檢察機關提起公益訴訟職能定位的理論溯源與現實困境

李傲　侯皓瀚

[摘 要] 檢察機關提起公益訴訟作為傳統檢察職能的突破與發展，在“四大檢察”“十大業務”中形成了新的權力配置格局。檢察機關辦理公益訴訟案件存在受案范圍“等”外領域擴張的無序化、起訴資格與起訴順位的結構化以及辦案模式實然層面的主導化。而檢察公益訴訟的理論基礎主要依托于固有的當事人適格、訴訟擔當、訴訟信托以及支持起訴等理論，并未區分法律監督與直接提起訴訟之間的權力—權利界限。檢察機關辦理公益訴訟案件的應然狀態應考量公益訴訟起訴人的立法定位、調查取證的權利邊界以及不同程序之間銜接的具體向度等方面。

[關鍵詞] 公益訴訟；行政化；刑事化；調查核實；調查取證

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.013

[中圖分類號] D925.3; D922.68? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 1004-0544（2023）11-0120-08

基金項目：2022年教育部人文社科重點研究基地重大項目“新時代生態文明建設司法保障與服務的完善研究”（22JJD820014）。

作者簡介：李傲（1968—），女，法學博士，武漢大學法學院教授、博士生導師；侯皓瀚（1998—），男，武漢大學法學院博士研究生。

一、引言

黨的二十大報告指出“加強檢察機關法律監督工作。完善公益訴訟制度”[1]（p18）。2021年6月，黨中央在《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱為“《法律監督工作意見》”）中，提出了“以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能”的要求，將檢察自覺和檢察擔當融入檢察各項工作全面協調充分發展。檢察機關履行法律監督職能，應與其他各類監督形態之間形成有機貫通和相互協調，在全面深化司法體制改革過程中提升檢察監督的制度能效。自公益訴訟試點以來，檢察機關提起公益訴訟從依據來源上具備了法律效力層級的規范授權。2017年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱為“《民事訴訟法》”）第55條第2款，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱為“《行政訴訟法》”）第25條第4款，將檢察機關納入提起公益訴訟的適格起訴主體范圍。而在傳統的民事訴訟構造當中，民事訴訟起訴主體的資格確認須以“當事人適格”為理論基礎。這要求當事人享有權利和義務并且是與案件有“直接利害關系人”，否則不能成為適格的民事訴訟原告[2]（p19）。對于行政訴訟而言，檢察機關作為超然的法律監督主體，亦不能直接通過參與訴訟來督促行政執法。依照《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱為“《檢察院組織法》”）第21條的規定，檢察機關通過發出檢察建議、糾正意見和提起抗訴的方式實現訴訟監督效能，第20條第4項將“提起公益訴訟”作為一項獨立的職能體現在檢察權體系當中。

由檢察機關作為公益訴訟起訴人角色，其在提起公益訴訟的過程中涉及無法量化的公益侵害，此種客體的侵害涵蓋不特定多數受害人的情形。以環境公益訴訟為例，環境污染、非法采砂或者非法捕撈等環境犯罪案件可同時對特定的和不特定的多數人產生直接侵害結果。在特定多數人的代表人訴訟之外，環境公益訴訟將適格的環保組織或者檢察機關納入起訴主體資格范圍。立法將檢察機關擬制為適格的當事人，體現了訴訟能力、訴訟資源和專業知識三方面的要求[3]（p99）。在不特定多數受害人的公益訴訟案件情形中，從應然層面考察起訴主體的適格性，這反映了訴訟擔當理論的依據來源；而對于沒有受害人的公益訴訟案件，檢察機關是首要的直接起訴主體。例如，國財國土、野生動植物保護以及食品藥品安全等[4]（p99）。這就意味著，檢察機關根據法律的直接授權代表“不特定多數人”利益參與民事、行政公益訴訟，從職責權限上其與民事、行政原告并無二致。然而，受限于有限的訴訟能力，自然人并不具備提起訴訟的條件。檢察機關在不特定多數受害人的公益受到侵害的情形中，僅作為備位的訴訟實施權人。因而，起訴順位的立法設計揭示了公益訴訟的辦案模式應當區分是否存在不特定多數受害人的情形。提起公益訴訟的主體與不特定受害人之間僅在合法權益的公共價值屬性層面具備關聯性，即將國家利益與公共利益予以關聯。但是，這一解釋缺乏同一訴訟內原被告之間相對的權利義務關系。不得反訴這一規定與傳統民事、行政訴訟法以私益救濟為目的的辦案價值相矛盾。

