法政策學視域下鄉村教育振興的制度需求與立法構造

[摘 要] 鄉村教育振興作為鄉村振興戰略中農村發展能力建設與鄉村文明建設的制度承載，從“政策引導”到“法律跟進”的頂層設計應當是鄉村教育振興的發展邏輯，法政策學則為法律跟進鄉村教育振興提供了方法論。在法政策學視角下，對“目標—工具”的政策模式與“權利—義務”的法學范式進行有機整合，以受教育權保護為立法起點推進鄉村教育振興的法律機制落實。通過制定篇章結構為總則章、農村學前教育章、農村義務教育章、農村職業教育章與法律責任章的《鄉村教育振興條例》，明確鄉村教育振興的概念意涵、權利義務主體、立法目的、主要制度、模式與程序等基本規范要素，配合《中華人民共和國鄉村振興促進法》建構助力鄉村教育振興的多元規則體系。

[關鍵詞] 鄉村教育振興；法政策學；受教育權；立法模式；《鄉村教育振興條例》

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.014

[中圖分類號] DF36; G520; D922.16? ? ? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1004-0544（2023）11-0128-10

基金項目：中央高?；究蒲袠I務費項目“生態文明交叉學科科研創新團隊建設”（2722023AL003）。

作者簡介：袁明（1994—），男，中南財經政法大學法學院博士研究生。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村①?！吨泄仓醒?國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中對“要推進縣域內義務教育優質均衡發展，提升農村學校辦學水平”“強化政策保障和體制機制創新”[1]的規范表明了鄉村教育振興的重要作用。鄉村教育振興可以視為農村發展能力建設與鄉村文明建設的制度承載，不再是僅關注農村教育如何服務城鄉共同發展的問題[2]（p52-57），而是以更全面的視角探索如何把中國農村教育建設為“在農村、富農村、為農民”的教育[3]（p8）。在制度結構上，鄉村教育振興以鄉村文明建設為價值目標、以發展能力建設為基本原則、以“教師素質強化＋教育制度供給”為運行機理、以制度規則為基本保障，通過歷史性視角與規范性視角準確把握鄉村教育振興的實踐屬性、制度主體、制度客體與運行機理，立足于我國具體國情逐漸構建起具有中國特色的農村教育模式。

鄉村教育振興的重要性不言而喻，基于鄉村振興的社會秩序要求與法治秩序要求，對鄉村教育振興進行法治構建實屬必要。當前，鄉村教育振興的學術討論更多地集中于歷史、民生、社會領域，法學探討則尚處于粗糙化的狀態，實踐中鄉村教育振興的法律規范體系構建也有所不足，聚焦法學理論與法治實踐對鄉村教育振興的智識供給和制度保障已然成為當務之急。

一、法律跟進：鄉村教育振興的規范走向

當前鄉村教育振興的制度實踐暴露出法律建構對農村教育的制度保障尚處于滯后狀態，法律的結構性介入與穩定性運行是鄉村教育振興無法回避的問題。

（一）實踐坎坷：鄉村教育振興政策依賴隱憂

以全國人大常委會制定的法律為例（見表1），我國鄉村教育振興缺乏整體性、專門性的規范體系，散見于教育法或農村法中。在立法價值理念上，現有法律大多缺乏對鄉村教育振興立法模式的探尋，難以適應鄉村教育振興的現實狀況；在具體制度設計上，缺少約束力強、可操作性強的法律條款作為支撐，使得鄉村教育振興因欠缺具體性制度條款而停留在紙面上。與此同時，鄉村教育政策正迅速推出，對鄉村教育振興的現實情況作出及時回應。以“鄉村教育”為關鍵詞、以2023年2月11日為截止時間，在國務院政策文件庫進行標題檢索與全文檢索，分別有9部專門政策性工作文件與1135部相關政策性工作文件（其中國務院文件352部、國務院部門文件410部），呈現出法律冷而政策熱的現象，使得鄉村教育振興多依靠自上而下的政策驅動。但僅依靠政策無法形成統一合力，容易造成公權力權威與公共資源的浪費。

