行政規范自治：社區協商治理的向度、過程與進路

趙益晨　張大維

[摘 要] 黨的二十大提出堅持大抓基層、加強城市社區黨建工作的鮮明指向。社會治理重心下移的廣泛實踐使城市社區如何銜接好自治與行政的關系，探索出中國式現代化的社區治理道路成為當前的重要課題。其中，社區協商作為治理進路之一，考察其在現階段如何實現自治與行政關系的制度化銜接具有重要意義。結合已有研究將共識塑造和行政慣習作為認識我國社區協商治理的功能向度，并選取了民政部協商典型案例中的三組個案進行比較分析后發現，社區居委會從民意整合到共識回應的銜接推進構成了社區協商治理過程。該過程一方面表現為居委會的能動性作用，另一方面表現為上級部門以行政問責與資源下沉等方式實現對社區自治的規范性約束，使前者在約束性框架內開展活動，二者共同構成了社區協商治理進路。由此展現了我國基層協商民主作為社會治理體系中縱向銜接行政體制與基層自治的重要組成，其中，行政力量正成為引導和培育社區自治的能動要素，行政規范自治的過程推動了基層民主實踐走向中國式現代化的制度契合。

[關鍵詞] 協商治理；社區治理；自治；行政；規范化

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.006

[中圖分類號] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號] 1004-0544（2023）11-0046-10

基金項目：湖北省社科基金一般項目“筑牢超大城市基層群眾性自治組織基礎研究”（HBSK2022YB604）；中央高校基本科研業務費創新資助項目“比較協商系統視閾下我國社區協商民主的體系化路徑研究——基于中西社區的實證案例分析”（2022CXZZ120）。

作者簡介：趙益晨（1995—），男，華中師范大學政治科學高等研究院博士研究生；張大維（1981—），男，華中師范大學中國農村研究院/政治科學高等研究院教授、博士生導師。

一、文獻綜述與問題提出

黨的二十大強調堅持大抓基層、加強城市社區黨建工作的鮮明導向，對城市化進程中的基層社區建設提出了更高要求。中國的快速城市化作為人類創造的典型空間樣態和文明成就，極大促進了人民群眾社會生活的躍遷與發展[1]，同時也帶來了更具差異性和多元性的社會結構，以及更復雜的居民需求[2]（p18）， 這為深入推進中國式現代化建設提出了重要研究課題。

對此，黨的十九屆四中全會明確提出加快推進市域社會治理現代化，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務的目標。當前，隨著全國基層治理體系建設的逐步深化，相較于農村社會的再國家化進程[3]，城市社區也通過市域治理現代化的做強街道、做實社區等政策部署獲得了比以往更加豐富的治理資源。然而問題在于，如何實現治理資源與社區居民需求的精準化匹配，仍然是目前亟待探索和解決的現實問題，而當前自治與行政在城市社區治理中蘊含的新變化、新發展也賦予了這一話題新的活力。

自治與行政關系的探討長期受到學界關注。其中，21世紀前十年關于自治與行政關系的研究集中于探討自治與行政的空間區隔[4]，主張在社區層面逐漸從行政管理向公民自治過渡轉型[5]，積極探索基層自治權與行政權的博弈與平衡[6]。而隨著國家治理體系的完善和基層治理體制的縱深發展，以國家化進程為主導的基層治理現代化建設使行政壓倒自治成為一段時間以來的研究共識[7]，無論是農村稅改導致的行政消解自治[8]、資源下沉導致的行政吸納自治[9]，還是鄉村振興中出現的行政替代自治[10]，學界形成的一個基本共識是，服務群眾不能替代組織群眾，行政服務不能替代公共參與[11]。 這對進一步理解我國城鄉社區自治與行政的各自定位提供了基礎性原則，也促使大量學者就自治與行政如何在社區治理中實現有效銜接展開了廣泛探索，主要形成了五種發展路徑。一是明確街道和鄉鎮作為統籌和平衡自治與行政關系的重要紐帶，并運用制度化手段加以明晰[12]；二是聚焦城鄉社區中精英群體[13]，通過對基層精英群體的吸納與合作，有效兼顧社區的自治與行政事務，使行政嵌入自治[14]； 三是在推進自治單元下沉與增進民眾政策認同的過程中實現自治與行政的內在統一，強化自治與行政的同一性[15]；四是在劃定自治與行政邊界的基礎上以市場化手段推進政社互動與合作[16]；五是通過協商方式架構起私人空間、公共空間與授權空間的內在聯系，實現自治與行政的有效銜接[17]。在此過程中，有學者逐漸認識到，當前的社區自治不應“潔化”行政，而是應重視行政同自治的互補關系，二者在我國基層治理中有著天然的共生性[18]。一方面，以國家自主性為前提的行政能動性能夠給自治生長提供制度化保障[19]，并依托自治中固有的非正式制度彌補基層治理中規范化行政資源的不足[20]；另一方面，自治既能通過主動行政化以應對社區治理的現實難題[21]，也能在行政化剛性原則之下作柔化處理，以行政目標引領自治實踐[22]。

