如何用民主來解決人民需要解決的問題

[摘 要] 習近平總書記關于民主是“用來解決人民需要解決的問題的”重要論述，揭示了我國全過程人民民主的價值旨歸。如何通過科學的制度設計和程序安排，使民主是“用來解決人民需要解決的問題的”成為我國社會主義政治過程的主題，需要從決策主體、決策程序、決策依據、決策議題這四個基本方面考慮，即解決“誰”“通過什么程序”“基于什么依據”“對什么議題”作出決定的問題。科學決策和民主決策的基本精神，是需要給決策主體對公共事務的決策“增加難度”，倡導審慎決策，避免公共決策中的武斷和草率。

[關鍵詞] 全過程人民民主；民主政治；公共決策；以人民為中心

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.001

[中圖分類號] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號] 1004-0544（2023）11-0005-06

基金項目：國家社科基金重大委托項目“全過程民主視角下國家治理優化研究”（21@ZH031）。

作者簡介：桑玉成（1955—），男，法學博士，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師。

習近平總書記在2021年10月召開的中央人大工作會議上，對人民民主的價值以及全過程人民民主的原則、精神、內涵等，作了非常精辟的論述，特別指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[1]（p258）這是對我國社會主義民主特征的重要概括，也是我國社會主義民主相對于西方民主的優勢之所在。

從制度設計的角度看，如何通過科學的制度和程序，使民主是“用來解決人民需要解決的問題的”成為我國社會主義政治過程的主題，成為各級各類領導干部履行職責的準繩，并使之成為衡量我國社會主義民主政治發展的標尺，是當前以及今后一段時期發展全過程人民民主的重要課題和任務。

在這樣的一個制度體系中，有四個核心概念鏈接的問題是至關重要的，那就是：誰，什么程序，依據什么，就何種事項作出一個特定的決定。在這里，四個核心概念分別是：決策主體、決策程序、決策依據、決策議題。清晰地闡明并把握這四個問題，對于通過發展全過程人民民主，進而推進我國社會主義的政治發展，并有效提升滿足人民日益增長的美好生活需要的供給能力和供給水平，具有重要的理論和實踐意義。

一、決策主體：誰何以能夠作出決定？

在習近平總書記關于民主是“用來解決人民需要解決的問題的”這個重要命題中，“主語”的界定非常重要。換言之，是“誰”用全過程人民民主來解決人民需要解決的問題。在公共領域，基于不同的組織和制度，這里的“誰”可以是特定的個體，也可以是特定的集體。因此，“誰”何以能夠作出決定這樣的問題，在公共生活領域，就是問題的關鍵。現代政治體系下，公共權力之所以被稱為公共權力，主要是兩個基本特征：一是它可以對社會公共事務作出權威性決定，可以對社會公共資源作出權威性分配；二是它自身的維持經費來源于國庫，即來源于稅收。

現在的問題是，這種公共權力的主體是誰，這個主體又是通過什么方式成為這個主體的。在我們的議題里就是說，誰何以能夠作出決定。

民主的基本要義就是人民主權，我們常用的命題叫作人民當家作主。習近平總書記在中央人大工作會議上反復強調人民當家作主的重要意義，特別指出：“要堅持和完善人民當家作主制度體系，不斷推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，更好把制度優勢轉化為治理效能。”[1]（p251） 我國憲法開宗明義規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”[2]（p8）但是，這種規定僅僅具有原則性的意義。實際上，在現實的任何社會和國家，人民都不可能真正地直接行使權力。法國啟蒙思想家盧梭是堅定的民主主義者，而且積極倡導直接民主制度，但是他自己也陷入了邏輯上的困境，認為真正的民主制是不可能有的。他說，“按照‘民主制這個詞的嚴格意義來看，真正的民主制從來就沒有過，而且將來也不會有。多數人統治而少數人被統治，這是違反自然秩序的；讓人民經常不斷地集合起來處理公共事務，這也是不可想象的，而且，我們很容易就可看出，如果因此而設立許多機構，其結果就不可能不改變行政的形式”[3]（p74）。

正是因為如此，政治思想家和實踐家都想到了一種折中調和的辦法，即在承認國家權力屬于人民且人民又不可能直接地來討論決定國家大事的情況下，由人民按照公正理性原則，選出他們的代表，由這些代表“代為人民議政”，此所謂“代議制度”或者“代表制度”。由此，這些“代表們”（無論是不是叫作代表）基于人民的委托，基于各自的職責范圍，具體處理各種各樣的公共事務。所謂對公共事務作出權威性決定、對公共資源作出權威性分配的實際上就是這樣的主體。