第一，中央政策覆蓋范圍與地方政府理性的不協調使得目標與行動存在抵牾。由于中央政策以宏觀性視角覆蓋鄉村教育振興所有事務，為地方政府基于自身利益對政策解釋與變通預留了隱形選擇空間，會出現一定的執行偏差[4]（p61-63），表現為：（1）將鄉村教育振興等同于農村學前教育、義務教育、職業教育中的一種類型，將本屬于某類教育資源的投入應用于其他類型教育發展中，回避了政府需要承擔的鄉村教育振興多元化職責；（2）現有政策無法涵蓋不同區域農村教育類型扶持的所有因素，政府僅根據政策得出的結論可能與農村實際教育情況存在出入，農村教育情況的實然被領導心中的應然所替代，政府直接以財政撥款“扛著”農村教育往前走有悖于現實需求與政策目標[5]（p65-70）。

第二，具有利益偏好的地方政策容易造成“教育選擇悖論”。政府在政策制定與實施中扮演的主導角色，使得政策成為政府能力的體現，而政府能力的價值偏好也會被政策所延續，容易因追求特定利益而忽視其他利益的存在。從邏輯上看，一個農村教育項目的打造與成熟往往需要幾年甚至更長的周期，而績效壓力容易使地方政策囿于近視效應而以建設GDP等近期利益與數字指標為價值取向，選擇效率更高、時間更短的“短平快”教育項目，這是對鄉村教育振興規律的悖逆。這容易使得鄉村教育振興陷入“教育選擇悖論”，無法打造具備可持續性的農村教育項目。

第三，政策精細化有限引致鄉村教育振興主體異化與偏離。具有復雜性、系統性特征的鄉村教育振興是一項需要精細到方方面面的戰略工程，而偏向于宏觀價值宣示的政策以指導意見居多，無法精細到制度內容的方方面面，容易導致鄉村教育振興主體的異化與偏離。即教育資源傳遞因跑偏漏失與瞄準偏離而外溢到不需要教育幫扶的農民或孩童，“擠入”“搭便車”和“懸崖效應”等政策失靈現象造成同一受益對象被多次幫扶或應受益對象沒有幫扶，導致農村教育資源的分配不均和浪費[6]（p83），加劇了農村教育環境與農村教育秩序的紊亂。

（二）制度呼喚：鄉村教育振興亟須法律融入

僅依靠政策本身，很難實現鄉村教育振興所要達到的政治目的[7]（p53），對法律的制度呼喚證成鄉村教育振興亟須法律融入。

1.農村家庭的底層弱勢結構是推動立法的深層動因。鄉村教育振興本身存在著一定的內在張力?！敖逃衽d”屬于行政范疇，主要由政府不斷推出支持城鄉教育均衡發展的政策方案與制度規范，增強教育資源向農村流動的效率性和實效性[8]（p43-45）。但是“農村”屬于社會范疇，流動的教育資源會造成教育壓力迅速轉嫁給農村家庭，直接加重農村家庭的經濟負擔，間接弱化了農村兒童的教育環境[9]（p29），難以形成農村教育環境的優良建設。因此，鄉村教育振興中行政邏輯與社會邏輯之間如何統籌應當是制度運行首要面對的問題。

立法可以通過明確政府管控和社會發展的相互關系，厘清行政管理職能與市場化改革的功能范圍[10]（p133-135），在遵循教育資源配置的科學性以及更好保障農民家庭的目標原則基礎上，使行政邏輯與社會邏輯在法治中明確各自的運行曲線。政府要在規范自身的角色定位、職責范圍的基礎上，在體制、機制、制度等方面推動鄉村教育振興的制度完善。

