河長制中的湖庫水域岸線管理保護研討

祁發菊

（甘肅省臨夏回族自治州東鄉族自治縣水務局，甘肅臨夏 731400）

1 引言

我國河流眾多，水域岸線由于位置獨特，具備較高的社會價值與多種自然功能，但是長期以來，由于受到河流岸線不明、權責不清等因素的影響，部分水域岸線存在過度開發的情況，造成了嚴重的生態與功能退化，影響了河流的健康運行。因此，如何對水域岸線進行管理保護成為社會的重點課題之一[1]。本文以巴謝河為例，分析了影響巴謝河湖庫水域岸線的相關因素，并提出了相應的完善措施。

2 巴謝河基本概況

巴謝河是廣通河左岸的一級支流。巴謝河屬臨夏州州級河流，是東鄉縣境內唯一的季節性河流。巴謝河上游分兩支：北支是王家溝（坪莊溝），發源于縣城南面；南支是梁家寺溝，發源于和政廟和峴，兩支流在那勒寺鎮達板空村匯合。巴謝河自北向南流經鎖南、坪莊于達板空村折轉向東，經那勒寺、趙家、五家、果園于甘坪注入廣通河，流域面積426 km2，河流全長（含上游北支王家溝）59.1 km，干流平均坡降7.2‰。流域為長扇形，上游寬、下游窄，主要為黃土丘陵，植被較差。支流主要有坪莊溝，地牙溝、黑溝、上溝、梁家寺溝、三家川、下溝、茍家溝、灑勒溝、牙奎溝、五家溝、牛溝、路拉溝、馬子溝等。

3 影響巴謝河湖庫水域岸線管理與保護的因素

3.1 岸線開發利用中存在不合理占用，開發利用無序

根據現場踏勘、調研，巴謝河沿岸部分河段存在建筑物亂占、亂建，侵占河道現象，對防洪安全、河勢穩定、水土保持及生態安全等造成一定的威脅。由于河道確權劃界工作處于起步階段，河道管理界限不清，住宅、道路、廠區等侵占河岸帶問題比較突出。其中，那勒寺鎮段、趙家鄉段均存在住宅依堤防臨水側堤肩而建的現象。

近年來，涉河建筑物逐漸增多，河道岸線開發利用程度提高，無序開發和隨意侵占河道水域、灘地的現象日益增多。目前，對單項工程進行防洪及河勢影響實行評價，已經難以評估多個項目開發利用群體效應帶來的影響，導致一些河段出現了岸線過度開發現象。跨河橋梁、排水口、過河電纜等呈犬牙交錯布置；部分河段由于涉河項目過多和過于集中，密集建設項目的群體累積效應已經顯現，嚴重影響了河道安全行洪和河勢穩定。根據現場踏勘統計，本次規劃范圍內，巴謝河共計42.83 km，包括已建橋梁33 座，其中，安臨高速公路擬建橋梁19 座，已建橋梁中以村村通路網中型橋梁為主。

3.2 岸線資源保護有待加強

巴謝河沿岸村鎮局部分布密集，尚未編制農村污水處理專項規劃，建設管理不統一，處理模式單一；入河排污口缺少規劃布局，存在多處直排、散排現象，設置布局不合理、雨污合流問題突出。

多年來，巴謝河經過中小河流治理等項目，治理河段基本形成一套較為完整的防洪安全體系，沿線重要的集鎮、村莊、農田基本能夠滿足防洪要求，但仍存在部分河段未治理的問題。河道自然岸坡均為土質岸坡，局部未治理河段岸線沖刷嚴重，河道淤積不能及時處理，導致河道水土流失問題顯著。同時，部分堤防結構形式單一，且建成后期運行管護不足，存在堤防結構殘損，堤頂、堤坡表面破損、雜亂問題，不能滿足現代社會對河岸帶功能多樣化的需求。

3.3 岸線監管有待加強

1）河道管理范圍內土地使用權屬和管理權屬不夠清晰，不利于岸線生態環境綜合治理和節約集約利用。河道管理保護制度體系不完善，不能落實、整改現場監督責任制，對影響河勢穩定、行洪安全和供水安全等重點問題，不能進行有效治理。