在這里，我們原則上可以建構一個“誰何以”能夠成為決策主體來從事公共決策的一般邏輯。這個邏輯主要闡明了如下三點：

第一，這個“誰”之所以能夠成為“誰”，是基于一個基本的政治原理，即是在人民主權原則下，根據人民當家作主的原則和精神，人民通過某種程序委托其成為“誰”的。因此，這個“誰”的產生是有依據和程序的，而且其本身并不是權力的源泉，權力的源泉在于人民。

第二，這個“誰”的角色定位，當是作為權力本源的人民的“代表”。因此，其被代表的權限應該是清晰的、有邊界的、需要承擔相應的責任的。

第三，這個“誰”基于人民的委托執掌公共權力，具體行使對公共事務作出權威性決定，對公共資源作出權威性分配的職能。但是，基于組織的原理，任何一個具體的“誰”，其只能執掌具體的、明晰的公共權力，所謂“法定職責必須為、法無授權不可為”[4]（p15）。

上述的邏輯可以概括為一句話：解決人民需要解決的問題，本質上是人民處于主體角色的地位，是人民委托了一定的代表，以人民的名義來解決人民需要解決的問題的。因此，歸根到底，人民是自己通過全過程人民民主來解決自己需要解決的問題的。

當然，受托來解決人民需要解決的問題，在現代國家，受托者本身就是一個復雜的結構。擔當這種受托者的是一個組織化的體系。這個體系不僅包括縱向的層級結構，而且也包括橫向的部門分化。

因此，我們在分析到底是“誰”可以決策的時候，這個“誰”既是抽象的接受人民委托執掌公共權力的主體，又是具體的特定組織體系中擔當一定職務，履行一定職責的行為人。在這種情況下，一個具體的行為人就獲得了兩種相互聯系的身份，一種是基于人民的委托成為某個執掌公共權力的主體；另一種是根據特定組織的設計和安排，擔當了具體的角色，具體負責某一個方面的公共事務管理。

現代組織管理實現了專化、分化以及在此基礎上的高度整合。一個基本的原理就是，在組織體系的任何一個“點”上，其職責范圍都是確定的、明晰的。因此，我們分析的“誰”的問題，這個“誰”實際上是由千千萬萬個“誰”構成的。他們既有整體性的角色定位，又有個體性的職責擔當。

按照全過程人民民主的要求，從解決人民需要解決的問題出發，我們首先要有一個確定性的概念，那就是某種特定的“人民需要解決的問題”，應該由“誰”來出面解決，即“誰”是解決這個問題的擔當者和責任人。

二、決策程序：通過什么程序作出決定？

習近平總書記指出，我們“所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”[5]。也就是說，即使我們明確了“誰”可以就某種公共事項作出決定，但是這個“誰”也并不能按照自己的立場、價值、認知、判斷等來作出決定，盡管這種立場、價值、認知、判斷是非常重要的。從科學決策和民主決策的要求來說，作出決策的“程序規范”是其基礎性要求。也就是說，科學決策和民主決策是要通過決策的程序規范來保障的。

能夠保障公共決策科學化和民主化的程序規范可以分為兩個方面，一方面是制度規范，另一方面是技術規范。所謂制度規范，是根據一定的組織原理而事先設定的組織化規范，這樣的規范主要解決的問題，一是保障這樣的決策是根據多數人的意志作出的；二是最大限度地避免組織中的個人專斷。制度規范又可以劃分為如下幾個層次：一是根據組織性質而設定的體制規范。在我們的領導體制中，有兩種基本的體制規范：委員會體制和首長制體制。這兩種體制規范是基于不同的組織性質而設定的。大致說來，委員會體制適用于以議事為主要功能的組織，如議會、代表大會、商會、協會等；而首長制體制主要適用于以執行為主要功能的組織，如政府的結構和組織。

以議事為主要功能的組織之所以要采用委員會體制，主要意義在于：委員會委員本身具有代表性，而通過委員會體制來討論問題，作出決策，可以吸納整合多數人的意志；同時，委員會體制可以起到集思廣益的作用，并以此有效防止決策上的個人專斷。通過這樣的委員會體制，可以使組織的行為更能代表多數人的意志，也更能夠接近于客觀理性。因此，委員會體制的實行直接有利于民主決策和科學決策的實現。

委員會體制的基本規則是，該組織的權力由一個人數不等的委員會執掌；委員會的所有委員地位平等，但通常有一位主席（稱謂可以有所不同）擔當召集人或者主持人的角色；組織的議決事項由委員會會議討論，并根據事先設定的多數原則在多數同意的前提下作出決定。