2.農村居民的受教育權保障是法律生成的直接原因。政策規范以國家義務為主線、利用國家權力來推進鄉村教育振興，具體表現為設置政府工作目標、安排教育資源流動權責、教育運行監管等。然而過分強調國家義務容易使農村人口的受教育權被片面理解為“國家恩惠”而處于弱勢地位。參照阿瑪蒂亞·森運用權利視角對貧困進行的厘析[11]（p1-64），鄉村教育振興從農村人口的受教育權出發方能從根本上解決教育資源分配不公、不均、不合理等現象，僅依賴強調國家義務的政策會使農村人口的受教育權虛置化[12]（p142-143），失去對政府職責準確評定與科學矯正的動力，造成公權力的實施效能降低。

當前，農民在社會、經濟與文化的比較范疇中還處于弱勢位階，強勢群體和弱勢群體在教育資源占有份額上的客觀不平等決定了農村人口的受教育權需要特別保護，而法律的深刻理念決定了它是保護農村人口受教育權的最佳選擇。法治的正義價值起碼是公平與權利的內在統一[13]（p10），要求法律必須對每個人的權利予以平等保護。故此，法律應當作為農村人口受教育權保障、實現生存與發展的武器[14]（p117），追求農村人口受教育過程中的實質正義與平等[15]（p70）。

3.農村政策的制度軟性補強是法律融入的應有之義。鄉村教育振興的政策暗含一個假定邏輯：農村教育項目只要審批通過、資金到位，農村學生的教育情況與農民的發展能力必然能提高。但是該邏輯的成立前提在于政策能夠按照預想落實到位。實際上，政策執行主體的不固定以及多元主體價值目標的不相同，容易引致鄉村教育振興的政策實施面臨被扭曲的風險。從制度環境的外在要求來看，政策實施被扭曲的原因在于政策與法律之間的銜接不足，政策聚合的價值共識沒有法律制度的支撐，無法抑制政府對農村教育特定的價值偏好。

法律與政策都是社會治理中的重要裝置，分別以剛性規制與柔性管理形塑出科學合理的治理秩序[16]（p57）。相較于政策而言，法律提供了較為穩定、精準的明線規則，并通過立法、執法、司法和守法的內在融通與外促保障，對政策進行規范與保障，減少政策在落實過程中被扭曲的風險。因此，鄉村教育振興政策的“軟法”局限性，須借助相關立法發揮更具精準性、實踐性的功能。

二、鄉村教育振興法治形態的需求透視：基于法政策學視角

鄉村教育振興法律跟進的規范走向映射出一個深層疑問：鄉村教育振興應當以什么樣的法治形態具體展開，此疑問應然落腳到法政策學的研究進路。法政策學是屬于法學與公共政策學的交叉研究方法，著重觀察法律與政策的交互關系，通過分析具體領域中從公共政策到法律的轉變機理，從解釋論過渡到構建制度的立法論[17]（p31-32）。法政策學能為鄉村教育振興提供方法論，既因于法政策學以更加寬廣的視域關注法律與政策所構成的規范體系，還因于鄉村教育振興政策轉化為法律的緊要性與可行性。

（一）鄉村教育振興與法治互動是法政策學的分析起點

公民社會發展到高度秩序化的結果便是國家的出現，國家任務也隨之而來。在政治學范疇中，自由主義國家和福利主義國家兩個發展階段的國家任務基本演化為“消極→保護→給付”三個階段。給付國家任務是指社會發展與個人進步不再是分割的兩部分，憲法秩序下的國家權力應當深入社會各個層面來增進民生福祉[18]（p185）。鄉村教育振興作為保障受教育權平等、發展農民綜合素質、實現共同富裕的制度承載，依循國家有保障人民生存基礎的義務的法治理念[19]（p17-18），理應納入國家任務。依循時間脈絡，當國家任務形成一定的治理結構且獲得國家與社會承認時，法治不僅須尊重其基礎性要素，還需要制定科學的法律規范作為其底線與保障。