上述研究表明，一方面，當前學界對自治與行政關系的認知正從自治“拒斥”行政向自治“適應”行政的方向轉變，呈現出自治與行政關系的中國特色。早期學界主流觀點中有關自治與行政關系的認知建立在我國基層自治有限發育的背景下，因而不可避免地要以西方國家經驗為借鑒，由此得出通過自治與行政的空間區隔推進社區從行政性到自治性徹底轉向的研究預判。而隨著我國國家化進程逐步深入，在社會治理體系的政策目標下，一些基層自治組織在行政性深度影響下仍舊繼續推進自治工作，強化多元主體的廣泛參與和有效協作，打破了自治必須拒斥行政化的價值預設，形成了具有中國特色的社區治理路徑。另一方面，在當前以制度化建設為關鍵特征的基層治理現代化背景下，自治與行政的銜接方式仍呈現出多種發展路徑，這深刻反映了在以規范導向的基層治理現代化建設中，社區黨組織和居委會仍舊能夠有效發揮自身能動性，在不同情況下作出相應的行為選擇。其中，協商治理作為銜接自治與行政的重要路徑前述研究已有涉及，但對于社區為何選擇使用協商作為銜接自治與行政的關鍵紐帶，在當前的社會治理背景下仍然缺乏理論闡釋；同時，以協商銜接自治與行政的社區治理路徑表現出怎樣的內在特質，對于理解和推進我國社區治理乃至基層治理現代化有著怎樣的價值和意義，還需結合具體案例作進一步分析和討論。

二、共識塑造和行政慣習：協商治理中的復合向度及案例梳理

為進一步理解自治與行政在社區協商治理中的互動關系，有必要進一步從功能主義視角闡明二者在社區協商治理中的功能形態[23]（p198），進而探究協商在優化當前基層治理能力方面的獨特價值。對此，國內外理論與實踐的兩方面研究都對自治與行政在協商中的功能形態有所涉及，形成了重要的理論支撐。本文在綜合已有研究基礎上，將共識塑造和行政慣習作為自治與行政在我國社區協商治理中的功能表達，從協商理論與社區實踐兩個層面展開討論，基于來自民政部協商民主典型案例中的三個不同城市社區便民服務協商實踐作為實證基礎，對蘊含在社區協商治理中的復合向度加以闡釋。

（一）共識塑造和行政慣習：理論與實踐的向度分析

1.共識塑造作為協商治理自治性的功能表達

將共識塑造視為自治在協商治理實踐中的功能表達有著豐富的理論支撐和實證基礎。一方面，從協商理論著手，在協商治理中實現共識塑造的價值導向與自治的實質理想相契合，在協商理論家的經典論述中至少表現為四個方面：針對資源匱乏促進集體決策的合法性；針對個體有限慷慨鼓勵公眾對公共問題持積極立場；針對價值觀不相容促進決策過程的相互尊重；針對不全面的問題理解糾正集體行動的錯誤認知[24]（p10-12）。基于這四方面的考量，理想狀態下的公民個體都能通過協商過程從原初的個體偏見向審議后的協商性意見轉變，最終得到人民在良好環境下通過適當反思后的總體意見[25]（p96）。相應地，從自治的價值設定出發，經過審慎的共識塑造過程無疑是基層自治制度秩序化開展和實施的重要前提[26]（p56-57），是社區自治的居民主體從認知向行動轉化的內在根基。另一方面，從社區的協商實踐看，協商實踐主要面向社區中的一系列公共問題或矛盾糾紛，而協商中自治功能的實現就要求相應自治主體必須充分理解相應問題，并參與有關問題的討論或調解。其中，問題當事人和調解人盡管各自立場不同，但本質上都需要通過有效的信息交換認清事實，以獲得其他協商主體對其參與討論、調解資格的認可[27]，并在意見交流中逐漸澄清事實，在達成有效共識后方可采取相應行動。因而基于自治功能的共識塑造無疑是社區協商治理實踐的關鍵環節。綜上，共識塑造從協商理論和社區實踐層面均顯示出自治與協商功能的價值契合。需要說明的是，將共識塑造作為協商中自治性的功能表達是對展現我國社區協商中自治特性的一種具象化理解，而在社區自治中顯然包含民主協商等一系列制度安排，那些脫離社區協商過程的其他制度并不在本文的討論范圍之內。