根據近年來的司法實踐可知，檢察機關辦理公益訴訟案件愈加關注公益范疇的邊界探討。在原有的公益訴訟案件類型中，逐漸朝著“數據權利”“個人信息保護”乃至“政府誠信”等方向延伸?；诖死?，檢察機關在提起公益訴訟的法定職能中更加傾向于成為第一順位的訴訟主體。社會組織參與公益訴訟的能力乃至資源將進一步削弱，不特定多數受害人作為公益侵害對象的案件范圍進一步縮減。由此，本文試圖從檢察機關參與公益訴訟案件的角色定位出發，明晰“四大檢察”職能中公益訴訟檢察職能的應然定位，豐富檢察公益訴訟運行模式的法理依據，嘗試形成契合公益訴訟案件固有屬性的實踐方案。

二、檢察機關公益訴訟職能履行的具體表現

2018年《檢察院組織法》修訂后，“四大檢察”改革反映的是檢察業務模塊化和一體化的職能重組。檢察機關辦理公益訴訟案件，其權力溯源須滿足邏輯自洽的理論論證，且應當明確公益訴訟的權能單列于公訴關系之外乃屬傳統理論的突破。在法益侵害的公益保護路徑中尋求法理依據，這也是為了契合國家監察體制改革背景下公益訴訟檢察業務構建與原有監察職能轉型的時代需要[5]（p50）。

第一，檢察機關辦理公益訴訟案件受案范圍擴張的專業化與專門化。公共利益范疇的概括性與司法上難以界定等特點，使得檢察機關提起公益訴訟的案件范圍不斷延展。從學理層面，新近的研究成果均指向了檢察機關辦理公益訴訟案件的范圍應予拓展而非收縮?！暗取蓖忸I域探索默認了國家利益與公共利益保護方式的同一性，盡管二者在具體侵害對象指向的意義上并不當然一致，但是公益訴訟救濟模式的專門化使得檢察機關以該種方式辦理案件可獲得更為廣泛的理論基礎、政治依據和社會支持。正因為我國的政治制度建立在黨的領導這一根本立場之上，公共利益保護兼有政黨屬性與政府屬性的二重特點。廣義政府應依據政黨治理邏輯應對涉及政治要素的公共管理問題，在公益訴訟中即體現為英烈保護、國財國土等公益客體。而面對非政治的公共利益保護問題時，廣義的公共治理應重視以政府治理為主導的實踐邏輯[6]（p2）。由此可知，檢察機關辦理公益訴訟案件的范圍亦在公益保護的社會治理過程中逐漸擴張。

第二，檢察機關參與公益訴訟案件辦理的起訴順位趨于結構化。在以社會組織為主要起訴主體的環境公益訴訟案件中，大量的環境公益訴訟案件的實質起訴主體成為檢察機關。此種將環保組織或者其他社會組織機構排除在首要考慮的環境公益訴訟主體范圍之外的現實做法，實際上已經偏離了立法的本意，其背后大多是緣于諸如社會組織的調查取證能力有限、方式單一以及程序效果的剛性缺乏等方面的不足。而對于不存在特定受害人的公益訴訟案件，檢察機關自動獲得固有的起訴順位。此種起訴順位的結構化，在公益訴訟實踐中潛移默化為起訴能力的判斷。而檢察機關除了通過訴前程序支持起訴之外，更常見的是以直接起訴的方式代行主位訴訟實施權主體的起訴權限。有觀點將此表述為“支持起訴異化為起訴的直接參與”[7]（p50）。以環境公益訴訟案件為例，涉及水土保持、河流生態建設等領域的損害鑒定費用高達數十萬甚至上百萬。社會組織參與此類公益訴訟案件的起訴積極性較低，原因往往出于費用高昂，甚至費力不討好。再者，公益侵害的主體可因納稅能力較強而備受地方政府“關照”。若社會組織并未獲得相應公權力機關的支持，作為非政府組織直接參與訴訟意味著以其自身力量對抗政府的地方經濟發展規劃，此種“動蛋糕”行為的后果可想而知[8]（p117）。在其他適格主體應然行使主位的起訴權時，實際上難以嚴格區分檢察機關直接參與訴訟與協助社會組織調查取證活動。尤其在檢察機關代表國家行使法律監督權時，此種超越于兩造身份的超然監督主體身份對具備起訴能力的社會組織而言亦是一種無形的壓力?；诠珯嗔χ黧w介入的審慎與謙抑考量，檢察機關直接參與公益訴訟案件，從起訴順位的結構化視角也反映了社會組織等適格主體在訴訟能力的實質性提升上并未得到更多的外界幫助。

