牧區基層治理的實踐困境與優化策略

其其格 塞寒 鮑娜仁高娃

摘? 要：牧區基層治理的基本理念是從根本上服務于牧區廣大群眾生產生活，讓牧民有更好的生產基礎、生活條件和生態環境。但通過調查發現，目前內蒙古傳統牧區在基層治理中不同程度存在基層黨建工作流于形式；基層黨組織動員能力弱，牧民參與意識不足；基層人才短缺和形式主義抬頭等諸多現實問題。牧區基層治理應強化基層黨建工作，由政府主導從管理向服務轉型，并深度結合牧區自治、法治、德治“三治融合”，才能真正實現牧區政通人和的高水平治理目標。

關鍵詞：牧區? ? ?基層治理? ? ?三治融合

基層治理是國家治理的基石。“基層不牢，地動山搖”，基層強則國家強，基層安則天下安。黨的二十大報告指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能；完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業。”基層是行政的末梢，服務的前哨，也是離群眾最近的地方，而基層治理的價值在于為國家治理奠定堅實的群眾基礎。

為充分了解基層治理在牧區的實踐情況，課題組赴內蒙古錫林郭勒盟、呼倫貝爾市和赤峰市6個典型牧業旗的13個牧業嘎查進行實地調研，和牧民、蘇木鄉鎮及嘎查領導和基層黨員等基層治理相關各方進行了深入訪談。現對調查情況總結歸納分析，以期對牧區基層治理的創新和完善提供幾點啟示。

一、牧區基層治理現狀與成效

牧區作為農村的一個特殊存在形式，它是我國重要陸地生態屏障區域，是眾多跨境少數民族聚居的邊疆地區，也是被稱為我國“奶罐肉庫”的草原畜牧業重要生產基地。牧區的興衰不僅涉及到祖國的生態安全問題，而且也涉及到祖國邊疆的安全與穩定以及筑牢中華民族共同體意識大局。通過調查發現，近年來經過不斷的探索和創新，牧區基層治理能力和水平顯著提升。

（一）牧區基層治理的創新與實踐

基層是鏈接國家和群眾的橋梁，是行政末梢和服務前哨，也是國家治理的“最后一公里”，其重要性不言而喻。近年來，在自治區黨委、政府的統一部署和具體要求下，廣大牧區把基層治理工作放在重要位置上不斷探索和創新，在實踐中取得了不少引人矚目的成效。比如，針對牧區地廣人稀、牧民居住分散、服務半徑大等現實問題，呼倫貝爾市實行“紅色堡壘戶”黨建工作模式，錫林郭勒盟東烏旗實行“草原110”，阿巴嘎旗實行“民辦公助”性質的互助養老模式，阿拉善盟進行“三鏈”工程，赤峰市阿魯科爾沁旗黨建實行“契約化管理”模式，巴彥淖爾市試點實行“區直管社區體制改革”，等等。上述牧區基層治理改革在機制創新、模式創新和治理載體創新等方面效果顯著，尤其在牧區矛盾糾紛化解機制的完善、夯實牧區治理根基和提升牧區治理能力等方面取得了較好的實踐效果。

（二）牧區“三治融合”有序推進

近年來，牧區在建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的“三治融合”現代鄉村治理體系方面積極探索多元治理主體，不斷創新、綜合運用如市場治理、網絡治理、自主治理等多種治理方式。在自治方面，部分牧區基層在建立健全相關制度規范和加強嘎查“兩委”建設的同時，建立牧民小組和嘎查事務監督委員會等民間組織；制定完善《村務公開目錄》和《村規民約》；健全嘎查牧民大會“四議兩公開”制度和“三務”公開工作制度等，有效提升了牧民群眾的“說事、議事、主事”能力。在法制方面，有些牧區基層在開展牧區法制宣傳教育活動、健全牧區公共法律服務體系、扎實開展人民調解工作和“民主法治示范嘎查”創建工作等方面朝著規范化、制度化、法治化方向穩步發展，在依法治理牧區基層領域邁出了堅實的一步。在德治方面，部分牧區積極創新精神文明建設有效平臺和載體，在鄉風文明建設、樹立牧區新風貌、弘揚良好家風、社會主義核心價值觀和家庭美德教育等方面，形成了濃厚的道德文化氛圍。

二、牧區基層治理面臨的困境

作為欠發達的民族地區和邊疆地區，牧區基層治理具有一定的復雜性、不確定性和特殊性。由于地域差異、城鄉差異和經濟差異等因素，使得牧區基層治理中存在不少亟待解決的困境和難題。