2.行政慣習作為協商治理行政性的功能表達

行政性之所以是社區協商治理的內在構成，既存在大量的實證支持，也獲得了來自理論層面的認可。盡管理論研究學者如古特曼（Amy Guttman）和湯普森（Dennis Thompson）等人從政治哲學的思辨維度堅持認為應保證協商過程的充分性，但隨著西方協商實踐的逐步發展，持協商系統理論的一批學者認為必須將有效的協商結果執行作為重要環節。如福斯特（John Forrester）提出了專業性、代表性與實效性的協商系統三要素[28]（p280-296），帕金森（John Parkinson）將協商的轉化和執行作為其協商系統的構成要素[29]，以及德雷澤克（John Dryzek）的公共空間與授權空間維度[30]（p11-12）等，都明確囊括了協商結果的執行能力，而這的確是西方協商實踐中相對薄弱的環節。對于我國的理論研究而言，協商結果的執行與落地從政策出臺時便作了明確要求。而具體到各地的社區協商治理實踐，社區居委會作為法定自治組織的行政性功能則可簡要理解為行政慣習。這一方面考慮到社區居委會作為黨和國家在社區的政權組織延伸，其科層結構下的組織邏輯必然存在明顯的行政性制度慣性[21]。由于背靠強國家能力的行政體制，高效的執行能力也是我國協商治理與西方實踐相比而言較為顯著的優勢特質。另一方面，伴隨快速城市化興起的大量城市社區，居民之間的隔閡較多，使得中心化治理模式下的黨群、干群聯系互動成為協商治理中的有效制度安排，而類似從街道到樓棟的四級黨組織等機制建設也的確增進了不同問題的協商溝通，化解了各類矛盾糾紛[31]。因此，要進一步考察并理解社區開展協商治理的行為邏輯，就應將行政慣習作為社區協商治理的行政性功能加以考察。

（二）協商治理中的復合向度：基于多案例的實踐呈現

在明確了共識塑造和行政慣習作為社區協商治理中自治與行政各自的功能性向度后，本文選取了民政部編寫的《基層協商民主典型案例選編》中的三個個案進行分析。對此有三點考量：第一，該書中的協商案例均由民政部收集選取，案例之間的結構安排和內容要求基本相同，便于同類型協商事例的觀察比較。第二，從已有研究以及該書案例可知，被民政部認可的具有協商特征的方式方法長期存在于基層自治實踐中，且與當前的社會治理經驗做法類似，并非近幾年來的特例現象；與此同時，書中協商案例由全國各地上報、民政部有關部門選取，案例的典型性和成熟度都有一定保證。第三，本文選取的三個個案來自不同省份，且都以社區便民服務協商為主題，更易于考察社區在面臨民生需求時的行為選擇。

經過對三個便民服務協商案例的詳細比較，可進一步明確共識塑造和行政慣習在社區協商治理中的各自定位，具體表現為社區針對居民表達的原始民意，通過協商治理方式實現民意的有效整合，使問題得到有效解決。在此過程中，共識塑造和行政慣習均是以動態方式呈現的，前者體現在從原初民意到民意聚集的整合進程[25]（p95），而后者體現在社區是如何運用明顯的行政化方式對原初民意進行拆解和整合，并最終確保協商結果的有效貫徹，由此形成了相應的案例呈現（見表1）。

