方個人和機構介入政府決策，并且對政府決策有所影響的一系列程序的總稱。

1.1.2 城市遺產的概念

“城市遺產”（urban heritage）概念誕生于文化遺產保護與可持續發展理念相結合的背景之下，于2011年發布的《關于歷史性城鎮景觀的建議書》中被正式提出。建議書采納了歐盟理事會的研究報告《通過城鎮內部的積極整合實現城市歷史地區可持續發展》中的“建成文化遺產”的定義，沿用了指定遺產（法定的保護對象）和廣義遺產（非法定的風景、風貌、場所等遺產）的概念。“城市遺產”（urban heritage）即“建成文化遺產”（built cultural heritage），或者說是具有文化意義的建成遺產。

城市遺產是城市中所有具有保護價值的歷史留存的總和，本質上是一種包含了空間保護目標的文化遺產[3]。城市遺產的概念體現了不僅要保護具有特殊價值的遺跡，也要保護城鎮風貌、城市肌理、共享回憶場所等非特殊價值的遺產要素，并且需考慮新的城市要素作為歷史層積。城市遺產概念提出的意義在于走出指定物質空間保護的范疇，走向了與城市自然生態、歷史文化、地理環境、社會經濟等多維度融合的可持續發展道路。

1.2 公眾參與在城市遺產保護中的重要性

國際文書中，“公眾參與”概念 最早出現于1931 年《雅典憲章》第 二條，“相關措施應該順應當地狀況 和公眾意見，以便在實施過程中使阻 力最小化”。1987 年，《華盛頓憲 章》第一次明確提出了公眾參與對于 保護的重要性，認為“居民的參與對保 護計劃的成功起著重大的作用，應加以鼓勵”。聯合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，簡稱UNESCO） 和國際古跡遺址理事會（International Council on Monuments and Sites，簡稱ICOMOS）的多部國際文書提出“把人放在政策的中心”，闡釋了公眾參與在文化遺產保護中的重要地位。2011 年，ICOMOS《關于遺產作為發展驅動力的巴黎宣言》中指出當地社區的直接參與是遺產保護能否可持續發展的重點。

城市保護學者丹尼斯·羅德威爾認為在歷史城市的語境中，自下而上尊重現有的社區和場所中的人類價值和資源價值的協調性途徑，比自上而下力圖將觀點強加給人的對抗性途徑更加貼切[4]。城市遺產作為公共資源，體現的是公共利益。城市遺產的保護對象在時間與空間的維度上得到極大的拓展，尤其需要廣泛的公眾參與，才能實現可持續發展目標下城市遺產的綜合保護與積極保護。可以說，公眾參與是城市遺產可持續保護與發展的基石（圖1）。

1.3 我國城市遺產保護中公眾參與的現狀

在城鄉遺產保護領域，由于公眾參與意識的限制，以及缺乏相關的制度保障等現實因素，現階段在我國城鄉遺產保護實踐中公眾參與并未普及，參與的廣度、深度與成效均不甚理想[5]。

我國遺產保護領域內公眾參與的研究成果仍然比較少。以“遺產保護”和“公眾參與”為關鍵詞搜索期刊、會議、學位論文，最早發表于2006 年，2006—2022 年均發表數量最高僅為14 篇（圖2）。從主題文獻共現矩陣來看，以文化遺產、建筑遺產為研究對象略多，對機制與制度建設問題的研究略多。總體上，研究問題分布較散（圖3）。

圖2 2006—2022 年我國遺產保護公眾參與類文獻發表數量

圖3 2006—2022 年我國遺產保護公眾參與類主題文獻共現矩陣

近年來，隨著我國民主法治建設的發展，公眾參與的重要性一再被提及。2019 年，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18 號）原則性提出完善公眾參與制度。2021年9 月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》（廳字〔2021〕36 號），提出“多方參與、形成合力”“鼓勵和引導社會力量廣泛參與”的工作原則。我國城市遺產保護方面的政策文件逐步將公眾參與作為一項新的要求，然而相關政策仍處于原則性要求層面，亟待進一步明確化與具體化。