首長制體制的規則不同于委員會體制的規則。所謂首長制體制，是說在一個特定組織中，產生一位行政首長，組織的決策由首長個人作出。首長制體制之所以適用于以執行為主要功能的組織，是因為基于人類的經驗，“議事”是多數人的事情，需要多人的討論商量，而“做事”是一個人的事情，商量好的事情需要有效執行，如果有多人做的話，必然產生掣肘，影響執行的效率，唯有在一人做事的情況下，才能雷厲風行。

僅僅從上述這種制度規范本身來看，委員會體制和首長制體制各有利弊，兩者之間甚至可以存在某種互補的關系。譬如說，委員會體制可以避免個人的專斷，但也帶來缺乏明確責任主體的問題。一旦發生決策失誤帶來相應的損失，因為是委員會“集體決定”的結果，所以也難以追究個人的責任。根據組織原理，決策主體應當為責任主體，委員會體制的運行規范，實際上模糊了這樣的責任主體。首長制體制可以產生高效率的決策，也具有明確的責任主體，但是首長制體制往往難以避免組織中的個人專斷。在這樣的情況下，根據組織的不同性質，準確把握并嚴格執行決策的體制規則，能夠使民主原則在組織管理和決策中得到應有的體現。

在實際的政治過程中，準確把握并嚴格遵循決策的制度規范，是踐行和發展全過程人民民主的最為基礎性的要求。這是因為，這樣的制度規范本身就與民主原則和精神緊密相連，甚至可以說是民主制度的兩個相互聯系的方面。一方面，民主制度要求公共決策必須在嚴格的制度規范下產生；另一方面，遵循了決策的制度規范，能夠有效促進民主制度的發展和完善。在現實的政治實踐中，委員會體制首長制運行以及首長制體制委員會運行的情況尚有不同程度的存在，切實地解決這方面問題，是我們發展全過程人民民主進程中的一個重大任務。

二是根據決策要求而設定的技術規范。公共決策的制度規范可以解決決策中的不民主決策以及盲目決策等方面的問題。但是，任何一種制度規范下，都存在一個在技術上如何著手來制定公共決策的問題。這方面的問題我們可以稱為決策的技術規范。

在決策的技術規范上，通常有這么幾個基本環節，即確定目標、擬訂方案、方案選擇、方案的修正與補充等[6]（p138-145）。

所謂確定目標實際上是要找準所決策事項的問題癥結之所在，然后在此基礎上把握一個所要解決問題的標準和程度。找到了所要達致的目標之后，就要擬定在現有基礎上達成這個目標的行動方案。然后我們要甄別有可能采取的各種方案，研究其利弊得失。以此為前提，就可以通過一定的制度規范，在多種方案中作出抉擇，確定一種可行的方案，至此也就完成了整個的決策過程。當然，在方案的實施初期乃至整個過程之中，如果面臨新的情況和新的條件等因素，還要對正在實施的決策方案進行必要的修正和補充，以使決策方案更加完善。

需要指出的是，公共決策的制度規范和技術規范往往是交織在一起的，不是絕然分開的。無論是委員會體制還是首長制體制，在公共決策過程中始終是與技術規范相聯系的。同樣，在公共決策技術規范的每一個環節上，都需要有制度規范的基礎性保障。在技術規范的每一個環節上，都存在一個獨立的決策過程，譬如目標的確定，其本身是需要經過制度規范決定的，如此等等。

三、決策依據：作出該項決定的依據是什么？

決策之所以要注重依據問題，其主要原因在于，作為一種公共決策，切忌決策主體的隨心所欲甚至為所欲為，以防因此而帶來負面影響。

如前所述，任何公共決策的出臺、終止或者修改，都會在不同程度上給相關人員帶來利益上的受益或受損的情況。這種受益或者受損可以是絕對的，也可以是相對的。從社會持續穩定的角度出發，任何公共決策的變更應盡量避免這種不必要的利益調整，或者至少要做到將相關人員的利益受損情況降低到最小的程度。

作為公共決策的主體，有權力制定公共決策，有權力終止既有公共決策的效力，也有權力對既有公共決策進行部分內容的修改。但是，公共決策的理性法則決定了任何公共決策主體的行為必須是審慎的、周密的。從民主制度的原則和精神來說，就是要求公共決策必須實現制度化規范化程序化，簡而言之就是要有依據。也就是說，無論是出臺新的公共決策，還是修改既定的公共決策，抑或終止一個公共決策的執行，都是具有依據的。