具體來看，案例1中，D社區為回應居民買菜需求，通過意見征詢確定改造舊菜場的共識，并進一步組織婦女和菜販達成細化的服務需求，依托行政資源連接市場主體，在政府、小區單位、居民討論后達成合作。案例2中，M社區為有效化解前期“煤改電”亂象造成的嚴重民生問題，依靠街道整合各單位形成工作組進行分工負責，通過個體與集體相結合的辦法拆解不同居民的利益訴求，并通過工作組的保障機制一一回應，有效化解了群眾糾紛。案例3中，針對老國企居民自發形成的社區集市管理問題，F社區首先明確了問題性質，然后基于多方協商確定集市管理辦法的協商主題，有效拆解其中四類問題，分別協商后形成了三種方案，并通過表決辦法形成民主決議，引導成立管理機構并提供制度保障。

綜上，三個案例均呈現出共識塑造與行政慣習在協商治理中的功能向度，使本文可進一步探討社區協商治理中共識塑造與行政慣習之間的內在聯系及其背后居委會的行為邏輯。

三、從民意整合到共識回應：多案例比較的社區協商治理過程

我國社區治理的一大優勢可以形象地用“集中力量辦大事”加以概括。與此同時，在傾聽民意并有效回應方面尚顯薄弱，這也是近年來服務型政府、回應型政府建設一直作為政府職能轉變的工作重點的原因所在。其中，作為政府神經末梢的社區居委會，如何更加有效地整合民意，在相對無序的居民需求中建立共識整合機制并有效回應，既是協商治理需要解決的實際問題，更是本文討論的社區案例中居委會運用行政慣習干預介入的關鍵領域，而上述過程可通過已提及的三個協商治理案例加以深入探討。

前文已提到，共識塑造表現為從原初民意到民意匯聚的整合進程。在本文選取的三個案例中，共識塑造無疑都是在居委會的有效舉措下從原初民意向民意整合發展。這里要說明的是，由于文本中相對缺乏對干群協商具體細節的描述，導致難以更為深入地就共識塑造過程展開討論，但仍然存在有效的協商分析工具。依據協商民主研究的第四代協商系統理論，從原初民意到民意整合的達成在具體實踐中存在兩種判斷依據，即對集體性默許與分散性訴求的考察，其中前者在協商過程中的典型特征表現為沉默（silence），而后者表現為實踐性行動（practice）。在協商系統理論看來，協商實踐與協商性概念之間并非完全統一，換句話說，一些具體的治理實踐或許并不能被視為協商概念下的行為邏輯，但這些實踐在整個協商過程中的作用卻是顯著的，因而必須在更大的時空進程中考慮一些看似非審慎協商行為的治理實踐對協商過程的重要影響[33]，這類觀察要素被協商系統理論稱為元協商（meta-deliberation）[30]（p12）。

在元協商視角下，協商過程中對某種建議的沉默態度——尤其是集體沉默——盡管并不能作為對該建議表達同意的直接證據，但能夠在某種程度上表現為一種默許，或是不反對[34]。尤其是對于協商能力相對較低，在正式協商場合難以有效發表審慎意見的居民而言，不發表新的建議有時便可以被認為是一種對既有建議的默許。這種集體性默許也體現在案例1居委會最開始的原初民意摸排中，居委會經多次民意摸排并最終確認改造舊菜場后，并未有居民提出其他建議，表現出了較高的集體性默許。相比之下，案例2和案例3居委會最開始的原初民意摸排均存在持有不同意見的居民通過自己的方式表達不滿，前者表現為“上訪、打橫幅、多人聚集”，后者表現為“煽動居民砸毀擺攤車輛進行暴力抵制”。在這些實踐性行動中，盡管居民并沒有通過審慎的行動或言語表達出自己的合理觀點，但其行動已經說明了對當前狀況的嚴重不滿。此時，事實已經比言語更加豐富[35]（p595）。同時，這些個體行為特征盡管表現不同，卻也能在一定規模下上升為少數集體行動[36]（p63-64），但總體上仍舊以分散化的利益團體為主，因此以分散性訴求作為概念性描述。但這里要說明的是，實踐性行動既可以表明個體對于事實的不滿，也可以表明其對事實的默許。在案例1中，當新的菜場修好后，居民主動前往購物、享受便利生活就是對居委會協商治理成效的最大肯定。

