信息社會下政府治理挑戰與趨勢

摘 要：經濟基礎決定上層建筑，與生產力發展相適應的生產關系構成特定的社會形態。人類文明社會的發展先后經歷農業社會、工業社會和信息社會三個階段，每一階段都出現了與之相對應的社會治理模式。本文簡要梳理三種社會形態和政府治理的演變過程，以把握社會形態特征與政府治理模式之間的關系。在此基礎上，進一步探討信息社會背景下政府治理可能面臨的挑戰以及未來的發展趨勢。

關鍵詞：信息社會；社會形態；政府治理

人類生產技術的演變歷程，經歷了手工技術、機器技術和智能技術三個不同的階段。生產工具是人類進步的重要標準，與之相對應，人類社會的發展形成了三種鮮明的社會形態，即農業社會、工業社會和信息社會。每一種社會形態都有其獨特的社會結構和經濟基礎，經濟基礎決定上層建筑，這就意味著社會治理模式要與社會形態相適應?？v觀人類社會發展史，不難發現，那些無法適應時代變革的治理方式將引發治理危機。在如今復雜多變的社會背景下，治理模式不可能永久有效，必須與時俱進。治理模式變革過程需要平衡多個因素，既要考慮如何維持現有基本規則和制度的穩定性，又要兼顧如何適應變化的環境，以確保形成與社會需求相一致的制度體系。與傳統工業社會相比，信息社會在組織、交流和生產方式上發生了顯著變化，這些變化特征要求不同于以往的政府治理方式。事實上，部分的政府政策自主權已經逐漸被非政府機構所取代，這也帶來了更多的潛在風險和挑戰。因此，本文旨在概述農業社會、工業社會、信息社會的特征，以便把握社會形態與政府治理之間的關系，從而更好地洞察未來政府治理可能面臨的挑戰和趨勢。

一、社會形態與政府治理

（一）農業社會與統治

人類進入“石器時代”以來，生存條件得到了極大的改善，局部功能得以延伸。約在一萬年前，人類結束了傳統的游牧生活，開始了定居。隨著生產工具越來越豐富，種植業開始形成，人類逐漸擺脫了依賴狩獵和采集的方式獲取食物。這一時期的生產工具還只是簡單的手工工具，并沒有讓人們從繁重而又重復的勞動中解放出來。因此，農業社會主要以血緣為紐帶關系的家庭、家族的小生產方式，每個生產群體分散存在，各群體之間幾乎沒有聯系，具有低流動性、封閉性的社會結構特點。血緣和地緣結合構成主要的人際關系，這種關系決定了人們的交往方式和社會生活準則[1]。“權治”作為這一階段的基本治理模式[2]，具有統治型治理的特征。權力統治被人們所接受，完全在于他們關于權力的特殊觀念，這種觀念深深扎根于人們的心中并成為信仰，為“權治”提供了最根本的合法性。人類文明社會早期的禁忌和儀式隱含著權力的影子，這些禁忌和儀式是神圣觀念的副產品，強化了人們對神圣的信仰。

在西方國家，人們往往將君王和神聯系起來，君王自身也宣揚其統治是神意在世俗的體現，強調“君權神授”的信條。統治者提出的所有要求和規范被認為是來源于神的意旨，是神意的體現。人們的信仰和君王的宣揚起到相互促進的作用，讓人們自覺自愿地服從指令。在中國古人的觀念里，天和人之間具有內在統一性，天就是至高無上的神，國王被視為天之子，一切統治權均是“受命于天”。即使是推翻舊政權建立新政權的“篡位謀權者”也打著“替天行道”的旗幟，借用上天的旨意，使人民接受他們的統治。這是一種單向度的治理，體現了統治者和被統治者之間的不平等關系。規范的制定主要以滿足統治者的需求為中心，盡管在某些情況下可能會滿足被統治者的需要，但其根本目的仍是維護統治者的權益。總結而言，農業社會強調專制統治，以統治者意志為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，要求被統治者效忠于并服從于統治階級的統治行政模式。該模式構成一個具有嚴密等級區分、先賦身份與權力掛鉤、特權與利益同構的金字塔權力體系，地方政府的權力集中于中央政府，中央政府的權力集中于皇帝或君主，皇帝或君主享有至高無上的統治地位，擁有最高國家權力。