第三，實然層面的主導化。基于大公訴主義的公訴權與法律監督權之間形成的現實分野，后者在監督范圍上經歷了一般監督到訴訟監督的歷史演進過程。以法律監督為基礎的一般監督涵蓋對抽象性規范文件的規范審查以及對一般行政違法的即時監督效果。而后，檢察機關在民事、行政案件中的法律監督逐漸過渡為基于案件的訴訟監督。基于職能歸屬的考量，鑒于刑事公訴權范疇隨著法律修訂而同步調整，提起民事、行政公益訴訟在學理上還存在著“民事公訴”和“行政公訴”的概念延伸。在《民事訴訟法》第55條第2款修訂后，檢察機關應然成為立法中唯一有權代表國家利益和社會公共利益的民事訴訟主體。此時，當檢察機關與社會團體同屬公益訴訟的適格起訴主體時，檢察機關直接參與訴訟被視為公訴在民事訴訟中的運用，此依據來源于有限處分原則[9]（p177）?；谛淌鹿V語義范疇的特殊性，在公益訴訟案件的語境下，其作用范圍可從刑事案件擴展至民事、行政訴訟領域。尤其在公益受到現實侵害或者存在將來發生的危險或者威脅時，可考慮適度降低公益訴訟的起訴標準[10]（p50）。這意味著，民事、行政公益訴訟的公訴化可突破原有的訴訟構造而形成檢察主導的局面。從公民推動到國家主導，以檢察機關為代表的“國家化”邏輯體現了國家治理轉型的路徑依賴與結構互嵌。公益訴訟的功能定位完成了自發型向組織型權力監督的轉變。這一權力監督反映了國家權力與社會組織權利之間，以及不同屬性的國家權力之間的博弈關系，公益訴訟辦案模式趨向于在原有訴訟構造基礎上實現多元主體參與的大訴訟格局[11]（p43）。

三、檢察機關提起公益訴訟職能的理論溯源

檢察機關提起公益訴訟在法定的檢察職能中，其正當性依據需從傳統的訴訟構造和原理中尋根溯源。從理論依據層面，可溯源至固有的當事人適格、訴訟擔當、委托—代理以及支持起訴等方面。上述理論依據并非以訴訟監督的方式呈現法律監督職責本位，而是以適格當事人身份明確檢察機關公益訴訟起訴人的訴訟主體角色特征。

（一）固有的當事人適格理論

當事人適格作為民事訴訟基礎理論之一，在公益訴訟案件中反映在檢察機關直接參與訴訟而非支持起訴的案件辦理過程之中。當事人適格指案件訴訟標的應符合實施訴訟行為的條件，訴訟主體具有請求法院作出判決的法律資格。該資格亦被稱為訴訟實施權或者訴訟遂行權[12]（p204）?；诋斒氯俗兏闹贫劝才?，由當事人的訴訟能力可反映訴訟主體的特定性，其并非意味著訴訟主體必須滿足糾紛解決的妥當性，此亦即當事人適格的另一樣貌[13]（p105）。這往往意味著，基于當事人適格理論，訴訟主體資格的取得須立足于庭審的視角，并對其適格的內容從實體法和程序法兩個維度予以類型化區分。傳統的當事人適格主要依托實體法尋求識別和判斷標準，這種方法難以解決實體法規則的“留白空間”。而在現代語境下，復雜案件中只有通過程序法規則明確訴訟主體參與訴訟的意愿、程序處分的選擇、司法裁量以及社會公眾參與等因素，才能平衡多元訴訟主體參與訴訟的能力以及優化訴訟資源的合理分配[14]（p40）。固有的當事人適格，意味著檢察機關在直接參與公益訴訟程序運行的過程時，基于法律的直接授權而獲得應然的當事人身份。此種訴訟實施權的取得并非以超然的法律監督主體身份提起訴訟，而是將其納入與被告相近的訴訟參與人范疇。