（一）基層黨建工作流于形式，“領頭雁”作用有待加強

牧區基層黨組織是離牧民群眾最近的黨的機構，是宣傳黨的政策、了解群眾思想的最前線。兼具國家代理人與農牧民當家人雙重角色的基層黨員干部，作為鏈接國家和群眾的橋梁，肩負著國家政策、路線在牧區落地實施的重要使命，其重要性關乎著牧區興衰、民族團結和國家穩定大局。然而，有些牧區基層黨組織的黨建工作流于形式，部分基層黨員干部把主要精力放在“上傳下達”和應付上級各種檢查或考核上，嚴重缺乏政治學習和自我能力提升。比如課題組實地調研的13個牧業嘎查雖然都規定每月至少召開1次黨員會議或集體學習活動，但現實情況是黨群活動偏少，重視程度不足，參加人數不多，形式大于實際等現象真實存在。另外，部分基層黨組織和黨員干部不同程度存在基層黨建工作松散，思想引領作用不足，群眾威望不高，“領頭雁”作用不強等現象。

（二）“多元治理”效果不明顯，組織動員能力不足

牧區基層黨員和干部常年生活在一線，完全可以通過日常潛移默化地向牧民傳播黨的思想方針和群眾路線，但現實情況卻不盡如人意。調研發現，在牧區公共事務實施過程中“黨員干部干，牧民群眾看”的現象普遍存在，牧區基層治理存在政府在行動、社會無行動、牧民不行動的尷尬局面，其結果往往是牧民對治理無感，政府對群眾無語，雙方都不滿意。另外，牧民普遍對公共事務的參與意愿和熱情不高，有些人只關注個人利益，對集體事務冷眼旁觀，甚至抱有“事不關己，高高掛起”的心態，功利主義、利己主義等問題普遍存在。牧區組織動員能力不足現象歸根結底是基層黨組織和黨員干部的群眾工作不力。

（三）形式主義抬頭，群眾工作不力

牧區嘎查干部（支部書記、嘎查長或兩委成員）一般都是沒有行政編制的鄉賢精英組成，同時也要兼顧自家的生產和生活，這就意味著他們無法把所有的精力都放在基層工作一線。在調研中發現，有些嘎查干部由于自身能力和精力不足等原因，在基層治理工作中逐漸呈現出形式主義色彩，甚至還創造出“面子華麗、里子蒼白”的“偽創新”和形象工程。課題組在部分嘎查駐地門口看到掛滿灰塵的各種“景觀墻”、宣傳欄和風化生銹的健身器械等不少“亮點”和樣板工程，而嘎查駐地平時卻門可羅雀，黨群活動室和閱覽室長期掛鎖，只有上級來檢查時才會打掃干凈臨時開放。牧民普遍反映，除特殊情況（如脫貧攻堅、疫情防控等）以外，嘎查干部平時入戶走訪、收集社情民意、協商共治和集體學習等群眾工作變得越來越少，形式主義現象越來越多。干群關系缺乏有機嵌合，從而導致基層治理懸浮于牧區之上。

（四）人才補充欠缺，創新能力不足

近年來，牧區基層干部雖然趨于年輕化趨勢，但多數“兩委”成員和基層黨員年齡結構偏大。“老少搭配”的班子結構雖然看似合理，但實際工作中雙方都有些“格格不入”。牧區的空心化、老齡化導致年輕一代急劇減少，年輕黨員更是少之又少。比如蘇尼特右旗S鎮B嘎查共有黨員28人，其中50歲以上老黨員占一半，而30歲以下年輕黨員只有2人，說明牧區基層明顯缺乏新鮮活力和人才補充。另外，入戶調研發現，部分牧民和老黨員（包括個別嘎查領導）根本不了解基層治理的基本概念，甚至把“治理”簡單地理解為“管理”，在基層治理過程中明顯缺乏科學靈活的變通能力和因地制宜的新思路，基本上按照上級要求機械地僵硬執行相關“命令”。部分黨員干部的創新意識嚴重不足，創新舉措良莠不齊，缺乏有效的手段和方式去激活基層社會中的各治理主體和要素，普遍存在“重形式、輕實質”和“穿新鞋走老路”等現象。

三、牧區基層治理的優化路徑

牧區基層治理是一項復雜而漫長的過程。不同牧區的治理情況千差萬別，不同地區、不同時期、不同事務的治理要求都各不相同。這就要求牧區基層治理的重點在于因地制宜和實事求是，需要將創新、協調、綠色、開放、共享作為治理手段。

（一）高度重視牧區基層黨建工作

“從群眾中來，到群眾中去”是我黨百年來的優良傳統和工作法寶。黨的領導是基層治理的基本方針和最大優勢，牧區基層治理應通過“黨建引領”“政黨下鄉”“紅色引擎”等多項舉措，引導牧民群眾樹立正確的價值取向，提升牧區“一核多元”治理效果。牧區基層黨組織深深扎根于牧區基層組織中，要毫不動搖地堅持黨為人民服務的宗旨，不能偏離群眾路線，準確定位、把握好方向，與群眾共商共治，在為人民服務的過程中同群眾保持密切的聯系。另外，要不斷增強基層黨組織凝聚力，格外重視基層黨組織的政治功能。要突出需求導向，尊重牧民意愿，傾聽民眾呼聲，吸納民智，將牧民需求放在首位。對于牧區黨員干部來說，政治學習和理論學習尤為重要，要不斷豐富理論學習的方式方法，切實提升牧區黨員干部個人能力和素質。