2 基于HUL 方法的公眾參與

2.1 HUL 方法與相關國際文書

“歷史性城鎮景觀”（historic urban landscape，簡稱HUL）是城市遺產保護的思想與方法，在可持續發展框架內，為城市遺產的識別、評估、保護和管理提供了一種綜合的方法。

UNESCO 發布一系列關于HUL方法的重要國際文書，尤其注重在城市遺產的保護過程中運用公眾參與工具。《關于歷史性城鎮景觀的建議書》[6]認為城市遺產的價值識別、評估、保護離不開社區協商和公眾參與，建議賦予各利益相關方參與的權利以促進交流和化解矛盾，并通過研究、合作等來促進公眾參與，提升參與能力。《聯合國教科文組織〈關于歷史性城鎮景觀（HUL）的建議書〉在中國的實施——上海議程》[7]在公眾參與方面提出了一系列要求，包括形成公眾參與的公共政策、構建合作伙伴關系、促使城市保護的良性循環。《歷史性城鎮景觀方法實施指南》[8]注重公眾參與工具的運用，提出了實施歷史性城鎮景觀方法的6 個步驟和4 種工具。其中：6 個步驟設定了參與式規劃、伙伴型關系的資源調查、價值評估、保護規劃的要求，指出HUL 方法需要通過公眾價值導向判定，識別出具有價值的城市景觀要素，進行針對性保護[9]；4 種工具之一為社區參與工具，賦予利益相關者以參與權，共同協商達成 共識。

ICOMOS 的政策導則文件也強調了公眾參與的方法運用。發表于2021 年的《遺產和可持續發展目標：遺產和發展因素的政策導則》[10]針對公眾參與提出應建立多方利益相關者伙伴關系，賦權當地社區、遺產組織、機構和個人參與歷史文化遺產的保護，關注遺產治理的包容性和公平性，鼓勵實施參與式的遺產保護、管理和遺產價值增益。

2.2 HUL 方法下公眾參與的重要途徑

HUL 方法相關國際文書在強調公眾參與重要性的同時，也指出開展參與式規劃、加深參與梯度是公眾參與的重要途徑。

2.2.1 開展參與式規劃

參與式規劃是指在規劃過程中，通過利益相關者的平等參與和有效溝通，進而形成共識的規劃過程[11]。UNESCO《歷史性城鎮景觀方法實施指南》中明確提出實施步驟之一為參與式規劃。

21 世紀以來，參與式規劃從理論研究走向初步實踐 。公眾參與的思想基礎“多元主義”以及由此提出的“倡導性規劃”蘊含著參與式規劃的思想源泉，也可以說，參與式規劃是公眾參與理論與實踐發展過程中的產物。大衛杜夫（Davidoff）和萊納（Reiner）于1962 年發表《規劃的選擇理論》，從多元主義出發構建了城市規劃中公眾參與。隨后，大衛杜夫在《規劃的倡導和多元主義》一文中提出了倡導性規劃的概念，即利益相關者通過廣泛而深入的協商，最終達成共識形成“契約”[2]。同時，識別利益相關者也是參與式規劃的重點之一，利益相關者既包括合作方也包括競爭方，其共同參與有助于表達不同群體的利益訴求，在協商對話的過程中確立共同的行動準則，有助于決策的有效實行。

2.2.2 加深公眾參與的梯度

1969 年，謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）發表《公民參與階梯》，將公民參與劃分為3 個階段和8 個等級（圖4），提出“咨詢”“通知”和“安撫”只是象征性的參與方式，形成“伙伴關系”之后才進入了實權參與的階段。另外，公眾參與國際組織也將公眾參與的等級由低到高分為告知、咨詢、參與、合作、授權公眾參與形式。