（二）訴訟擔當理論

訴訟擔當理論，代表了訴訟實施權來源的差異，即在權利行使的授權委托層面，還可由法定或者約定的差異而劃分為法定的訴訟擔當和任意的訴訟擔當。在公益訴訟案件中，當訴訟系屬發生實體變更時，法定的訴訟擔當可作為當事人適格理論的必要補充。法定的訴訟擔當雖能從程序上將訴訟實施權主體范圍予以延展，但并不能使固有當事人的適格地位與實體法之間形成沖突[15]（p150）。檢察機關辦理公益訴訟案件若需參照該理論時，須明確立法文本中明確授權的起訴順位乃屬法定訴訟擔當的應有之義。由此可知，檢察機關由法定訴訟擔當獲得的訴訟實施權本質上乃屬不特定多數受害人直接參與訴訟的權利。即使具備法律規范的直接授權效力，該法定的訴訟擔當亦不能突破同一訴訟構造雙方當事人權利義務的界限范疇，而獲得超然的調查取證權力。相較于法定訴訟擔當，任意訴訟擔當從本質上屬于訴訟實施權的約定移轉[16]（p140）。從法律授權層面考量，法律規范文本并未授權訴訟擔當人創設新的訴訟實施權。當具有多個訴訟實施權主體在同一公益訴訟中明確起訴順位時，任意的訴訟擔當不會限制或剝奪固有訴訟實施權人的訴訟資格，也不涉及多數訴訟實施權人之間的起訴協作問題[17]（p163）。正因任意訴訟擔當基于雙方的合意，此種模式在檢察機關辦理公益訴訟案件中難以出現，而主要出現于存在多個利害關系人獲得獨立起訴資格的情形。

（三）委托—代理理論

作為公共信托理論的分支，“委托—代理”涉及公共信托中自然資源、公眾信托權益以及政府的公共信托義務三個方面。公共信托理論中的權益范疇實為全民福祉的信托利益，而非作為民眾私人利益集合或者簡單疊加[18]（p33）。以消費公益訴訟為例，消費者讓渡訴訟實施權應納入任意的訴訟擔當。而在以授予訴訟實施權為目的同時轉讓債權請求權，此從實體法層面已然超出了訴訟擔當的范疇而應歸入訴訟信托[19]（p116）。訴訟信托即信托的一種，代表了委托—代理關系形成后的實體權利讓渡。當前，檢察機關辦理公益訴訟案件時，不僅可代表不特定多數受害人行使相應的訴訟實施權，而且指向涉及懲罰性賠償、損害修復等方面，在實體權利上亦獲得相應的處分權利。而作為公益訴訟的兩造一方，檢察機關本身代表的公益訴訟起訴人卻不可反訴。在委托—代理理論的影響下，我國以政府為起訴主體的生態環境損害賠償訴訟，其重點落腳在實體性權益的公共利益歸屬。同理，檢察機關辦理公益訴訟案件能否據此同樣形成關于多種類型公益的委托—代理關系？從生態環境損害賠償訴訟中，政府作為一方起訴主體的調查取證權利義務范疇可知，政府并不具備超出原被告的強制取證權力。因而，此種委托—代理更接近于一種特別的任意訴訟擔當。即公共利益的委托方將一部分訴訟實施權通過意定的方式讓渡給適格主體，由其以委托者名義代理實施訴訟，并將訴訟結果反饋于委托方。

（四）支持起訴理論

在2017年《民事訴訟法》修訂以前，檢察機關直接提起環境民事公益訴訟的實踐障礙主要體現為檢察機關如何成為原告直接利害關系人的資格限制。而支持起訴在回避此類問題的前提下，則可作為檢察機關參與公益訴訟的主要依據之一[20]（p87）。因此，支持起訴理論與檢察機關辦理公益訴訟案件的行政化與刑事化傾向關系甚密。若檢察機關辦理公益訴訟案件僅披著民事、行政訴訟的外衣，辦案過程中運用到的手段和方法若仍未偏離刑事、行政檢察職能，其難以契合與糾紛性質相對應的既定訴訟構造。相較于上述三類理論來源，支持起訴乃是基于法律監督的視角明確檢察機關民事、行政檢察職能的公權力屬性。有別于私權主體的特性，支持起訴更多反映為通過檢察建議等方式，在訴前完成對其他適格主體的證據調查協助以及法律幫助等內容。檢察機關用好支持起訴的訴前程序，可幫助其他適格的訴訟主體獲得相應的法律幫助或者證據支撐。然而，支持起訴的泛化和濫用也不可避免地導致檢察機關在辦理此類特定案件時，趨于用傳統的刑事檢察職能推動案件案情的進展。在檢察公益訴訟中，盡管支持起訴實現了從一審到二審的覆蓋，而司法實踐中社會參與的弱化以及對支持起訴現實必要性的判斷乃至有限介入的探討明顯不足[21]（p101）。未來對支持起訴理論的應用更多應關注于訴前階段如何通過檢察機關法律監督主體身份實現糾偏功能，而非單純地從公益訴訟實施權的獲得混淆支持起訴和參加訴訟的界限。

