海島地區農田水利灌溉工程存在的問題及對策
——以舟山市定海區為例

王雨杰 ，黃萬勇 ， 李海峰 ，胡榮祥 ，王亞楠

（1.浙江省水利河口研究院（浙江省海洋規劃設計研究院），浙江 杭州 310017；2.定海區水利局，浙江 舟山 316000）

0 引言

農業是國民經濟的基礎產業之一，是整個國民經濟持續穩定、協調發展的基礎。大力發展農業，是我國長治久安、繁榮昌盛的根本保證。水利作為國民經濟的重要基礎設施，是實現農村產業結構戰略性調整和效益農業的強有力保障。推進農田水利灌溉工程更新升級，科學謀劃農田水利未來的建設與發展，對于提高農業綜合生產能力、保障糧食生產安全，促進農業增產、農民增收，推進鄉村振興及城鄉融合具有重大意義[1-2]。

定海區地處浙江省東北部，是典型的海島縣（區），全區小型農田水利設施大多建于20世紀50至70年代，經多年運行，部分老化失修嚴重，灌溉效率低，農田水利灌溉工程硬件已成為制約農業農村發展的短板，與農業發展需求和節水工作不相匹配，與美麗鄉村建設不相協調，與鄉村振興的要求不相適應[3]。如何將現有的農田水利灌溉工程運行好，發揮其應有的綜合效益，真正實現“重建強管”，是當前全區農田水利工作的重點。

1 農業灌溉工程現狀

定海區位于舟山本島，是一個典型的海島縣（區），全區無大中型灌區，灌溉方式以提水灌溉為主，并以此形成小型灌區，各小型泵站從就近河網提水至直通田塊灌溉。由于其海島地形與大陸分隔，無過境客水，山低源短，水資源全靠降水補給，十分緊缺，農田水利灌溉用水面臨很大挑戰。

1.1 水源工程情況

目前，全區已建成水庫75座，總庫容5 077.8萬m3。其中，小（1）型水庫15座，有效庫容合計2 545萬m3，總庫容合計3 056.2萬m3；小（2）型水庫60座，有效庫容合計1 640.2萬m3，總庫容合計2 021.6萬m3。河道268條，槽蓄水量711萬m3；山塘388座，塘容合計414.52萬m3；水窖（水池、水柜）240處，有效庫容合計29.4萬m3。引水堰（閘）136處，總引水流量1 519.7 m3/s；灌溉（含灌排兩用）泵站240座，總裝機5 090.5 kW，設備完好率在70%左右。

1.2 灌溉工程情況

據統計，2021年全區各鄉鎮（街道）總耕地面積11.57萬畝，有效灌溉面積9.52萬畝，有效灌溉面積占總耕地面積的82.28%；節水灌溉面積8.28萬畝，節水灌溉面積占有效灌溉面積的86.97%；灌溉渠道長度695 km，其中，襯砌長度449 km，渠道平均襯砌率為64.6%。灌溉工程方面，最新調查統計數據顯示，區域內共有機埠泵站136座，灌溉水閘23座，倒虹吸、農橋等渠道配套建筑物233處，完好率約為70%；高效節水灌溉面積1.44萬畝，其中，噴灌面積10 537畝，微灌面積3 850畝。現有農田排水溝長度478.0 km，工程完好率約為70%，75%的農田除澇標準能達到5年一遇及以上。總體上渠系襯砌率不夠高，農田灌溉設施配套不齊，灌溉水利用系數為0.680 2；節水灌溉工程所占比重較低。

1.3 灌溉工程現狀

據調查，定海全區大多數灌溉工程未經過更新升級，部分機埠存在地基沉降、泵房破損、水泵老化、進出水池無安全措施等問題，亟需根據實際情況，因地制宜進行改造升級，提高灌溉用水效率，助力非糧化整治，保障糧食生產安全。功能方面，存在水泵老化，需水高峰期無法滿足灌溉區域灌溉需求；計量設施配套不到位；泵站控制開關年久失修，啟閉困難；輸水渠道破損，水量損失較大等問題。外觀形象方面，部分泵站外觀嚴重破損，內外形象面貌較差，與美麗鄉村建設要求差距較大；各類基礎設施較為缺乏；泵房地基沉降、水泵周邊未設置安全防護設施，存在安全隱患。