當國家任務處于起步階段，各方面都需要實踐探索以尋求具體問題與解決路徑，具備靈活性的政策顯然要比滯后性的法律更加適應這一階段的制度實踐。政策主導能夠提高鄉村振興戰略的推進效率，快速將任務分解。從縱向看，無論是政策要求還是上級壓力，地方政府都需根據中央部署盡快落實任務分配，有針對性地實施鄉村教育振興政策要求的各項措施；從橫向看，政策從起草、頒布、實施到變更都可以高效完成[20]（p43），部門之間可以依托政策快速進行農村教育規劃布局的結構調整與職能對接。故此，鄉村教育振興的起步階段以政策為主導有其必然性。

當國家任務處于發展階段，更多的是追求國家任務在法治軌道上持續穩定地推進。許多短期且不成熟的政策隨時都有可能因缺乏規律性而被頻繁整改、廢止，會導致鄉村教育振興外部的評價標準和規范缺失，給公權力創造出極大的尋租空間。此時，具備穩定性的法律就成為保障鄉村教育振興穩步推進的首要選擇。法律主導可以限制政策依賴的負效應，保障鄉村教育振興的循序推進與教育資源在時間空間上的合理分配，并符合政府機關、社會公眾對法治的期待，這使得鄉村教育振興由政策依賴轉向法律主導具有必然性。

（二）鄉村教育振興中法律政策的功能互動是探索方向

鄉村教育振興與法治互動意味著鄉村教育振興要通過破舊立新來構造良法善治的法治形態。依循法政策學的思維范式，鄉村教育振興應當遵照實驗性立法模式，將既往教育脫貧和鄉村振興的政策作為立法的儲備資源與論證材料；同時，法律通過指引政策以保障政策不侵入法律禁區。

公共政策對法律具有供給、支持作用。鄉村教育振興戰略緊迫、任務繁重，無論從先行先試的角度抑或功能主義的角度，具備問題指向性的公共政策顯然可以在鄉村教育振興中幫助法律探索實際的制度需求。鄉村教育振興立法可以根據鄉村振興的價值目的①對既有教育脫貧與鄉村振興政策總結出成熟的規范結構與治理措施作為立法資源，推進因應性的政策向穩定性、長效性的法律轉變，將政策措施落實為法律機制，以此作為鄉村教育振興法治建構的基本路徑。

法律對公共政策具有規制、指引作用。法律對政策的功能流動可以表現為法律對公共政策的引導和改造、控制與細化，使其具備形式合法性與內容合理性：通過對公共政策的制度內容和實施程序予以互補與調整，鄉村教育振興中的法律可以保障政策的合法性與實施性；通過不斷將權力、權利與義務等規范要素滲入到政策中，使得鄉村教育振興中的法律與政策在內容與價值上保持理性趨同。