由上述理論可知，檢察機關在環境受損的公益訴訟案件中，其多重角色身份并不能決定其自動獲得訴訟實施權。而在突破了程序法定和法律保留原則的情形下，檢察機關提起環境民事公益訴訟的依據便落腳于值得保護的利益。由此，原告資格的取得不僅可從上述理論中尋找依據，亦是利害關系學說時代演進和發展的體現[22]（p37）。

四、檢察公益訴訟職能定位的現實困境

有學者指出，法律監督與公益代表的結合是中國特色社會主義檢察公益訴訟制度的基本走向，凸顯檢察公益訴訟的客觀訴訟性質[23]（p102）。按照刑事、民事、行政檢察的業務屬性可知，檢察機關正以超越當事人主體身份地位的法律監督角色行使立案監督、偵查監督、審判監督和執行監督的不同權能。而《檢察院組織法》第20條已將提起公訴和提起公益訴訟分置，意味著二者之間非謂同一語義，因而更不可混為一談。學理上，學界曾有觀點指出公訴范疇予以擴張的必要性。但從刑事訴訟程序運行的基本規律可知，公訴與公益訴訟在權力運用和權利分配的來源依據、法理基礎以及程序效果等方面均指向性質不同的訴訟構造體系。

（一）檢察機關代表國家利益的實然定位

中國共產黨是國家治理體系中最重要的主體，基于功能性分權的現實需要，國家的有效治理須明確決策權、執行權和監督權相互協調制約的權力結構[24]（p26）。在以訴訟的方式實現公益保護的路徑形成過程中，檢察機關的檢察自覺和檢察擔當的角色功能須依托國家有效治理的邏輯本位。作為公益訴訟起訴人，檢察機關提起公益訴訟從身份上體現了憲法和部門法賦予的應然職責，在功能上是代表國家以當事人的角色直接參與到訴訟當中，從目的上是實現國家利益、公共利益乃至不特定多數人的利益免受當前乃至將來的侵害。作為當然的公權力主體，檢察機關在提起公益訴訟中的身份混同，實則遮蔽了當事人和法律監督主體二者之間的界限。公權力主體的角色本位意味著檢察機關在與社會團體處于同一訴訟順位序列時，難免將自身的角色與代表人訴訟混同。當學界從數字賦能的角度探討新時期檢察機關法律監督的新領域時，法律監督的數字化更傾向于“辦案一體化”的部門聯動效應。這對于公益訴訟案件的辦理過程而言，作為國家利益和公共利益的共同代表，檢察機關的行政化辦案傾向自然可形成更為優越的訴訟主體地位乃至調查取證手段。這無疑是從智慧司法的實踐規律中探尋法律監督的新的實施機制。例如，在公益訴訟案件中，法律監督可通過數字化智能化的改革實踐路徑，完成人工智能語言的機械學習流程。尤其在個人信息保護公益訴訟的治理路徑中，不斷建設和完善大數據法律監督平臺，包括建構法律監督算法模型，探索智能輔助“深度學習”機制，推動數字檢察監督體系雙層建構[25]（p37）。然而，即使以數據賦能法律監督的視角探討檢察機關辦理公益訴訟案件的身份角色，也無法從直接參與訴訟的起訴角色層面解決檢察機關與其他不同順位起訴主體間的職能定位問題。再如，在檢察機關通過糾正意見實現法律監督效果的場景中，案件網上流轉、案件卷宗智能生成、簽名簽章電子生成，執法辦案全業務、全流程線上辦理等方式并不需要以訴訟當事人的角色參與案件的調查取證，檢察機關全程監督和實時糾偏的功能從作用場域上不得及于兩造對立公益訴訟構造當中[26]（p20）。