1.4 運行管理現狀

定海區小型水利工程管理以村集體自行管理為主，泵站、渠系等工程一般都由所在行政村、村民小組負責運行管理，部分水利設施由于土地流轉、土地征用等原因由經營大戶、合作社等使用者負責運行管理。近年來，通過農業水價綜合改革“四項機制”和“八個一”村級改革，全區有改革任務的72個行政村均成立了農民用水合作組織，落實了管護人員，針對所轄的農田水利工程，不定期開展組織管護活動。

2 農田水利灌溉工程存在的問題

2.1 農田水利灌溉工程不完善

定海區是舟山市的“菜籃子”，經過多年來的農田水利建設投入，目前定海區農業灌排體系較為完善，但是經過多年的工程運行，農田水利灌溉工程存在明顯的老化和破損，部分工程灌溉功能不足、工程面貌不佳，臨近使用壽命，與現代農業發展要求不符，與美麗鄉村面貌要求不相適應。以農田水利灌溉泵站為例，具體表現為未劃定管理范圍、周邊環境差，外立面老化、破舊，內部臟亂、潮濕，灌溉水泵銹蝕、功率不足等。

2.2 日常運行維護經費不穩定

2019年起，定海區農田水利工程的建設任務已逐步轉移出水行政主管部門，村級泵站提升改造的基本條件是要在高標準農田或高效節水灌溉區，項目立項的門檻過高，導致在這兩類區域之外的項目沒有穩定的經費來源，全靠屬地自行維修養護，形成了“日常管護資金不夠用、建設立項門檻夠不到”的尷尬局面。

2.3 工程運行管護能力不足

隨著農業水價綜合改革的推進，定海區已經明確了末級農田水利設施的管護主體和責任，管護資金問題得到了一定的解決。但是隨著社會經濟的發展，農業相對于其他行業效益不高，導致受益村集體參與灌溉管理的程度較低，管護責任難以落實，管理人員聘用困難，管護積極性不高，“只用不管”的現象仍然存在。目前，農田水利灌溉工程管理能力仍然相對薄弱，管理模式沒有得到根本改變，管理手段及管理技術不能滿足農業發展的要求。調查發現，雖然大部分村集體都安排了泵站管水員，但管水員的年齡普遍在60歲以上，管理職責也僅限于開關水泵，并未承擔起田間農田水利的管護職責，人員素質有待進一步提高。

2.4 數字化管理水平整體不高

在目前數字化的浪潮下，農業農村信息化是新時代的重要建設。定海區結合農業水價綜合改革開發了數字化管理系統，初步建立了農業用水監管系統，部分機埠還配置了機埠自動化系統，實現手機遠程一鍵開關機埠，促進了農業節約用水。但大部分機埠采用的電表還不能實現實時在線監測，絕大部分機埠還是“現地操作”，信息化程度不高，數據整理、信息挖掘、數據處理和流轉具有一定局限性。以煙墩村1號機埠為例，機埠控制的灌溉面積有300余畝，每次灌溉都需放水員現場開關，浪費人力的同時，也浪費了電力和水，不利于農業節水，信息化基礎總體相對薄弱，現代化監管服務體系尚未建立，不利于農田水利灌溉工程效果的發揮。

3 優化農田水利灌溉工程的對策和建議

3.1 強化組織領導，落實工作任務

定海區要充分發揮“農業水價綜合改革工作領導小組”的組織保障作用，堅持聯席會議制度，把更新升級工作納入重要議事日程，定期組織農業、財政、發改等部門和各街道有關負責人進行討論，在各部門之間建立相互溝通、密切協作、高效有序的工作機制，保證更新升級工程實施取得成效。按照農田水利灌溉工程更新升級的具體要求，由領導小組開展對實施工作的統一領導，協調解決實施中的重大事宜，具體負責任務落實、資金籌措、組織協調和檢查指導等工作。