在集體性默許與分散性訴求的考察維度下，能夠清晰看到三個社區協商案例在共識塑造前居民原始民意的不同特征：案例1的集體性默許程度高，未體現除居委會建議外的分散性訴求；案例2的集體性默許程度較高，但存在一定的分散性訴求，在文中表現為少數居民的情緒化舉動；案例3的集體性默許程度很低，而分散性訴求較高，難以有效整合，在文中表述為“部分居民和商戶的水火不容”（見表2）。在此情況下，行政慣習的重要價值便凸顯出來。

考察居委會在協商治理中所運用的行政慣習，必須找到分析基層治理在社區場域行政性特征的有效范式。結合已有研究看，可以從委托—代理關系及激勵機制與基礎性國家能力兩方面著手展開。二者作為目前研究我國國家治理體系的重要范式，同樣可以映射到社區治理中來。一方面，基于行政發包制的社區屬地管理明確了居委會的“事權”責任范圍，并通過激勵（問責）機制加以強化；另一方面，隨著社會治理重心下移，基層治理體系不斷充實，基礎性國家能力逐步提升，并通過行政方式下沉到社區，切實增強了居委會的治理資源。二者之間相互影響相互交織，既回應了基層治理體系的區域性差異，也展現了基層治理能力的整體性進展[37]。

具體到案例中來，可以清晰地梳理出居委會行政化介入居民原始民意并進行協商整合的內在邏輯（見表2）。一方面，從委托—代理關系及激勵機制的維度看，社區屬地管理的“事權”要求及其背后的激勵和問責機制使居委會有主動回應居民實際訴求的內在動力，盡管不同地區條件差異較大，居民的訴求及其行為均有所差異，居委會選擇處理問題的具體方法也有所不同，但均通過協商方式建立起有效的共識整合機制，分析居民的原初民意，并推動民意的逐步整合，這一過程在三個案例中均得以清晰體現。

另一方面，三個案例中的居委會均運用了各種資源為協商結果提供堅實保障，其來源主要為政府部門支持、市場資源連接、居民代表吸納，展現了居委會在不斷強化的國家基礎性能力中的實際增益，推動建立起針對居民共識的回應機制。其中，政府部門支持是三個案例中的居委會均使用的重要渠道，這與社區內在問題與需求的城市化背景有關，許多問題絕非一個社區居委會的治理資源能夠應付得了的，因此需要依賴整個城市治理系統的資源配套和加持[38]。案例1中的市商務局和國企單位，案例2中的街道工作組，以及案例3中由政府下沉的管理服務站均體現了這一點。除此之外，能明顯看到從案例1到案例3的居委會的資源使用形式逐步減少，除從區域間的基礎性能力差異解釋外，一個較為可能的解釋是資源使用形式與案例中的原初民意表達存在緊密關聯。如案例1，在原初民意趨于一致、共識較強的情況下，居委會便可以將所有精力投入具體問題的解決中去，背靠行政資源的制度優勢更加凸顯。案例2中盡管存在少量分散性訴求，但大多數居民仍舊保有基本共識，而此時基礎性國家能力的優勢便能夠盡可能地為居委會整合共識提供關鍵的制度保障。而面對案例3這種分散性訴求更高的情況，居委會為進一步整合原初民意，需要耗費大量時間介入具體爭端，判斷矛盾性質，分類組織協商，科學研判方案，從而將屬地范圍內的矛盾糾紛控制在合理區間后再逐漸整合民意，這一過程也擠占了居委會協調和投入行政資源的精力。但必須明確的是，不同治理資源的有效運用應與實際情況相匹配，本文的分析邏輯是基于案例陳述所得，如案例1中的市場資源連接也是政府部門間接支持下的產物，而案例3中居民代表吸納的缺失則顯然與過于分散的居民訴求有關。

基于三個案例的比較，可以看到共識塑造與行政慣習在協商治理中各自的功能，實質反映了居委會作為關鍵主體運用協商方式實現從民意整合到共識回應的治理過程：一方面表明居委會如何根據不同的原初民意表達主動留出協商空間，針對不同問題組織正式或非正式協商，達成民意整合目標，體現了在黨和國家自主性建設[39]過程中社區治理方式的有效轉變；另一方面呈現出居委會如何在行政慣習中能動運用各類資源形成有效的共識回應，滿足居民訴求，說明有力的制度保障和高效應對在協商治理中的優勢與價值（見圖1）。民意整合與共識回應二者的銜接與循環完整實現了社區協商治理過程：社區由民意整合實現共識回應的努力反映了社區在盡可能地運用民主協商方式履行自身責任的內在過程，而由共識回應到民意整合的過程更體現了社區將協商治理作為重要的訴求表達和民意整合的關鍵機制。再進一步梳理后發現，從中展現出良性互動機制與行政力量對社區自治的規范進路。