（三）鄉村教育振興中法律政策的制度分工是需求核心

法政策學視域中，鄉村教育振興中的政策與法律需要在找到“黃金分割點”的基礎上互相配合，構建有機協同的規范體系。

1.法律。法學是權利—義務之學，以權利為“黃金分割點”方能在鄉村教育振興立法中尋求一種可能，重塑政府責任邊界、具體制度等內容。一是明確權利是鄉村教育振興的立法邏輯起點。人權一般更多地指向受限群體（所謂的弱勢群體）[21]（p150-151），而鄉村教育振興的受益群體（農村人口）在社會比較范疇中作為弱勢群體，其權利應當歸入人權保障的范圍。在權利語境中，由于鄉村教育振興解決的是農村人口的教育問題，教育問題所對應的受教育權理應是鄉村教育振興的立法邏輯起點。二是厘清受教育權的權利結構方能有的放矢地設計具體立法方案。權利結構存在二元論與三元論之說：二元論認為權利結構包括應有權利與法定權利；三元論則認為權利結構包括應有權利、法定權利與實有權利[22]（p49-50）。農村人口受教育權的劃分顯然與層層遞進的三元論更為契合。在應有權利層面，憲法序言第七自然段明確了國家建設須貫徹新發展理念，《鄉村振興促進法》第四條也明確了鄉村振興戰略要貫徹新發展理念，這意味著鄉村教育振興的受教育權要從“創新、協調、綠色、開放、共享”五個方面進行全面變革與價值超越，至少需要在“教育方法、教育資源、教育環境、教育視野、教育平等”五個面向進行優化。在法定權利層面，當前《鄉村振興促進法》第四條明確了要重視農村人口的主體地位與權利保障，法律建構需要對農村人口積極生活的姿態與人之全面發展在受教育權范疇中進行更高層次的規范體現。在實有權利層面，如何通過執法、司法將農村人口受教育權落實到位應當是鄉村教育振興制度中的重要課題。故此，鄉村教育振興應將受教育權作為立法邏輯起點，圍繞鄉村教育振興的實踐需要，合理地規定農村人口受教育權的范圍與邊界，進而類型化地描繪農村人口受教育權保障的具體制度。

2.政策。最好的制度是要在規則的“百寶箱”里選取最能實現制度目標的工具。通過立法規范鄉村教育振興的權利義務關系具有應然性和必要性，但即便完成立法，仍需要公共政策以保障鄉村教育振興法治形態的實效性。作為國家治理基礎性規范的公共政策，遵循“目的—手段”的思維模式、圍繞現實問題進行構造，可以作為法律的互補規范發揮作用，具體分為兩方面要求。一方面，協同性。在法律明確權利義務的前提下，鄉村教育振興需要在政策思維與法律思維之間找到協同可能，這不僅僅是功能主義的考量，更是鄉村教育振興的現實需要。鑒于政策具有創新性、因應性、高效性的優點，針對鄉村教育振興實踐所出現的新經驗、新問題、新情況，政策可以作為一種試驗性的制度工具，在法律規定的內容之外，發揮先行試錯、制度創新與機制構造的復合功能，兩者互相配合可以及時地解決新問題。另一方面，專業性。行政機關在推進鄉村教育振興中，不僅面臨實踐的專業知識要求，而且還會從實踐中不斷獲得新知識與經驗。較法律而言，政策可以更高效地容納專業知識和新經驗，及時發現和解決實踐中更具專業性的問題。一定程度上，政策可以作為鄉村教育振興法律的技術性規范發揮重要作用。

三、法政策學構想：鄉村教育振興的法律建構

鑒于《鄉村振興促進法》的出臺，鄉村教育振興的法律跟進須以立法的體系性與可操作性為理路，既要厘清價值目標與權限安排，也要注重內容選擇和程序依循，建構一個層層遞進、勾連互補的鄉村教育振興法律體系。

（一）鄉村教育振興的立法模式

1.統一立法模式。統一立法模式是指由立法機關對鄉村教育振興的共性問題出臺專門法律法規進行統一規范，這是當前學界面對新領域探討較多的一種立法模式。考慮到鄉村教育振興的實際情況，這不失為一種合理選擇。但專門制定的法律法規所要求的規范性、統一性會與不同農村區域教育資源條件、經濟發展情況之間的差異性存在矛盾，使得立法既要面臨立法技術上的難題，還需克服諸多不周延、不協調狀況。

2.分散立法模式。分散立法模式是指通過《鄉村振興促進法》《教育法》《義務教育法》等單行法律以及為數眾多的規范性文件，對鄉村教育振興進行綜合規制。以多部法律為載體構建鄉村教育振興法律體系的原因在于，依法治國背景下，鄉村教育振興的專門立法要保持謹慎態度，需要在現有政策和法律框架下對復雜的制度實踐進行長時間觀察，盡可能不改變整體結構而通過優化和創新各單行法規則來構建鄉村教育振興法治框架。