3.2 落實改革資金，確保工作實施

農田水利灌溉工程更新升級所需資金，一般由中央、地方和受益群眾共同承擔。投入的主體應以地方財政為主，同時吸納相關社會資本作為補充[4-5]。定海區應強化與財政部門的溝通，整合國土、農發等部門涉及農田水利建設的相關項目資金，同時積極爭取上級財政資金，確保落實農田水利灌溉工程更新升級資金。強化資金管理和監督，明確使用范圍和程序，定期公開公示，接受群眾監督。

3.3 明確建設標準，工程更新升級

按照“高效、節水、安全、實用、整潔、美麗”的標準，總結推廣試點經驗做法，結合高標準農田建設，制定定海區農田水利灌溉機埠建設標準。“十四五”期間，可以通過“工程微改造+管護新機制”“計量節水+數字化”等措施，重點抓好灌溉面積100畝以上的泵站機埠、灌溉水閘的更新升級，完善全區農田水利灌溉工程體系，健全農田灌排功能，打造定海區農田水利節點工程，提升農田水利綜合服務功能，助力鄉村振興。

以某次更新升級為例，通過實地調查，摸清定海區各灌溉泵站更新升級需求，確定本次更新升級的主要建設內容為機電設備更新，計量設施配套，泵房、進出水池、內外環境及管理機制優化。

1）機電設備更新，包括泵站水泵、電機、控制柜更新替換等；

2）泵站建筑物優化，包括泵房改造、下部結構改造、進出水池結構功能改造、護欄設置等；

3）內外環境優化，包括泵房外立面美化、泵房周邊環境美化、電線規整、標識制度牌配套、與美麗鄉村建設相協調等。

3.4 創新運行管護，建立長效機制

總體按照“三化”改革要求，根據服務定海區糧食安全、鄉村振興、最嚴格水資源管理等要求，創新農田水利灌溉工程運行管護。依據定海區小型農田水利工程確權頒證辦法，完善農田水利灌溉機埠資產登記入庫，規范新改建和更新升級的灌溉機埠確權頒證和資產評估。探索以灌區或鎮（街道）為單位的農田水利物業化、社會化服務等“管養分離”模式，提升全區農田水利灌溉工程運行管護能力。結合農業水價綜合改革數字化管理系統，持續完善“四項機制”“八個一”村級改革和灌區管控等功能，深入推進定海區節水減排監管、在線運維等數字化改革[6]。

3.5 優化提檔升級，強化數字賦能

按照浙江省水利發展“補短板、強監管、走前列”的總體要求，農田水利工程強監管就必須特別注重利用現代化、信息化及互聯網技術對農業用水進行數字化監控，需要不斷完善與更新現代化信息設備，把計量設施建設作為農田水利建設重點，配套機埠自動化控制設備，放水員可通過手機遠程開關機埠，實現用水實時掌控。同時，配套數據遠程終端系統，開發灌溉用水監測系統平臺，實現灌區農田水利灌溉用水數字化管理。另外，進一步完善灌區的水情監測系統、視頻監控系統、閘門自動化控制系統、灌區通信網絡建設[7]。后期，將結合糧食生產安全加大信息化推廣力度，并將數據成果納入全區平臺，繼續完善用戶層、展示層、業務應用層、應用支撐層、數據層、基礎設施層等各方面建設，實現共享共用。

3.6 加強宣傳推廣，營造工作氛圍

為服務廣大人民群眾，需要繼續注重發揮農田水利貼近基層農戶的優勢，引導農民了解為什么要更新升級農田灌溉工程，自發、自愿地配合現地相關工作，引導村組織積極配合做好泵站排查、更新升級上報、現場實施督促等工作。加大宣傳推廣力度，通過水價培訓、報紙雜志、宣傳海報、電視網站、抖音小視頻等豐富多彩的渠道，激發群眾的參與熱情。結合“五個一百”，借鑒優秀典型案例制作視頻素材，增加社會公眾影響力，為推進農田灌溉工程更新升級創造良好的社會環境，形成全民支持、關心、參與的良好氛圍，促進農田水利高質量發展[8]。