2）岸線管理保護執法監管對象具有復雜性、多樣性的特征，也涉及較多專業技術領域。受區域經濟社會發展水平制約，巴謝河流域行政執法人員的執法經費、裝備和人員配備方面，人財、物力投入不足，執法監管能力有待進一步提高。

3）河道執法信息公開缺乏有效的渠道和方式，使得各縣群眾不能及時、準確獲得相關信息并參與河流管理保護，受涉河普法宣傳教育能力和公眾生態環境意識缺乏的影響，目前，公眾參與河道管理、保護，執法監督的意識較低。

4 河長制中湖庫水域岸線管理與保護措施

4.1 建設管理隊伍

各級水行政主管部門要增強責任意識，充分認識加強河湖管理工作的重要性和緊迫性，認真履行職責，建立工作機制，強化監督檢查，嚴格考核問責，抓好督辦落實。針對未明確管理主體、管理責任的河湖水域，盡快予以明確[2]；健全河湖管理機構，落實管理人員，建立分工明確、各司其職、相互配合的工作機制，形成黨政齊抓共管、部門協力推進的工作局面。水行政主管及相關部門要把河湖管護機制創新和岸線保護利用放在重要位置，給予高度重視，并把各項試點任務與業務工作有機結合，整體考慮，共同推進，形成綜合效應，確保河湖岸線保護和利用規劃的各項工作責任落實、制度落實、人員落實、經費落實。

4.2 完善相關法律法規

1）中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發《全面推行河長制的意見》后，按照各級文件要求，地方政府也應當出臺相應的河長制管理方案，明確各級河湖長職責及河湖長制工作的主要內容；要嚴守水資源開發、利用、控制，以及用水效率控制，水功能區限制納污“三條紅線”，嚴格水域岸線等水生態空間管控，強化岸線保護，對侵占河道、非法開發。利用“四亂問題”（亂占、亂采、亂堆、亂建）開展集中清理整治，加大河道執法監管力度，建立部門聯動機制，齊抓共管，形成合力，嚴厲打擊涉河違法行為[3]。

2）地方政府明確湖庫水域岸線的具體管理制度，進一步建立健全河道管理保護責任追究制度，定期對各地落實情況開展監督檢查和年度考核，考核結果將作為綜合評價各級政府和相關部門及主要領導干部抓生態文明建設實際成效的重要依據，與生態補償資金分配、項目安排掛鉤[4]。對工作落實好的市、縣、區政府和相關部門，要予以通報表彰；對工作落實不到位的地方、單位，要實施約談、掛牌督辦、區域限批、取消評先等措施，對主要負責人予以通報批評，對相關責任人進行問責，情節嚴重的依紀、依規進行處理。為下一步河道岸線的有序開發利用提供相關保障。

3）建立健全涉河建設項目的審批公示制度，加強涉河建設項目全過程監管，做到源頭嚴防、過程監管；加強涉河項目管理，建立涉河項目行政許可和信息公告制度，嚴控涉河建設項目準入；落實河道采砂管理責任制，科學編制河道采砂規定，劃定河道采砂可采區、禁采區、禁采期和可采量，嚴格采砂審批和監督管理工作，監督河庫砂石資源費收取和管理使用；建立建設項目占用水域補償制度，嚴格執行實行水域占用補償、等效替代[5]；積極探索堤防建設項目占用水域的補償方式，制定相應的補償管理辦法，要把占用水域補償措施作為河道管理范圍內建設項目工程建設方案審查的重要內容，與建設項目同步實施。

4.3 建立崗位責任制度

1）地方政府應當明確湖長制成員單位職責及分工機制方面：明確州、縣、鄉、村四級河湖長制成員單位職責分工；制訂本轄區工作實施方案，明確本級發改委、工信局、農業農村局、生態環境局、自然資源局、住建局、水務局等轄屬部門作為河湖長制成員單位，確定各成員單位的職責及分工。