（二）檢察機關訴訟資源分配突破原有案件類型

自國家監察體制改革以來，集中、統一和高效的國家監察以全周期的方式實現了“三不一體”的法治反腐效果[27]（p61）。而從“兩反轉隸”以來，檢察機關的刑事檢察業務的重心已經落腳于法律監督本身的內涵范疇與立法定位。普通刑事、民事和行政案件的法律監督，須明確公訴與公益訴訟之間的界限。檢察機關提起民事、行政公益訴訟乃是作為當事人角色直接參與訴訟，其調查取證手段上應與其他民事、行政原告并無二致。此時，檢察機關基于檢察建議、糾正意見和抗訴的法律監督職能范疇，其享有的調查核實權能易與調查取證混為一談。為了避免“既當運動員、又當裁判員”的司法責難，在檢察機關辦理公益訴訟案件中應然須甄別調查取證與調查核實的界限。作為直接參與訴訟的一方當事人主體，檢察機關不論基于固有的當事人適格抑或訴訟擔當，均無法以超然的角色行使優越于社會組織的調查取證權能。然而，在二者混同適用的實踐路徑之中，公益訴訟案件的辦理，檢察機關或多或少地會主張法律監督的調查核實職能。通過檢察建議的方式，意在將調查取證的手段予以擴充從而提升辦案效率?！度嗣駲z察院檢察建議工作規則》中明確了“公益訴訟型”檢察建議，此舉在區別于社會組織的一般調查取證權限基礎上將調查核實的“不配合，不協助”后果與內部行政關系乃至監察處置責任進行了關聯。而僅以原告身份參加公益訴訟案件的社會組織，盡管在部分公益訴訟案件范圍中具有優先起訴的主體順位，然而并不具備與此種程序規制效果相同的制度效能。在訴訟資源分配日趨緊張的當下，緣于立案登記制的訴訟數量陡然增多的現實狀況，代表了“案多人少”的局面在某一時期內難以得到根本緩和。從檢察機關自身辦案效率層面考量，公益訴訟案件的辦理模式若不依托公權力主體介入，仍舍近求遠地借助社會團體的一般調查取證，則無異于將法律監督的效果等同于提起訴訟。在此邏輯的推演下，檢察機關可借助超越于一般民事原告的取證手段提升起訴主體資質的認可度，由此形成起訴主體選擇上相對穩定的不可替代性。這不僅將導致社會團體在公益訴訟案件中的功能趨于弱化，也會使得未來二者主體之間的取證效果形成更為顯著的訴訟能力鴻溝。

近年來，在辦案一體化思維的指引下，各地頻頻出現異地用檢的現象。異地用檢尤其多見于刑事公訴資源的跨地區配置。有學者提出，異地用檢應限縮在新型、集團性和專業性較強的案件范圍之內，明確異地用檢的決定主體應為刑事檢察而非公益訴訟檢察部門，防止因越俎代庖而架空下級檢察機關的領導權[28]（p47）。為滿足公訴方與辯護方之間的對抗性和平衡性，檢察機關在遇到多名辯護人組成的辯護團隊的情形下，往往不得不通過上級指令的方式異地調用檢察官來完成支持公訴的任務。但是，由2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》第9條第2款可知，上級檢察機關可依法統一調用轄區檢察人員辦理案件的權力，被調用的檢察人員可代表辦理案件的檢察機關，履行出庭支持公訴等各項檢察職責且并未限定在刑事檢察領域。由此可知，在支持公訴職能的“等”外領域，實踐中并未否認公益訴訟案件可納入異地用檢的職能范圍。由此，從立法定位上可知，刑事案件異地用檢尚未同公益訴訟案件予以甄別。相較于檢察機關跨域集中辦理環境類公益訴訟案件，環境公益訴訟案件辦案模式亦隨即發生了轉型。檢察機關作為備位的訴訟實施權人替代了其他適格主體成為主導案件走向的國家利益代表，在跨地區、跨流域的公益訴訟案件資源分配過程中，對包括環保組織、其他適格的社會組織業已造成無形的壓力。且以最高人民檢察院掛牌督辦的武漢市南湖巡司河案為例，最高人民檢察院第八廳聯合生態環保執法、水務部門集中辦理了跨域環境污染公益訴訟案件，從污水排口整治、市政管網完善以及雨污分流改造等方面提出了相應的檢察建議，在短期內實現了較為明顯的生態恢復和環境改善等治理效果。又如，作為流域跨?。▍^）生態環境受損的典型案件，萬峰湖案是最高人民檢察院直接辦理的第一起公益訴訟案件。在專案組的“清源、清網、清岸、清違”專項活動中，多地檢察機關向本地黨政機關及時匯報案件進展，取得了有效的支持[29]（p63）。在萬峰湖專案中，檢察機關還通過檢察聽證督促有關部門履職，對于涉案企業的現實紓困，給予適當的生態修復寬展期[30]（p34）。作為社會環保組織，其既無調動有關行政執法資源的能力，也無法承擔起跨域參加環境公益訴訟案件的人力、物力、財力以及時間成本。