（二）工業社會與管理

17世紀末18世紀初，蒸汽機的發明運用使工業產業進入了蒸汽機為主的動力機時代，這是人類社會從農業社會邁進工業社會的關鍵一步，也就是歷史上的“第一次工業革命”。至19世紀下半葉，蒸汽機逐漸被電氣所取代，即“法拉第到西門子”標志著人類社會進入了電氣時代，這是“第二次工業革命”。工業時代的到來改變了小農經濟時期的勞動方式，引入了大規模的工廠和機械化生產，極大提高了生產效率。生產方式的改變，使得工業社會以利緣和業緣作為紐帶關系，具有流動性、聚集性和開放性的社會結構特點，出現了“單位”的集體生產方式[3]，人們通過加入特定的“單位”獲得職業并通過該職業進行勞動獲取生活資料所需。這種“單位”制的生產方式將傳統的人身依附關系轉變為物身依附關系，資本家通過雇傭勞動力為來積累財富。在傳統公共行政之前，西方大多國家采取恩寵制或君主家臣制或兩者并兼的模式來管理國家。

無論是社會形態的更替，還是社會治理的變革，都是一個連續性、有銜接的過程。人類社會進入一個工業社會的人類活動空間體，并不意味著完全擺脫了農業社會的基因，從當下來看農業社會的特征還頑強地存在。工業時代雖然保留了君權專治的元素，但也涌現了一些新思潮。國家觀念開始嶄露頭角，形成了強調公民在法律許可的范圍內享有廣泛自由權的自由主義政治思潮，這一思潮在在19世紀成為西方治理政策制訂和制度設計的主要基石。然而，統治模式未能適應人民的思想觀念，導致政府和社會長期對立。直至20世紀初，隨著公民權力和市民社會理念的加強以及社會矛盾升級，西方國家意識到公民的特殊性后，政府和社會的關系才得以緩解。因此，政社關系開始從二元對立向一元融合轉變，政府職能由原本的“守夜人”角色轉變為“管制政府”。總體而言，工業社會的政府治理保留了農業社會“統治”的某些特征，但具有十分明顯的“管制”特點，足以應付較低程度的社會復雜性和不確定性。

（三）信息社會與治理

20世紀中葉，在世界混亂戰、全球化和高度工業化背景下，通信和計算機成為主要工具，人類社會也由此進入了信息時代。信息社會也被稱為“第三次工業革命”，美國學者丹尼爾·貝爾也將其稱為“后工業社會”。信息社會具有高度信息化的特征，人們通過互聯網、移動通信等技術實現了全球互聯互通?？萍紕撔聵O大改變了經濟、產業和社會結構，人們更加注重知識、信息和服務的交流與分享，社會結構趨向扁平化，信息和知識成為重要的生產要素和競爭優勢。傳統政府治理方式逐漸不適用，政府在治理中更加強調服務，傾聽社會需求，積極推動信息技術的應用，提供高效便捷的公共服務。信息社會下的政府治理模式強調服務型政府，需要更加靈活、高效地滿足社會需求，與社會各界進行更緊密的合作，以推動社會發展和創新。這個時期，理論得到極大豐富，如“企業家精神”“新公民運動”等；改革實踐也進行地轟轟烈，如里根政府、撒切爾政府、新西蘭政府所發起的改革。

從農業社會到信息社會，生產技術不斷升級，社會結構得以重新塑造，信息技術對政府治理既是機會也是挑戰。在上個世紀90年代，人們已經開始認識到這一問題并進行了深入思考。到20世紀90年代末，新公共管理進入后新公共管理時期，興起了“治理”理論，其中新公共服務和整體性治理是對新公共管理進行批評所提出的新模式。此外，在信息飛速發展的影響下，還出現了“合作治理”“參與式治理”“網絡化治理”“技術治理”“項目治理”“數字化治理”等概念。這些概念的核心問題涉及權力多中心化以及由此引發的主體多元化、結構網絡化、過程互動化和方式協調化的訴求[4]。治理理論的提出為未來政府的治理模式指引新方向，下文將根據信息社會的形態特征和治理觀點探討信息社會背景下可能面臨的政府治理挑戰和未來政府治理趨勢。