4 預期成效

4.1 提高灌溉保障能力，保障糧食安全

2021年的調查數據顯示，定海區總耕地面積11.57萬畝，有效灌溉面積9.52萬畝，節水灌溉面積8.28萬畝，永久基本農田8.33萬畝，是舟山市重要的農業生產基地。區域內水利基礎設施是農業的命脈，農、林、牧、漁業的發展離不開水利工程，糧食安全的保障也離不開水利工程，特色農產品的產出更是離不開水利工程，因此，推動農田水利灌溉工程更新升級，對存在安全隱患、灌排效率低、不符合地區農業生產規劃等的農業灌溉機埠進行更新改造，能進一步提高糧食作物的灌溉保證率，增加灌區糧食的產量[9]，提高全區的農業抗旱減災能力，實現全區農業灌溉工程功能完善、節水高效，對確保灌區糧食綜合生產能力穩中前進、支撐現代農業發展十分必要。

4.2 深化農業水價綜合改革

根據國家發改委、財政部、水利部和農業農村部的部署和要求，浙江省已在全國率先完成農業水價綜合改革任務，受到國家部委的充分肯定，認為其走出了一條南方豐水地區的改革新路子。同時，國家4部委要求浙江省繼續鞏固深化改革，并對浙江省目前深化改革過程中開展農業泵站機埠、堰壩水閘更新升級試點做法給予充分肯定。實施農田水利灌溉工程更新升級行動是持續深化農業水價綜合改革的重要抓手，將進一步推動改革往深走、往實走，是加強農田水利管護、切實打通農田水利“最后一公里”、實現農田水利高質量發展的重要舉措[10]。

4.3 促進高質量發展和“五水共治”

農業是用水大頭，也是節水潛力所在。通過實施農田水利灌溉工程更新升級行動，有力推動灌溉泵站機埠用水直接計量和“以電折水”，分解細化用水總量，控制指標到村、到泵站機埠，對用水主體、放水員實行節水獎勵等措施，大力促進農業節水減排、節水增效、節水惠民，能夠有效提高水資源利用效率，顯著減少農業面源污染，提升生態效益。

4.4 加快數字化轉型，強化節水減排監管

“十六字”治水總方針強調節水意義重大，“節水優先”是水利發展的基本要求，2020年水利廳啟動了水利工程管理產權化、物業化、數字化“三化”改革，以改革為動力，系統解決水利工程管理問題[11-12]。目前，定海區數字化硬件及軟件已有一定基礎，農業灌溉機埠全部完成確權頒證，機埠實現“以電折水”，部分典型機埠安裝了在線計量設施，開發了農業水價綜合改革數字化管理系統，但離實現“三化”改革要求和數字監管目標還存在差距。因此，開展農田水利灌溉工程更新升級行動，提升改造農業灌溉工程，配套相應的各項數字化終端采集設備設施，配備自動化、智能化設施設備，充分利用“農業水價綜合改革數字化管理和考核系統”與終端管理兩大載體，對于加快數字化轉型和強化農業節水減排監管十分必要[13]。

4.5 實現美麗鄉村與鄉村振興

定海區區位優勢明顯，旅游業發達，是舟山市建設美麗鄉村、實現全域旅游的重要基礎之一。隨著共同富裕、鄉村振興等重大戰略的實施，開展農田水利灌溉工程更新升級行動，下大力氣抓好農田水利灌溉泵站機埠、堰壩水閘更新升級工作，將大力推動受益灌溉面積較大的地區和村邊、路邊、河邊以及農旅景區景點周邊的工程裝靚、扮美，成為一處處靚麗的鄉村田園風貌，不斷提升農民群眾的滿意度、獲得感，是實現美麗鄉村、鄉村振興、共同富裕、區域協調發展的必由之路。