生態產品價值實現的路徑與基礎

文｜沈世山 沈卓韻

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》明確指出，建立健全生態產品價值實現機制，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，對推動經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。而生態產品價值的實現機制是一個復雜的系統，哪種機制的建立可以科學合理地評估生態產品價值，促進生態產品價值實現，并對生態資源有效保護、合理利用、優化配置以及提升優質生態產品的供給能力等，都需要在探索中逐步構建轉化路徑。

構建產權明晰的生態產品市場基礎

生態物質產品、生態調節服務產品和生態系統文化服務產品（間接獲得的效益）是生態產品價值實現的具體方式。其中，生態物質產品供給包括自由物品供給、自然物質產品、人類加工的自然物質產品；生態調節服務產品供給包括調節氣候與凈化環境、保持水土與修復土壤、物種保護與培育進化等功能；生態系統文化服務產品供給包括自然景觀美學、歷史文化價值、科學教育功能等方面。

產權明晰是市場運轉的條件，生態產品價值的實現，也應建立在明晰產權的基礎上。深化生態產品中自然資源資產產權制度改革，應建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的生態資產產權制度和監管制度。

建立自然資源資產統一界定制度

推進自然資源資產確權登記，重點界定水流、森林、濕地等生態資產的產權主體及權利內容。創新生態資產全民所有權和集體所有權的實現形式，推動所有權、使用權分離，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能。

建立自然資源資產管理收益制度

一是明確劃分不同層級政府的產權職能邊界。明晰中央政府、省級政府對石油、天然氣、貴重稀有礦產、自然保護區、國家公園、重要江河湖、濕地等生態功能區的產權，與地方共治共管，合理調整收益分配比例。明晰縣級政府對礦產、河流、國有林區等的產權，加強管理、限制開發。二是健全生態補償機制。正確處理資源保護與開發利用的關系，建立生態源頭地區保護、綠色保護地區搬遷、生態外部性付費制度。通過建設國家公園、森林公園、自然保護區等形式，加大對生態源頭地區的保護；通過退耕還林等方式提升生態公益林質量；通過對流域上游出境水質的監測確定下游地區的生態補償強度。健全自然資源產權、政府補助求償權、交易權等多種所有制自然資源產權保護制度，完善自然資源有償使用制度，逐步實現各類市場主體按市場規則依法平等使用自然資源。三是優化生態修復激勵制度。以宅基地復墾收益分成鼓勵異地搬遷、村莊改造，增加集體土地占有量。通過政府和社會資金眾籌、網上競標認購產品等加快土地流轉；引導資本投向高海拔、高品質的山田山地，提高經營效益；通過提供苗木、以獎代補等方式鼓勵各類主體在保護生態的前提下進行林相改造；細分公益林補助標準，提高公益林品質；通過“河權到戶、封溪養魚、增殖放流”等方式保護溪流生態的原真性與完整性。

建立自然資源資產次級產權開發獲利分配制度

除物理產權外，自然資源調節功能和文化服務功能的產出也是一種類似“著作權”的“知識產權”，只是有待通過特定的技術開發論證。要建立利益共享機制，使生態產品生產者和研究開發者有平等的機會從生態產品價值實現中受益。

因地制宜建立生態產品專業分工體系

做好資源的直接利用開發，發展生態適應產業

一是發展無公害、綠色生態有機農業。實施最嚴格的農藥化肥管控制度，推動生物農藥、有機肥的應用與推廣，以現代生態循環農業生產方式提供農產品。通過基地建設提供300米以上食（藥）用菌、500米以上稻魚共生、600米以上高山蔬菜、700米以上中藥材、800米以上高山茶葉等農產品。通過創建國家級農業高新技術產業示范區和特色花卉苗木基地，立足種質資源優勢提供珍稀瀕危植物類、藥用植物類、生態修復植物類等種質資源庫產品。二是做好水、氣、菌資源開發利用?？茖W規劃開發水電資源，既能發揮小水電在攔水防洪、蓄水防旱、資源利用方面的作用，又能確保生態流量與自然和諧；以高品質的水體為基礎，實行“封溪養魚”培育水產養殖業；通過管道建設向大城市輸送高質量飲用水，既保證大城市的飲水安全，又充分利用本地的水資源存量；孵化一批水經濟市場主體，開發高科技含量、高附加值的水產業、水產品，構建水經濟創新發展鏈條，把水產業培育成為新的經濟增長點。利用高新技術發展罐頭壓縮空氣等產品，在負氧離子達到2000個以上的區域設立氣養區，創新高山氣候價值化路徑，打造一批海拔1000米以上的清涼小鎮。加快發展開發應用菌類、藻類、蕨類、苔蘚類產品的產業。三是發展特色生態旅游業。適應剛需消費，結合大景區建設，加快縣域景區間交通配套建設，打造山水詩之路，形成黃金旅游帶；拉動內需消費，加快農家樂、鄉村旅游發展；滿足特需消費，科學布局休閑養生和民宿經濟。