依循鄉村教育振興的實際情況與立法現狀，我國鄉村教育振興立法應當采用統一立法模式進行專項規定與制度補充。原因在于：第一，盡管我國《鄉村振興促進法》《教育法》等單行法對鄉村教育振興可以提供一定的規范支撐，但相關條文數量較少，且主要集中于宏觀價值指引而不是微觀制度建構，鄉村教育振興的概念、原則與制度都缺乏專門規范予以明確；第二，鄉村教育振興的實踐推進需要建立專項的鄉村教育振興權責清單予以保障，為鄉村教育振興提供全面明確的實施細則。因此，參照《農業保險條例》的立法定位與功能屬性，建議國務院出臺《鄉村教育振興條例》（以下簡稱“《條例》”）來全面確立鄉村教育振興的具體規范，條例結構可分為總則章、農村學前教育章、農村義務教育章、農村職業教育章與法律責任章。

（二）總則：鄉村教育振興立法的價值原則

《條例》總則應圍繞受教育權保護來構筑鄉村教育振興的立法目的、概念意涵、基本原則等原則性規范。

1.立法目的。目前我國相關政策沒有直接明確鄉村教育振興的實質目的，導致規制范圍無法清晰界定。《條例》立法目的不能盲從政策導向，而應堅持法律客觀理性的品質，秉持權利保護的立場，將鄉村教育振興作為保障農村知識吸收、塑造文明鄉風、提供人才支撐的重要戰略，以此明晰鄉村教育振興目的的內容要求①。

2.概念意涵。概念是構建法律規范的基礎。既往規范對鄉村教育振興的概念解讀未能體現鄉村教育振興對教育方法、教育資源、教育環境、教育視野、教育平等的復合型要求，也沒有挖掘出鄉村教育振興的特有權利意蘊。因此，鄉村教育振興的概念闡釋至少應當在受教育權視閾下堅守兩點：一是立足于鄉村的集體精神與鄉土情懷，以學生的素質培養和農民的發展能力為服務對象，構建保護型的農村公共教育體制來激發鄉村教育振興的思想自覺與行為自發；二是通過規范裝置將應當受教育的人帶入教育鏈中，促使農民在形塑自我的同時將人才責任感與鄉村社會生存切實關聯[23]（p163），實現鄉風建設與共同富裕②。

3.法律原則。法律原則是《條例》的基本立場及行動指針。在我國鄉村教育振興既有政策和權利要求的基礎上，《條例》應當尊重法律調整對象的特殊性與受教育權的普適性，將教育普惠原則、協同共治原則、分類管理原則和全程控制原則確立為基本原則，在未來可隨著實踐發展再增列其他法律原則。

教育普惠原則：《條例》須把普惠性作為制度規則的首要價值選擇，通過普惠性教育機制的建構讓農村教育真正作為鄉村振興的公共服務，改變鄉村教育發展不平衡的現狀，實現平等、無差別地惠及農村所有應受到教育的人[24]（p4）。

協同共治原則：《條例》要遵循鄉村教育協同共治的發展規律，重在構建系統性、開放性的教育資源配置模式，并依托協同體制機制引導農村外的教育資源流入農村，努力形成農村經濟、產業類型與教育模式的共生機制。

分類管理原則：《條例》需要針對不同類型地區、不同類別教育、不同程度資源投入、不同程度教師素質等層次差異的教育要素制定不同類別的管控措施，堅持梯次機制建設與多樣化建設路徑，以解決鄉村教育資源不充分的實際問題。

全程控制原則：《條例》既要依照線性系統、水平立法的模式對鄉村教育振興進行過程控制與系統管控，又要對可能導致農村教育資源配置不均與教育扶持供給不足的關鍵環節進行重點管制，主要在項目立項、運營與幫扶等方面進行細則建構。