何為公共決策的依據？從廣義上說，這里的依據就是理由，是經過了充分討論和嚴格論證的，而不是出于主觀臆斷。

我們可以從多個角度來看決策的依據問題。第一，屬于職權范圍內的。公共決策行為首要的也是重要的依據就是公共決策主體的職權依據。民主體制的一個重要原則，就是任何公共權力主體的職權范圍具有明確的法定依據，所謂“法律授權必須為，法無授權不得為”。這個表述既是對權力主體職權依據的界定，也是關于權力制限的最為經典的解釋。權力需要被制約，這是得到普遍認同的政治公理。而經典意義上的權力制約是限定權力的范圍，為權力設置邊界。從這個意義上說，所謂決策的依據首要的就是權力主體的職權依據。

第二，有相關明文規定的。對于決策事項而言，其主要的依據就是既定的明文規定。當然，在現實的政治過程中，作出或者調整公共決策也就意味著對既定明文規定的變更。也正是因為如此，這里的依據問題主要有兩個方面：一是上位規定的要求，即上級組織對相關事宜所作出的新的規定，或者同級組織的更高效力的明文規定的調整。例如，省級人大制定并生效了經過修訂的社會保障條例，則要求全省的具體社會保障標準等都要依此作出必要的調整。二是即使沒有上述的第一種情況，也并不意味著就不可以對現有的明文規定作出必要的調整，但是在這里必須掌握一條重要原則，即出臺任何新的決策或者修訂既有決策，必須持審慎的態度，千萬不可隨意多變。

第三，經過必要論證程序的。出臺任何新的決策或者修訂既定決策，都需要有充分的論證。一般意義上，權力主體主要是承擔管理上的責任，而現代社會的公共事務非常復雜，往往具有專業性很強的特點。因此，權力主體在對特定公共事務作出決策的時候，應當經過特定領域專家的充分論證。作為公共決策依據的論證，除了專業領域的專業論證以外，還有與這樣的公共事務直接或間接有關的相關人員利益受益或受損情況的評估論證。相關人員利益受益受損的情況直接影響公共決策的支持度和認同度，從而直接影響到公共決策的成敗。

第四，總體上是給當事人增益而不是致損的。如前所述，公共權力的基本特點，就是其可以對社會公共資源作出權威性的分配，對社會公共事務作出權威性的決定，而任何公共決策的行為，都有可能直接或間接給相關人員帶來受益或者受損的情況。一項公共決策能夠使得多數人受益而不至于受損，才能得到更多的支持和認同。這種支持和認同不僅是公共決策得以順利實施的基本條件，也是權力主體得到支持和認同從而確立必要權威的重要基礎。

第五，得到普遍性認同的。社會公眾對于公共決策的認同與否，也不完全取決于其利益受益或受損的情況，還有其他方面的考慮。值得注意的是，認同不認同的，除了特定公共決策的相關人員以外，不相關的人員同樣存在這樣的問題。現代政治以及政策制定注重認同性原則，認為認同性優先于正確性。在這里，認同性并不是與正確性相對立的概念，而且，具有普遍認同的肯定更符合正確性的判斷。需要特別強調的是，公共性的事務，當以多數人的認同為依據，而不能被少數人的所謂“正確性”所迷惑所左右。

四、決策議題：就何種事項作出一個特定的決定？

一般而言，當上述幾個方面的問題確定之后，即有明確的主體，經過確定的程序，憑借可靠的依據，對某個事項作出了決定，這里提出的問題就已經不存在了。因為無論從什么角度來說，只要前面的條件具備，作出的決定也就具有了正當性和權威性。

但是，從嚴格意義上來說，上述所謂“誰”能夠決策的問題，這里的“誰”本質上還不是權力的源泉。另外，既定的程序和依據，同樣是經過人為設定的程序和依據，仍然沒有那種終極性意義。在民主當然也包括全過程人民民主的關鍵性意義上，即使上述環節都成立，但最后也要以人民的意志為最終依據。

在這里，我們需要回答的實質性問題是，如果上述諸項條件皆備，是不是就意味著可以就任何公共問題作出決定？換言之，決策主體遵循決策程序和依據，是否可以就任何公共問題作出決定？答案顯然是否定的。

首先，從決策主體的權限角度來看，任何權力主體的權力都是有限的，其權力邊界是清晰的。這是民主制度的基本精神。也就是說，權力主體或者說決策主體的權力來源于人民的授予，而這種權力授予本身就具有確定性、有限性的性質。這種確定性和有限性就決定了決策主體只能就其職權范圍內的事項作出決定，而不能超越其權力的邊界作出行為。