二、信息社會政府治理挑戰

信息技術發展迅速，深入到社會各領域，影響人們生活的方方面面。信息技術從影響政府業務流程到組織變革，再到職能重塑，以至改變政府與社會關系，不僅推動政府組織內部的變革，同時也塑造了政府的治理模式。技術為政府變革帶來了更多機遇與挑戰。與過去社會形態相比，信息社會更加復雜、變化更加迅速、充滿了不確定性，在此環境下，政府治理面臨著諸多挑戰。

（一）多方協調困境

公民意識的增強，社會組織的發展，政府對社會各方力量的認可等一系列改變，使得治理主體呈現多元化趨勢，政府與非政府組織以及社會組織等建立伙伴關系，進行合作治理。這意味著政府不能像過去那樣單純通過法律或命令來實施公共計劃方案，而必須事先與社會進行磋商，與對政策具有影響力的自利性團體達成共識后，才能繼續推進計劃。多方磋商意味著權力的分散，權力分散避免不了協調難、控制難等問題。致力于協調政策的機會則會增加交易成本，極大浪費資源。即便各方最終達成一致并成功落實方案，未來的政策變革也會遇到重重阻力。在多元主體治理下，政策的起草、修改或廢除都有可能觸及相關利益方，如何協調好各利益相關者的關系，構建高效的多元合作治理機制，成為政府治理面臨的新挑戰。

（二）社會風險加劇

互聯網拓寬了公眾參與的渠道，使他們能夠更廣泛地表達自己的觀點，這也意味著無論何種聲音都可以在互聯網平臺上發表。互聯網極大加速了信息的傳播速度，以往“封閉消息”的群體性事件控制手段難以發揮作用，政府主導信息流向的時代一去不復返[5]。社會各方都在利用媒體進行博弈，社會問題和社會矛盾在互聯網平臺的博弈場上互動，集聚效應的作用下，很快就會導致網絡群體性事件的產生，引發社會關注、造成公眾輿論。網絡群體性事件作為社會矛盾的綜合反映是一種新興的社會現象，在成為社會輿論焦點的同時形成現實和網絡兩個輿論場[6]，這加大了社會風險，為政府的危機管理和信息管理帶來新挑戰。

（三）信息安全隱患

從某種意義上講，政府是我們這個社會最大的“信息處理企業”，政府治理的過程便是信息收集、加工與處理的過程[7]。政府的職能履行依賴于各類信息，尤其在信息化時代，信息更是成為了現代政府的神經系統。政府通過互聯網渠道向社會發布重要消息，同時也接收社會通過互聯網反饋的信息。信息在政府運作中起到重要作用，政府的運作過程需要信息也產生信息，信息已經成為各國的重要資產。政府如何確保這項信息的安全成為政府治理的重要任務之一。信息安全、網絡安全和網絡空間安全已成為近年來國內外非傳統安全領域出現的高頻詞匯，各國也紛紛出臺關于信息安全管理的法律法規。大數據時代的信息安全有規模安全、泛在安全、跨域安全、綜合安全、隱形安全五大新特點[8]，這些新的特點呼喚著新的治理模式。

三、未來政府治理趨勢

未來政府治理模式引起諸多學者的研究和思考，已涌現出大量研究成果。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中對傳統政府治理和全球行政改革進行了總結，并提出了市場式、參與式、彈性化政、解制式四種政府治理模式，每一個模式都回答了未來的政府該如何治理，政府應該做什么[9]。此外，在上個世紀中國學者提出關于人類社會從地緣政治到智緣政治的轉變，指出地緣政治萌芽于農業社會，成熟于工業社會，衰落于信息社會并逐漸被智緣社會所取代[10]，人類社會將逐漸從爭奪土地轉向爭奪知識?；诂F有研究及中國當下涌現的某些雛形，提出未來政府治理可能的幾種趨勢。

（一）市場化

過去幾十年，西方國家圍繞政府與市場的關系展開了激烈的爭論，且在國家改革實踐中也采取了不同程度的市場管控措施。許多關于市場與政府的爭論，一些學者以市場缺陷如信息不對稱性和外部性等為依據，反對過度市場自由化的管理模式。雖然信息不對稱性問題仍存在，但隨著科技的快速發展，信息傳播和交流溝通效率得以提升，社會的溝通方式和組織形態也發生了變化，人們獲取信息的成本降低、訪問更便捷，且許多曾經被認為無法克服的缺陷，在科技的助力下也得到彌補。在這種變革背景下，市場式政府是否進一步發展，目前還難以下定論。然而，回顧中國的改革歷程，中國從計劃經濟向“雙軌制”過渡，發展為社會主義市場經濟，進入市場經濟時期所采取了一系列市場改革措施，如清單制改革、優化營商環境、推進“放管服的”等，這些措施賦予了市場更多的自由。