圖4 公民參與階梯示意圖

2.3 國際文書中的公眾參與工具

歷史性城鎮景觀和城市遺產相關的國際文書將公眾參與作為基石，從參與主體、信息獲取、參與方式與內容、制度保障的角度提供構建公眾參與工具的建議。

（1）參與主體。國際文書不斷強調參與主體的多元化，提倡將所有利益相關者納入到公眾參與，不僅應包括公民個人，還應包括社區團體、遺產社團等專業性組織機構，不僅應包括利益合作方，也應包括利益競爭方的參與。

（2）信息獲取。信息透明與良好的信息通達性是公眾參與的基礎，因此應設立多樣化的信息渠道來保障公眾參與，鼓勵運用電子信息的公示、互動、調查等功能。

（3）參與方式與內容。提倡包容性、可持續性的共同治理，尤其注重資源調查、價值評估、脆弱性評估等環節的公眾參與，以及規劃過程中的公眾參與。

（4）制度建設。倡導“把人放在政策的中心”，強調形成公眾參與的政策制度保障，只有將公眾參與制度化才能真正保障公眾參與的深入推進。

3 巴拉瑞特HUL 方法下的公眾參與

3.1 巴拉瑞特城市概況

巴拉瑞特市位于澳大利亞維多利亞州的西部，是該州最大的內陸城市，面積938.7 km2，距離墨爾本113 km，是維多利亞州重要的經濟中心和人口集聚地（圖5）。19 世紀中葉，巴拉瑞特伴隨著維多利亞淘金歷史而初具城鎮規模，是世界上最典型、最完整的維多利亞淘金史的代表性城市之一。巴拉瑞特的城市遺產、歷史街景、生態環境、生活方式、節慶活動成為了獨具特色的城市名片，旅游業可帶來每年5.05 億美元的收益（圖6）。

圖5 巴拉瑞特天際線

圖6 巴拉瑞特礦區生活體驗

3.2 巴拉瑞特的HUL 模式

2013 年，巴拉瑞特加入UNESCO實施HUL 方法的國際試點，來管理“充滿活力的歷史城市的變化”，10年以來，取得了良好的效果。巴拉瑞特的HUL 模式是在廣泛的公眾參與基礎上，圍繞城市特征和獨特品質，建立一系列識別、保護、增益城市遺產價值和城市特征的行動框架，運用激勵機制來培育文化活力，達到歷史城市可持續發展的目標（圖7）。HUL 方法使得當地社區和公眾在遺產保護方面的角色超越了政府部門和地方管理者，讓不同的利益相關者積極建立“全面的遺產知識庫”。

圖7 巴拉瑞特的HUL 模式

3.3 基于HUL 方法的公眾參與工具體系

巴拉瑞特市的公眾參與工具體系包括社區協商、規劃和知識、政策管理和經濟金融四大工具[8]。從社區層面建立自下而上的社區協商機制，從規劃和知識層面運用參與式規劃工具和研究型伙伴關系，從政策管理層面實施公眾參與，從經濟金融層面保障公眾參與。因而，巴拉瑞特市圍繞HUL 的理念與方法，構建起較為完善、具有特色與實踐意義的公眾參與體系。

3.3.1 社區協商工具

以社區為平臺構建協商小組和咨詢委員會，形成社區協商機制。通過文化地圖、社區地圖、遺產地圖的協商平臺進行各方對話。同時，通過舉辦研討會、工作營等活動，廣泛地把專家、學者、居民、旅游者納入公眾參與平臺。

巴拉瑞特是全球首個系統運用HUL 方法指導數字化遺產保護的城市，開發了數字化遺產信息服務系統。以“HUL 巴拉瑞特”網站為核心，提供遺產信息、動態數據等工具。該網站實現了由單向遺產信息發布向多維信息交互的發展，強化了人景互動，重視遺產信息受眾數字化能力培養，推動遺產保護決策中的公眾參與[12]。

3.3.2 規劃和知識工具

以參與式規劃和研究型伙伴關系為核心構建的規劃和知識工具成為公眾參與體系的重要組成部分。規劃文件作為地方型的公共政策，公眾在規劃全過程中扮演著重要角色，而研究型的伙伴關系是參與式規劃得以實施的重要保障。