其次，從決策客體的性質角度來看，民主包括全過程人民民主的精神，決定了有一些特定的事項是不得以公權力的名義作出變更或者不能以一般的程序作出變更的。關于不得以公權力的名義作出變更或者不能以一般的程序作出變更的公共事務，不同時代、不同國家以及不同組織都可能有不同的界定。一般說來，有這么幾類的情況是特別需要注意的：一是從國家層面來說，甚至有國家有明文規定或慣例，任何國家機構都不能討論國家既定疆界的變更，也不能通過任何程序改變既定的憲法制度等。從一般組織的層面來說，一定的決策主體通常不能就其自身的組織存續作出決定，因為組織存續當由特定的法律或上級組織作出決定。二是關于決策主體自身職權擴張和利益增長的事項。這個道理簡單地說就是：任何個體或團體都不能自己為自己規定權限和利益。三是關于有損決策相關人權益的事項。也即是說，決策主體既不能自己決定擴大自己的權限范圍和利益，也不能通過決定來取消、限制以及壓縮決策相關人員的權利和利益。

再次，從組織管理的藝術角度來看，某種時機或者某種事項的變更是需要承擔風險的，所以需要特別謹慎。如前所述，特定的決策主體可以通過正當的程序和依據，對特定的公共事務作出決定。但是，組織管理是一種非常復雜精巧的藝術，若作出任何組織行為的時機不對，往往也會適得其反，起不到組織管理的應有效果。在這里，我們僅就組織管理中的兩種情況來分析，在這樣的兩種情況下，特別需要審慎決策。

一種情況是，實施多年且相對穩定的重大制度、程序和規范。這樣的制度、程序和規范等之所以能夠持續穩定，一定具有自身的邏輯和道理。盡管通過研究分析，這些制度、程序和規范也可能存在某些缺憾或者可以完善的地方，但對于大多數人來說，謀求持續性、穩定性可以給予良好的確定性預期，而一旦發生改變，就會帶來很大的不確定性和不安全感。

另一種情況是，主要領導剛剛上任或者即將卸任之時。民間有所謂“新官上任三把火”的說法，但管理實踐中這個說法往往被誤解。一些領導干部片面地誤解了這句話，覺得一旦上任新職，就得大刀闊斧地“全面修理”，總以為既定的組織存在著這樣那樣的問題，正等待著“高人”去迅速“更新換代”。其實這不僅是莽撞的，也是忌諱的。新官上任首先要做的是認真地學習，深入調查研究，對這個組織的制度、文化等有一個切實的理解和把握。在這個基礎上，好好地作出規劃，循序漸進地推進。同樣，主要領導在即將卸任的時候，也不宜對組織的制度、程序和規范等作出調整。因為在這樣的時候，主要領導已經不可能對經過調整或變更的制度、程序、規范等盡到責任，在這種情況下，輕易地調整就是一種不合時宜的作為。

五、結語

總而言之，本文的中心思想就是：給決策主體對公共事務的決策“增加難度”。在宏觀的國家治理以及微觀、中觀的組織管理上，決策是權力主體的一項基本職能。正因為如此，一些領導干部總是希望發揮自己的智慧和才能，對既定的公共事務安排作出調整和變更，并以此來打破原有的秩序。這是需要引起關注特別是需要反思的重大問題。

長期以來，我們黨和政府順應時代發展潮流，積極推進改革開放事業，帶領人民“書寫了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡新篇章”[7]（p16）。在此背景下，尤其需要保持理性、清醒的頭腦，切忌“我們可以改變一切”的思維定式。

習近平總書記關于全過程人民民主的理論，尤其是關于“所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”這一重要論述，為我們審慎決策提供了根本性的理論原則。

在傳統觀念中，“我們應該去改變什么”“我們可以改變什么”通常成為思維和行動的基本邏輯。而本文貫穿的一個基本思想是，希望人們能夠并善于用全過程人民民主去解決人民需要解決的問題，多多地思考“我們只能做什么”“哪些問題我們不能做”。簡言之，就是需要開具并且嚴格遵循一張權力主體或者說決策主體的“負面清單”。這是踐行和發展全過程人民民主的一個非常重要的問題，也是我們科學決策、民主決策的根本問題之所在。在踐行和發展全過程人民民主的進程中，給公共決策“增加難度”，用審慎穩妥的方式以及用積極主動的方式，都是解決人民需要解決的問題所必須的。

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