（二）多元主體參與

信息社會背景下，“管理”向“治理”轉變，傳統的單向度管理正在發生改變。社會不再僅僅被視為傳統管理的對象，而是參與社會治理的重要主體?？萍贾妳⑴c決策，除了聽證會、討論會等傳統參與形式，還涌現了許多線上的公眾參與渠道。各地方政府已建立自己的官方網站，實時公布政府政策信息和年度報告，政府運作更加透明公開。公眾可以更容易地獲取政府信息，從而監督政府工作。信息技術的發展，推進了政府職能下移、加強民政互動，促使公共服務從獨立辦事向協同治理轉變，朝全面參與的方向發展。特別值得關注的是中國“十四五”規劃的網上意見征求，這是首次規劃進行網上意見征求“十四五”規劃編制工作開展網上意見征求，并得到了公眾的積極響應。該征求意見工作在各大媒體平臺持續兩周，如人民日報、新華社及中央廣播電視臺所屬官網都開設了“十四五”規劃建設專欄。這一舉措標志著政府更加積極地傾聽公眾聲音，實現了更廣泛的參與。

（三）共同體趨勢

共同體可以說既是信息化催生而致，也可以說是市場化、公眾參與等趨勢所導致的另一趨勢。亨延頓在《變化社會中的政治秩序》寫到“在任何一個社會勢力復雜且其利害關系縱橫交錯的社會里，如果不能創設與各派社會勢力既有關聯又有獨立存在的政治機構的話，那么，就沒有哪一個社會勢力能夠單獨統治， 更不用說形成共同體”[11]。當社會勢力復雜、利益交織時，需要建立能夠統一協調各社會勢力的政治機構，以形成共同體。在中國，中國共產黨就是唯一的執政黨，隨著時代的發展，必須不斷增強其治理能力以成為共同體中多主體之間的橋梁。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這一目標既是對新時期嚴峻挑戰的主動回應，也是政府治理未來發展的趨勢。

（四）政府信息化

經濟全球化的推進和信息技術的迅速發展使政府信息化成為政府治理變革的必然趨勢。縱觀社會發展，社會形態所使用的生產工具都成為政府變革的重要動力。打印機的使用，讓韋伯式傳統官僚制的結構特點得以滿足，而工業化進程又改變了傳統官僚制結構，人們逐漸改變了文書式的辦公模式。電腦的普及進一步改變了政府管理的特點，桌前一臺電腦成為了每一位辦公室職員的標配，組織成員之間通過信息網絡緊密地聯系在一起。隨著互聯網技術的蓬勃發展，學者們提出了“電子化政府”“智慧政府”“服務型政府”等概念，這些概念是這個時代的產物，要實現這些概念所描述的政府需要政府信息化的支持。信息化將會顯著提高政府的辦事效率和決策的精準度，信息化建設不僅是政府自身變革的需要更是社會公眾的訴求。

四、結語

在特定歷史時期，經濟基礎塑造了社會結構、秩序和價值觀，進而決定了相應的政府治理方式。這意味著每個時代的社會文明需要與相應的社會治理方式相協調。然而，我們也必須認識到，不同社會形態和國家的建設是歷史的延續，政府治理在各個歷史階段之間并不是完全分離和排斥的。相反，它們之間的關系是復雜而多面的。至今，農業社會和工業社會奠定的社會基本結構和形態仍然相互交織，它們將在信息社會演進過程中與新的社會結構和價值觀相互融合，支持著人類社會的轉型變遷。類似地，傳統的社會治理方式通常具有頑固性，但它們也能吸收特定階段的某些元素，從而注入新的生命力。因此，國家治理的歷史經驗可為未來政府治理提供重要線索。面對信息時代帶來的巨大變革，我們需客觀認識挑戰與趨勢，結合當下社會形態的特點，借鑒歷史經驗，調整政府治理模式。通過這種方式，政府可以更好地適應新的社會要求，實現有效治理和可持續發展。

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作者簡介：楊勤勤（1997—），女，漢族，廣西欽州人，碩士研究生，主要研究方向：社會治理、公共政策。