做好特色資源的技術性開發，發展生態適宜產業

一是加快綠色健康產業發展。支持立足本地資源、立足農工結合、立足精深加工的竹木制品、食品加工、特色資源開發等企業發展。專項政策支持引進的大健康、生物醫藥、食品飲料等產業，建立引導國內外大型生態高科技公司落戶的有效機制。加快藥用植物園、食用菌精深加工孵化園、生物醫藥科創園等大健康產業園建設。以道地藥材馴化撫育為依托，推進中藥材種植、加工、生物活性物質提取、回收再利用等一體化“吃干榨盡”。二是創建綠色能源基地。合理布局、科學規劃開發風能、太陽能、抽水蓄能，積極推動磁動能、氫能領域、儲能技術以及其他綠色能源領域的市場化開發，打造綠色能源基地。三是加快培育戰略性新興產業。以綠水青山的優美環境和特殊政策吸引人才，培育發展數字經濟。構建政府、學界、產業界和用戶共同組成的“四螺旋”模式，加快走向數字社會。以“城市大腦”的建設完善為突破口，引領智慧管理，加快建設數字政府；以智能、便利、低碳為目標建設未來社區，提高社會創業團隊和廣大市民適應數字社會的能力。制定特殊的優惠政策，實施以人定策、因業施策，大力培育高新技術產業。

做好資源與環境的協同協調性利用，穩定發展生態適當產業

一是實施企業清潔化生產工程，加快傳統產業轉型升級。依法加大企業清潔生產實施力度，大力降低工業生產過程中的資源能源消耗和污染物產生量。推動傳統產業智能化、清潔化改造，不斷提高質量和效益，著力打造生態工業特色產業鏈。二是實施行業、產業、資源循環化利用工程，加快發展循環經濟。抓好竹木、食品、中醫藥、礦產等資源的綜合開發與深度加工，促進生產和消費過程中產生的各種可再生資源和廢棄物資回收利用企業的發展。三是實施工業園區生態化改造工程，加快形成特色產業集群。按照“減量化、再利用、資源化”原則，實施循環低碳試點工程，推動工業園區生態化改造。以礦地綜合開發的方式形成可利用地，使工業園區盡快成為經濟結構中的重要部分和新的經濟增長點。

構建科學合理的生態產品市場配置機制

建立生態產品價值核算評估機制

以實現資源的減量化利用為原則，保障自然資源產權的收益權，推進資源產權改革，加快完善生態產品目錄清單，科學評估各類生態產品的潛在價值，探索建立服務全國的生態產品價值核算評估機構。

完善綠色發展價格形成機制

依據國家發展改革委發布的《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，完善污水處理、固體廢物處理、節約用水、節能環保等價格機制。

健全生態產品市場交易體系

構建以政府為主導，企業和社會各界參與，市場化運作的可持續發展的生態產品交易體系。一是要明確地方發展的基本用能量、排放量。由職能機構根據地區區位、地理條件、生態環境、人均產出等實際情況測算用能、排放、碳減排等指標進行初始配額配置，以單位能耗和排放考核為主，避免高能耗重污染地區能耗、排放量指標高，后發展地區指標少的現象。積極探索開展以清潔能源供應、碳減排量抵扣能源消費總量改革試點。二是建設碳減排交易市場。通過生態產品市場化促進生態的靜態資源動態化、生態資源產業化，健全生態產品有償使用制度，加快自然資源及其產品價格改革，建立按碳匯、水質量、空氣質量等生態貢獻程度的“以獎代補”機制，建立用能權、用水權、排污權、碳排放權市場交易機制。通過市場交易機制的制度創新緩解財政壓力，從機制上解決提高生態保護補償標準的資金來源。三是建立生態信用制度。建立企業和自然人的生態信用檔案、正負面清單和信用評價機制，將破壞生態環境、超出資源環境承載能力開發等行為納入失信范圍；探索建立生態信用行為與金融信貸、行政審批、醫療保險、社會救助等掛鉤的聯動獎懲機制。

構建切實可行的生態產品價值實現支撐通道

建立生態產品數據庫

生態產品數據庫是生態產品價值實現的先導性和基礎性保障工程。一是建立監測數據平臺。全面掌握域內自然資源資產和生態產品的質量、數量變化情況，實現生態產品數據的數字化、網絡化和智能化。二是推動生態產品數據空間化。對以行政區為單位統計的數據，采用適宜的參數和模型方法，反演生態產品數據在一定時間和一定地理空間中的分布狀態。通過面積權重插值法等空間化方法進行生態產品數據空間化。三是建立試點重大項目庫。加快試點建設項目落實，動態發布試點建設重大項目工程包。優化整合資金渠道，發揮財政資金對市場的引導和撬動作用，加大對資源能源節約型、新興綠色產業的投入力度。將生態產品價值實現的成效與進展納入考核評價體系，為重大項目庫建設和管理提供制度保障。

建立引導公眾參與保障機制

一是加強組織領導。建立聯席會議制度，統籌、指導、協調和推進生態產品價值實現機制試點建設工作。確保在試點期實現GEP和GDP規?？偭繀f同和轉化較快增長，形成具有示范效應的可復制、可推廣的模式和樣板。二是落實主體責任。強化對政府和企業的監督制約，健全生態產品價值實現的績效評估和監管方式，落實領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究等制度。三是鼓勵公眾參與。建立引導公眾參與保障機制，探索激勵企業與公眾參與生態產品價值實現的公共經濟（政府財政）補償機制，拓寬公眾參與生態產品價值實現的宣傳、教育、獎懲等活動范圍，幫助公眾樹立綠色價值觀、消費觀、發展觀。