四、從激勵問責到平臺搭建：協商治理中的行政規范自治進路

黨的二十大報告明確提出未來五年“全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平進一步提高”的總體要求，并在基層民主章節中進一步要求拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，準確定位了基層民主與治理的關系，即基層民主建設是為拓寬基層治理參與渠道服務的。換句話說，基層民主是基層治理體系的構成要素之一，為達至高質量的基層治理效能，在當前應發揮基層治理體系中不同要素的協同優勢。回歸本研究的三個社區協商治理案例也不難發現，作為法定自治組織的居委會既運用協商民主整合民意，也依靠行政慣習回應居民訴求。但與此同時，要認識到居委會之所以能夠運用行政慣習回應訴求，與我國強大的基礎性國家能力優勢密不可分。這種能力優勢背后反映出的正是我國自上而下的國家意志及其行政運作邏輯：不同于西方民主實踐中自下而上的代表與問責過程，而是通過行政手段將自治中的民意整合與共識回應過程有機統一，在自治規范化建設中促進社區有效治理。簡而言之，社區協商治理一方面表現為居委會的能動性作用，另一方面則表現為上級部門以行政手段對社區自治的規范性約束，使前者在約束性框架內開展活動，二者共同構成了社區協商治理進路。

具體來看，一是規范自治組織，以行政激勵問責劃定自由裁量界限。眾所周知，居委會承擔著自下而上的內部治理和自上而下的基層治理的雙重功能，背后折射出社區治理機制所肩負的化解內部沖突與支撐執政體系的雙重使命[40]（p82-83）。正是由于這一特殊地位，居委會在社會治理重心下移過程中必然擁有了更多基礎性國家能力支撐，相應地，也就必然需要來自上級行政部門的有效激勵與問責，以此保證居委會自由裁量權的高效履職。

在行政的激勵與問責機制下，一方面從問責邏輯看，由于社區在屬地管理中往往有著較多的自由裁量權，尤其是在解決居民矛盾糾紛等方面，這極有可能造成居委會在回應居民訴求中存在偏向性和主觀性。因此，一旦居民的訴求無法得到有效滿足，居民便通過上訪、政府熱線投訴、制造群眾性事件等方式，打破居委會對社區情況的信息壟斷，在行政規范下對居委會造成問責壓力，迫使其正視居民利益訴求，消解精英俘獲的庇護主義陷阱，為社區協商治理奠定強有力的行政制度保障（見圖2）。前文案例2中的部分內容便反映了該過程，當居委會的改造方案無法完全滿足個別居民訴求時，后者便會通過上訪、制造群眾性事件等辦法引起政府注意，迫使居委會關注其訴求。另一方面，從正向激勵邏輯看，如果居委會能夠通過有效方式確保下沉資源對居民訴求的及時回應和有效匹配，政府層面也能夠通過上報經驗案例、申請專項資金等方式對社區居委會加以不同層次的激勵，這也是本文所引用三個案例的來源所在。

二是規范自治流程，通過治理資源下沉搭建有序參與平臺。居委會開展自治工作所面臨的一個主要問題在于社區內秩序的相對無序化，尤其是與政府和市場相比。政府和市場均有著較強的固有規則，深刻影響著當下的社會秩序，但與此相反，社會被視為國家權力薄弱甚至退出的領域，從一般性表述中往往傳遞出一種無序和混亂感[41]（p372）。因此，居委會開展自治工作的前提便是從相對無序的社會環境中建立起有效的治理秩序。要達成這一目標，既要求居委會履行屬地管理責任組織正式或非正式協商，強化居委會與居民的實質關系，確保對不同居民利益及時捕捉與回應，規避有限理性和個別投機者造成的不必要的交易成本；同時也離不開治理資源下沉為居委會提供關鍵的制度支撐。一方面，居委會運用政府設立的專項資金，根據協商結果制度性使用相應資源，在回應居民整合性民意的同時為持久性的協商參與平臺提供專用性資產，避免出現由于治理資源不足導致居委會難以有效回應整合民意，不僅使協商治理難以運轉，同時也弱化了居委會威信的情況。另一方面，居委會在政府相關政策約束下，標準化落實協商過程中的具體主題、程序規范等，既在不同環節中推動居民參與實效，又讓協商結果落地激發居民的參與熱情，逐步形成規范化的協商自治流程，構建起制度化的社區協商參與平臺。