（三）分則：鄉村教育振興立法的制度規則

《條例》總則需要有分則的制度規則作為支撐，主要通過權利義務的關聯性將教育素質與鄉風建設融為具有代表性、可實施性的制度規則，以此調動行政資源與司法資源。

1.鄉村教育振興分類管控制度。根據政策總結，鄉村教育振興主要包括農村學前教育、農村義務教育與農村職業教育三種類型（見表2）。《條例》分則應當相應形成農村學前教育章、農村義務教育章、農村職業教育章，分別對三種模式中涉及的具有實踐意義的政策性規定進行法律細化，重點是以權利保護為中心，對農村教育項目審批、農村教育經費監管、農村教育信息公開、農村教育績效評價、農村教育項目驗收、農村教育審計檢查、農村教育公眾參與等項目管控進行規則建構。

2.鄉村教育政府市場協同制度。鄉村教育政府市場協同制度應當貫穿于《條例》的農村學前教育章、農村義務教育章與農村職業教育章。政府負責具體實施政治支持、規范供給、財政支持與過程監管四項制度內容：政治支持是指立法明確鄉村教育振興作為國家任務的定位認知，可作為意識形態層面的價值指向；規范供給是指國家根據農村學前教育、農村義務教育與農村職業教育的實踐需要調整建構的制度供給；財政支持是政府基于公共產品理論對鄉村教育振興的制度回應，是鄉村教育振興正向激勵屬性的內生需求；過程監管則要求政府構建鄉村教育振興利益監管制度，形成農村兒童、學生等應當受教育人口就學的長效保障機制。

法律賦予政府的治理權無法全面涵攝不斷變化的鄉村教育振興實踐，特別是農村職業教育的制度內容需要依循鄉村產業系統的增進調整結構和空間。因此，《條例》既要明確政府指導與高素質人才引進、社會教育資源回流的高度關聯，還要通過構建當地產業的市場引導機制與動員體系來實現農村職業教育系統與鄉村產業系統的制度協同[33]（p49）。

3.鄉村教育振興經費投入制度。鄉村教育振興經費投入制度是農村學前教育、農村義務教育與農村職業教育的重要保障性制度，《條例》需要根據“投入—分配—監督”的構建脈絡全方位地保障經費的高效使用。首先，在經費投入機制的建構上，《條例》需要明確政府對鄉村教育振興各類項目的主要職責、行政義務與經費保障責任，依照農村學校建設費用、農村學校運營費用、農村學生入學支持費用以及農村教師保障費用等經費目錄合理劃分各級政府的負擔比例。其次，在經費分配機制的建構上，《條例》要貫徹分類管理原則，注重不同地區、不同類型的鄉村教育振興經費的差異化使用，引導政府依照當地教育實際情況與經濟產業類型，對不同教育項目進行類型化的專項經費投入。最后，在經費監管機制的建構上，《條例》要通過主體責任預設、目標評估考核、完成標準設定、評估指標設定、經費使用審計、不當干預預警等制度確保經費投入分配的全流程監管[34]（p105），并定期將經費投入與使用情況及時地向全社會公布，引導社會公眾對經費投入使用進行監督。

4.鄉村教育振興普惠金融制度。鄉村教育振興普惠金融制度主要通過獎勵模式的正向引導和責任模式的基本規制，賦予或創設農村應受教育人口參與鄉村教育更多的權利基礎與制度保障?！稐l例》需要對農村教育領域金融資本投入的政策進行制度對接，擴大微觀教育投資①與宏觀教育投資②的具體來源[35]（p18），優化普惠金融的工作流程?！稐l例》既要鼓勵金融資本投入的民辦學校參與到農村學前教育、義務教育與職業教育中，暢通各類普惠金融資源對鄉村教育振興的資源供給路徑[36]（p44-45），又要適度放寬鄉村學前教育、義務教育與職業教育貸款的限制條件，并減小農村人口教育還貸的壓力。