（二）構建“三治融合”的牧區基層治理體系

一是提升牧區基層的自治能力。“楓橋經驗”的核心就是讓農民組織起來自己解決自己的問題，從而做到矛盾就地化解。美好生活不能“等靠要”，而應當由牧民群眾自己創造。牧區基層治理過程中需要強調牧民的主體地位，充分發揮出牧民的積極性、主動性和能動性，使其積極投入到基層治理工作當中。要合理調整牧區基層組織工作關系、社會關系、利益關系等，將牧民和嘎查集體成為利益共同體，從而有效動員牧民群眾投入到基層治理。二是激發基層治理法治的持久性。基層治理需要營造良好的法治環境，法治能夠對群眾起到約束作用，也可以讓牧民利用法律維護自身權益。夯實牧區基層治理法治化的制度基礎，構建多元化解矛盾糾紛機制，加強牧區基層法治人才隊伍建設，建立鄉村法律顧問制度，定期開展法律教育培訓，助推牧區基層治理法治化向縱深發展。三是發揮基層治理中德治的優勢。道德觀在牧區社會有較高的影響力。自古以來牧區傳統習俗和道德觀念底蘊深厚，如生態禁忌、倫理道德、禮儀禮節和家庭觀等諸多方面牧區民眾普遍受傳統道德觀的有力約束。因此，有效提升牧民自我道德修養可對牧區基層治理起到至關重要的助推作用。

（三）大力推廣“網格化”基層治理模式

網格化管理作為數字化管理模式的一種，非常適合牧區“邊、偏、遠”的基本特征。網格化管理有助于整合政府服務資源下沉和劃分牧區相對固定的鄰里自治單元。建立一套精細、準確、規范的網格化綜合治理和服務體系，可向轄區牧戶提供主動、高效、有針對性的服務，從而提高偏遠牧區公共管理、綜合服務和基層治理的效率。比如蘇尼特左旗B蘇木S嘎查正在探索中的“六戶制”管理模式是以112戶家庭牧場為基礎，組建以6戶家庭牧場組合而成的19個六戶制共享牧場“網格化”治理單元，并推選出19名“六戶長”協助其管理、服務和治理工作。另外，該嘎查還規定每月2、9、20日定為嘎查“兩委”成員集中辦公日，以便現場為群眾排憂解難。與以往的“包戶包片”制度不同的是“網格化”創新模式不僅為轄區牧戶的資源整合、合作互助和集約化發展提供新的發展方向和思路，同時也為牧區基層治理的精細化和規范化起到較高的參考價值和實踐意義。

（四）充分發揮政府主導作用

政府的主導作用主要體現在各級政府根據黨的方針路線、政策，維護社會公平公正，維護社會和諧穩定，促進經濟社會協調發展。以政府主導充分發揮其職能，能夠更好地解決牧區經濟社會發展不平衡、不充分問題是牧區基層治理的首要任務。基層政府要積極發揮主導作用，引導好其他治理主體正確發揮出各自的職能，在牧區基礎建設和公共服務均等化等方面提供更優質的服務。尤其在牧區醫療教育、交通水利、通信電力和社會化服務等短板領域加快完善，為牧民提供更好的生產生活條件。

四、結語

2023年入春以來，山東省“淄博燒烤”非常火熱。實際上，這座老工業城市火熱的根本原因不只是“燒烤”本身和網絡炒作，而是當地的政通人和、上下齊心和強大的基層治理能力，尤其是市民發自內心的參與熱情和政府部門線上線下一體化運作完美結合的基層治理方法、模式。“淄博燒烤”給我們的啟示不僅是旅游業和餐飲業，而是他們基層治理中“三治融合”的最佳體現。

基層之強是國家之強的必然基礎，基層安定是國家之安定的必要前提。進入新時代，鄉村治理的根本路徑是建立“三治融合”的鄉村治理體系，這是我國廣大鄉村走出治理困境，走向鄉村善治的必由之路。在此背景下，更加切實有效地推進牧區基層治理將成為促進牧區經濟發展、社會和諧、民族團結和邊疆穩定的必然途徑，具有重要而緊迫的現實意義。

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（作者單位：1.內蒙古自治區社會科學院牧區發展研究所；2.內蒙古鴻德文理學院；3.赤峰學院資源環境與建筑工程學院）

責任編輯：張莉莉