三是規范協商價值，實現民意整合與共識回應的有機統一。如前文案例所示，得益于社會治理重心下移，居委會可通過協調政府、市場資源以及動員社區內部居民，形成有效應對居民需求的共識回應。但其有效性是建立在治理資源相對充足前提下的，面對居民無序化、紛繁復雜的現實需求，任何社區居委會都無法保證治理資源的絕對充足，只能尋找確保治理資源相對充足的可行辦法，其關鍵點便在于實現民意的有序整合。這便為協商治理在社區的運行提供了發展空間，在民意整合中實現對共識的高效回應。與此同時，受制于政府在資源投放過程中所規范的主題設定與程序環節，協商民主成為居委會圍繞治理目標開展具體實踐的重要支撐，在民意整合與共識回應的交互中規范其實踐價值。

五、結論與討論

面對西方協商民主理論所展現的一種純粹民主形態，中國的協商治理經過長期發展與反思后，已經可以清晰地看到，當前的社區協商實踐不能用單一的民主視角解釋其復雜內涵。在以國家化為主要特征的中國式基層治理現代化進程中，協商治理不同于西方實踐以社會為中心的社會動員與社會參與的自治形態，而是展現出黨和政府整合社會共識與資源、引領社會參與和發展的制度化工具，這就使得社區的自治實踐帶有更強烈的行政化色彩。但從這一視角出發更能夠窺見我國行政與自治的關系構成及其有效性。

本文圍繞社區場域，從居委會在治理中的能動性出發，同時基于行政與自治關系對社區協商治理的運行邏輯展開討論：首先基于三個協商案例的呈現，以協商視角對自治與行政給予了功能性解讀，亦即共識塑造與行政慣習的兩種向度；其次，通過案例比較呈現了兩種協商治理向度在社區協商中的具體實踐，基于案例展現了從民意整合到共識回應的社區協商治理過程；最后，基于前文的邏輯整合，提出行政規范自治的社區協商治理進路，即行政手段在社區自治實踐中對居委會規范化實現民意整合與共識回應過程有機統一的重要作用和具體路徑，既闡釋了為何居委會會選擇使用協商作為銜接自治與行政的關鍵紐帶，又進一步展現了社區協商在行政規范自治中的行政邏輯。對此，就如何理解行政規范自治的社區協商治理進路可作進一步的延伸討論。

第一，我國的基層協商民主是社會治理體系中縱向銜接行政體制與基層自治的重要組成。黨的十九屆四中全會將民主協商納入社會治理體系，既是新時代中國社會發展的內在要求，更是創新完善社會治理體系的現實需要。結合本研究可知，我國社區自治中的協商實踐不同于西方民主實踐中長期運用于社會公民參與的橫向聯結[42]（p20），而是處于銜接行政體制與基層自治的縱向過程之中，其一方面向下整合社區居民的原初民意，另一方面使居委會能夠基于治理資源的行政化投放高效回應居民的共識性訴求，引導居民的制度化參與，促成上下互動的有效機制，是完善基層社會治理體系的重要組成。

第二，行政力量演變為引導和培育社區自治的能動要素。基于本研究可知，當前行政力量之所以不同于以往的“壓倒”自治，原因必然在于其自身根據社會治理需要作出的能動變革：既自覺地給社區自治提供制度化發展空間，又為社區自治提供規范性的制度要求。而這種變化也恰恰反映了我國國家自主性的制度優勢，能夠在社會治理結構日益多元化的背景下有意識地優化治理方式，系統推進基層治理體系和治理能力現代化。

第三，行政規范自治推動了基層民主實踐走向中國式現代化的制度契合。基層民主是全過程人民民主的重要體現，是黨和國家凝聚社會共識、團結集體行動的重要制度手段。基于本研究可進一步得出，行政對自治的有效規范，既深化了政府層面與基層群眾的制度性聯系，更強化了黨和國家在基層民主實踐過程中的引領性作用，為推動基層自治與中國式現代化發展目標的有機統一奠定了制度基礎。

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