5.應受教育人口精準識別制度。鑒于農村人口身體狀況、經濟狀況、發展能力的多樣性，《條例》應當構建應受教育人口的精準識別制度，從識別標準多元化、識別程序專門化、識別管理動態化三個層面來識別出需要幫助的應受教育人口。識別標準多元化是指除了以應受教育年齡為判斷標準外，還需要綜合考量城鄉收入對比、實際發展潛力、教育容納維度等內容，背后代表著對鄉村教育發展的實現能力、社會教育地位與人格文化素養的個體性差異的關注；識別程序專門化是指構建專門化的應受教育人口定期核查程序，通過構建與公安、教育、社保、財政等部門的儲備信息聯動機制來具體判斷；識別管理動態化是指建立系統完善的動態識別機制與應受教育人口合理退出機制，實現應受教育人口精準識別的常態化管理。

6.鄉村職業教育指導目錄制度。源于產業發展序列制度的鄉村職業教育指導目錄制度，應當是農村職業教育章專設的特別性法律制度，其目的在于引導政府管理、社會投資合適有序的農村職業教育項目。地方政府、職業院校等制度主體受限于獲得的農村職業教育信息的有限性，可能會導致農村職業教育的教學方向與技能培養出現偏差，與當地農民群體的經濟情況以及產業結構不相適應。而鄉村職業教育指導目錄制度是優化農村職業教育結構、減少農村職業教學技能選擇偏差的因應性制度，可以參照《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》和《產業結構調整指導目錄》等規范性文件的結構形式，并采用定期向社會公布與調整的動態管控模式。目錄選擇應當以農村地區產業實際狀況為主、農民職業能力發展狀況為輔，明確規定各種農村產業類型所對應的中等與高等職業教育類型。

四、結語

鄉村教育振興是鄉村振興的重要組成部分，法律應當積極面對鄉村教育振興的實踐之思，回應對鄉村教育振興的制度支持。本文從法政策學的視角出發，在厘清鄉村教育振興法律與政策的關系以及鄉村教育振興政策的共性的基礎上，描繪了由總則章、農村學前教育章、農村義務教育章、農村職業教育章與法律責任章組成的《鄉村教育振興條例》的設計方案。該條例可以作為國家在鄉村振興戰略中具體措施的創新、突破，也可以為鄉村振興其他子領域的立法提供參照。為確保《鄉村教育振興條例》制度規范的立法質量，未來還須圍繞具體制度展開更加明確、細致的研究，方不負鄉村振興法治同行的時代使命。

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責任編輯? ?楊? ?幸

1習近平總書記在黨的二十大報告的“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”中，對全面推進鄉村振興的重心與發展方向作出了重要指示。參見：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》，2022年10月26日，第一版。

1《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確了鄉村教育振興的價值目標，如“繼續把國家社會事業發展的重點放在農村，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化”。

1譬如，參照當前法律規范，立法目的條款可擬為“為了發展鄉村振興戰略，規范鄉村教育振興活動，保護鄉村教育振興活動中農村學生、農民等應受教育人口的合法權益，提高鄉村文明與發展能力，促進農村教育事業健康發展，根據《中華人民共和國鄉村振興促進法》《中華人民共和國教育法》等法律，制定本條例”。

②譬如，參照當前法律規范，概念條款可擬為“本條例所稱鄉村教育振興，是指國家實行學前教育、義務教育和職業教育協調發展的農村教育制度體系，通過明確農村教育系統內的機構設置、教育形式、教育對象、教育學制、教育目標等，保障農村學生享有平等接受高素質教育的權利，并通過職業教育實現城鄉發展能力的均衡化，更好地適應實現共同富裕的需要?！?/p>

1主要是指支付學費、購買圖書資料和學習用品等農村家庭對學生教育的投資。

②主要是指建設學校房屋、購置教學設備、支付教師薪酬等政府和社會對農村教育環境的投資。