（三）檢察機關法律監督職能的概括性

檢察機關法律監督職能在學理上的爭議，主要體現在檢察權與法律監督權、法律監督與權力監督、法律監督與其他類型監督形態之間的界限。從實踐邏輯層面，不論基于《中華人民共和國憲法》還是《檢察院組織法》，檢察權都涵蓋法律監督權[31]（p137）。對此表示支持的觀點認為，檢察權與法律監督權都體現為同一事物的不同面向。但這并不意味著，檢察機關的所有職能都具備法律監督的特質[32]（p121）。

因此，法律監督能否代表著檢察機關以接近訴訟參與人的身份直接提起訴訟，這從學理上亦須展開探討。從研究脈絡上，為區別于普通民事、行政原告，公益訴訟起訴人將反訴、上訴、調解以及和解排除在公益訴訟案件之外。法律監督職能的概括性決定了其權能外延邊界并非處于一成不變的狀態，而是在與時俱進的過程中悄然發生著權力運行和規則適用上的轉型與重構。追溯至20世紀90年代，早期學界觀點認為，法律監督涵蓋對社會主義法律實施的所有運行機制的監督，此即對法的實施產生保障作用的所有監督形式皆可稱為法律監督。由此可知，在一般性監督的語義范疇下，法律監督的主體范圍不僅超出了檢察機關的外延，且對象覆蓋國家機關、社會團體、企事業單位乃至公民個人[33]（p10）。有學者提出，法律監督應走出權力監督的理論框架，法律監督的去魅須轉向法律監督的行為內容，法律監督的目標應定位在法律的執行和法律的遵守。為防止法律監督權力的異化，借鑒責任政治的原理將法律監督與法律責任予以聯結，因而其應主要關注違法行為[34]（p9）。

五、代結語：回歸公益訴訟糾紛性質的應然構造

時至今日，法律監督的范疇亦跟隨法的調整產生相應變化。從一般性監督到訴訟監督的發展，檢察機關履行法律監督的方式仍代表國家權力的剛性。而以行政檢察職能為基礎的一般性監督，往往與訴訟監督共同組成了狹義的法律監督[35]（p139）。而回歸一般性監督的制度嘗試，更是在國家監察體制改革后檢察內設機構改革的一種自我覺醒。一般性監督背后的職能概括性，意味著未來法的制定、修改和解釋等均應圍繞檢察權這一核心命題展開?！稒z察院組織法》第20條既已明確提起公益訴訟是檢察權應然權能之一，其應在公益訴訟案件的辦理過程中形成必要的制度張力。在法律監督的語境下，檢察院提起公益訴訟往往與權力制約產生或多或少的聯系。囿于監督的單向性，監督通常以建議權作為權力運行的基本形態[36]（p58）。循此推斷，檢察機關辦理公益訴訟案件，當其作為適格起訴主體參加訴訟時，并非完全基于監督主體的身份參加訴訟。而其在訴前程序中通過發出檢察建議督促行政執法機關依法履職，方能納入應然的監督權力范疇。立足于檢察機關的訴訟主體身份，未來在提起公益訴訟的“四大檢察”業務中，檢察機關法律監督職能的理論基礎和正當性依據仍在不斷完善。法律監督的權能附著于調查取證的手段之時，仍存在著檢察機關與其他公益訴訟的參與主體之間的身份定位沖突，有必要明確檢察公益訴訟中調查取證的限度，避免與檢察機關其他權能作用的時空場域產生混同，這有待進一步探討。

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