基于HUL 方法的巴拉瑞特參與式規劃全過程保持與公眾的協商對話，從城市遺產價值評估、景觀特征調查、保護規劃到地方發展規劃，始終貫徹參與式規劃的要旨。

保護規劃《我們的人民、文化和場所：2017—2030 年巴拉瑞特可持續遺產規劃》[13]，提出了歷史地區的再生、故事訴說、管理變化和保護遺產的規劃策略。其中，“故事訴說”被視為增強遺產體驗、激發創新的良好工具[14]。例如，“萊迪亞德北街的遺產路徑”依托數字平臺“時間膠囊”，講述這條街上人們的故事，使得“遺產路徑”成為“集體記憶”的載體。

3.3.3 政策管理工具

政策管理工具包含了政府部門的專項政策、規劃部門的專項規劃以及各職能部門發布的專項計劃。巴拉瑞特政策的制定與決策、戰略規劃和保護規劃的編制與實施，以及城市更新計劃和框架的討論全方位地融入了公眾參與，特別是以基層的社區為單位開展對話和協商，使得公眾意見對各層面政策的決策、實施和修訂起到真正的作用。

3.3.4 經濟金融工具

巴拉瑞特政府提供經濟支持和金融扶持的經濟金融工具，從財政角度保障城市遺產的保護和適度的變化。設立研究補助金和種子基金等經濟支持工具，如遺產補助金、城市森林計劃，通過經濟金融工具與公眾形成“私人—公共”的伙伴關系。

4 巴拉瑞特東部地區參與式規劃案例

2015 年，巴拉瑞特市開始與東部社區協商制定新的地方規劃來更好地管理社區的變化。“巴拉瑞特東部地區暢想”（Ballarat East Imagine）即東部社區地方規劃，作為HUL 的試點項目，采用了參與式規劃的形式，開展區域規劃。該規劃的制定與實施過程歷時4 年，主要分為4 個階段[15]（圖8）。

4.1 第一階段：背景研究、社區協商與討論

第一階段，規劃聚焦于背景調查和研究，確定地區愿景、規劃邊界等重大方向性問題。

4.1.1 愿景協商

在規劃制定之初，便引導當地社區參與到愿景討論中，共同繪制遺產社區地圖（圖9）。通過社區協商確定了需要保留的城市重要特征：① 獨特的街道布局、聚居方式、建筑形式和自然元素；②采礦遺跡、不規則的聚居模式、歷史街景、歷史建筑；③ 交錯的水道、獨特的森林山脊線。

圖9 巴拉瑞特東部地區遺產社區地圖

4.1.2 規劃范圍協商

巴拉瑞特東部地區的規劃邊界是在社區協商中被確定的，不同的社區小組提出了10 種邊界方案，經協商達成規劃范圍的共識（圖10）。

圖10 協商確定的東部地區規劃邊界

4.2 第二階段：指示文件與規劃草案的制定

第二階段，巴拉瑞特市政府組織了更深入的社區研討會，把地方規劃的內容細分成20 個問題（圖11），涵蓋了公眾愿景描述、綠色開放空間、城市遺產保護、城市服務設施、社區聯結互動等5 個類別，以問卷調查、訪談的形式來進行協商以形成指示文件和規劃草案。其中，城市遺產保護和綠色開放空間是公眾和政府部門最為關注的問題。

圖11 地方規劃的公眾協商內容

4.3 第三階段：規劃草案反饋與完成規劃編制

第三階段，匯總公眾對于規劃草案的意見，將采納的意見編入正式的地區規劃。2019 年6 月，巴拉瑞特議會通過了“巴拉瑞特東部地區暢想”（Ballarat East Imagine）地方規劃方案。

“城市遺產——我們的故事”是規劃方案的核心部分之一，社區成員共同繪制一幅遺產分布圖，講述屬于東部地區的遺產故事（圖12）。社區成員強調應當保留不同歷史時期的建筑和采礦遺跡，以及具有文化意義的場所（圖13）。由此可見，遺產的價值甄別尤其需要在公眾認知的視野中進行，公眾對于當地歷史的理解、遺產價值的判斷、集體記憶的確認都將對城市遺產保護起到重要的作用。