2）在部門分工協作機制方面：河湖長辦各成員單位在明確職責分工的基礎上，加強溝通聯系和協調互動，在處理跨部門重要事項時，加強橫向聯動，按照部門職責權限各負其責、齊抓共管，共同推進河湖長制工作。

3）公眾參與機制建立方面：鼓勵公眾參與河長制；設立各級河湖長公示牌并明確各級河湖長責任、管理范圍、整治目標、監督舉報電話等。市河湖長辦深入基層一線，挖掘各地好做法、成熟經驗，相互宣傳，營造積極的輿論氛圍，營造全民參與管河護河的濃厚氛圍[6]；充分發揮宣傳、紀檢、司法部門作用，綜合利用宣傳、開展群眾性宣傳教育，增強全民的環保意識，形成愛護水資源、建設水環境的良好社會風尚，營造濃烈氛圍，促進廣大干部群眾自覺參與水環境綜合整治；依法采取剛性措施，發揮監察、司法部門職責，綜合運用法律、經濟、行政等手段，嚴厲打擊破壞水環境綜合違法犯罪行為，提高整治成效。

4.4 落實管理與保護措施

依據國家和地方人民政府的有關法律法規要求，建立健全岸線利用與治理保護相結合的機制，強化岸線利用和保護相協調與統籌管理的措施及政策制度；完善法規，加強監測和管理，強化執法監督加強宣傳，提高岸線利用保護意識。加強水行政主管部門的行業管理，加大執法力度，改善執法環境，明確水行政主管部門的行業管理內容，制定合理的行業管理機制。在岸線功能區范圍內，嚴格實行新上項目報審制度，對不符合岸線控制利用管理，及岸線利用與保護管理規劃的一切行為，必須依法查處。對批準的工程項目要跟蹤監督檢查。在規定的岸線控制利用管理區內，禁止新建、擴建、改建有危害水資源保護的一切項目，禁止向保護區內排放污廢水、廢渣和其他棄物，禁止設置有可能污染水源的設施。

加強同級督查督導、上級河長對下級河長的指導監督。各級河長負責組織領導區域內岸線管理和保護工作，協調解決重大問題，明晰管理責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控，對本級相關部門和下一級河長履職情況進行督導[7]。

對于涉及岸線長、管理難度大的項目，應當重點關注管理效率和質量，必須充分依托高新技術手段和非常規措施，置辦相應的設備設施、裝備和技術支撐。例如，配專職監督檢查車，外觀設有明顯的標識標志，專項用于河湖岸線及河道的監督檢查、監測；沿線布設監測觀測點，建立信息平臺，實現對岸線河道的全天候監控，及時對岸線及河道違法行為進行警告、處罰，不斷提高監督管理水平。

4.5 增加經濟成本投入

各級財政按照計劃安排落實河道管理保護經費，重點保障節水技術推廣、河道劃界和突出問題整治、污水處理設施升級改造、農村環境綜合整治、水量調度、水系連通、水土保持、水質水量監測、信息平臺建設等工作經費需求，加大財政資金投入力度，積極吸引社會資本參與河湖水污染防治、水環境治理、水生態修復等任務，建立長效、穩定的經費保障機制[8]。

水行政主管部門要根據河湖管護任務要求，在現有經費來源基礎上，進一步拓寬經費渠道，形成穩定的投入增長機制。統籌安排各項河湖整治和管理經費，適當申請中央財政經費支持；省級河湖整治和管理經費以省財政投入為主；其他河湖的整治和管理經費由河湖所在地市、縣財政專項安排。強化資金預算的監督和考核，提高預算的準確性。加強年度目標考核和預測，按照項目執行和目標完成情況，實時調整資金預算和工程安排，確保資金使用的最大效益。完善資金使用監管和考核機制，提高資金使用的科學性和合理性。

5 結語

我國水域岸線的有效利用已成為社會熱點之一，地方政府必須意識到湖庫水域岸線的重要性，根據國家出臺的相關政策與法律法規，完善當地的實施制度與方案，重視前期規劃工作，不斷加強管理與保護措施，從而充分發揮水域岸線資源的綜合效能，為地區的經濟發展奠定扎實的基礎。