圖12 遺產分布圖

圖13 歷史建筑

4.4 第四階段：協商行動計劃以及修訂準備

第四階段，規劃方案正式通過之后，市政府開始與社區協商行動計劃，并將協商過程中新出現的問題記錄下來，為下一次規劃修訂做準備。“巴拉瑞特東部地區暢想”的參與式規劃流程完全與公眾保持協商溝通，公眾意見也被及時反饋到規劃成果中，從真正意義上體現了規劃中公眾參與的作用與價值。

5 上海城市遺產保護中公眾參與框架體系構建的啟示

城市遺產作為城市可持續發展框架中的文化和社會資源，與廣大民眾有著緊密的聯系。在城市遺產保護對象的不斷擴大和深化背景下，公眾參與的重要性越發突顯，成為我國城鄉遺產保護范疇中亟待建設的重要內容。就上海而言，城市遺產保護的地方條例《上海市歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例》于2020 年進行第三次修正，由于相關研究的不成熟，尚未設立公眾參與的規定；2021 年發布的《上海市城市更新條例》中，對于公眾參與仍處于原則性要求的階段，仍需要進一步的研究支撐。

在此背景下，本文通過理論研究、政策研究與案例研究，提出將參與主體、參與方式和內容，以及參與流程和途徑作為公眾參與工具體系的構建重點，由此建立城市遺產保護的包容性、多維度、全過程的公眾參與框架體系（圖14）。

圖14 包容性、多維度、全過程的公眾參與框架構建

5.1 包容性的公眾參與：參與主體

“包容性”指的是包容弱勢群體的社會包容性，以及可持續的包容性經濟增長。“包容性公眾參與”是指多元的參與主體，即所有利益相關者，具體包括：①代表性個人和組織機構；②專業性個人和組織機構，如專家學者、社區規劃師、規劃設計師、藝術家、媒體人員、保護機構等；③廣大利益相關者，如歷史建筑的所有人和承租人等。

5.2 多維度的公眾參與：參與方式和內容

城市遺產的綜合保護與積極保護需要多維度的公眾參與，我國立法、規劃、建設各環節落實“人民城市人民建”的重要理念，在政策制定和評估環節、保護規劃的編制、修訂和評估環節、建設和實施環節都亟待公眾參與來保障。并且，公眾參與的制度建設也是亟需解決的問題。

城市遺產的保護是以遺產價值保護為目標的全民行為，與其稱之為公共利益的保護，不如將其視為培育城市遺產保護的市民文化，從系統性、多維度的角度來構建公眾參與體系。

5.3 全過程的公眾參與：參與流程和途徑

公眾參與階梯理論指出，真正全面和完整的公眾參與要求公眾能真正參與到決策過程之中。搭建以基層政府為主體的社區參與平臺是國際案例中的成熟方法，結合上海的實際情況，宜以街道為主體完善公眾參與的基層平臺。近年來，隨著上海城市遺產保護管理下沉，以及網格化精細管理的進一步深化，街道作為上海社區“三級管理”組織體制中的基層行政組織，具備發揮公眾參與作用的潛力與能力。另外，促進公眾參與還應加強數字化遺產信息服務系統，建立透明化、信息化、現代化的參與途 徑。

6 結語

公眾參與是HUL 方法的核心工具，本文基于HUL 方法，梳理研究相關公共政策型國際文書中的公眾參與工具，借鑒巴拉瑞特公眾參與工具的體系，并重點研究參與式規劃的要點與巴拉瑞特東部地區的案例，從政策研究、理論研究、案例研究幾方面得出公眾參與工具體系的構建重點，即參與主體、參與方式和內容、參與流程和途徑。提出上海現階段城市遺產保護中公眾參與框架體系的構建路徑，以期為我國和上海城市遺產保護中的公眾參與工具的建設提供研究視野和實踐借鑒。